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La questione del trasferimento all’Ucraina dei beni russi congelati è recentemente diventata uno dei temi più discussi, soprattutto nel contesto del ritardo del Congresso degli Stati Uniti nel garantire sostegno finanziario e militare. La maggior parte degli Stati della regione euro-atlantica, compresi gli Stati Uniti, ha congelato una parte dei fondi russi, principalmente sotto forma di investimenti finanziari situati sui propri territori. Esistono vari modi per confiscare i beni russi. Tuttavia, gli Stati Uniti e i loro alleati stanno cercando di creare un meccanismo che non contraddica la legislazione nazionale e il diritto internazionale e non comporti conseguenze negative per questi Stati.
L’importo totale dei beni congelati è di circa $300 miliardi, pari a circa metà delle riserve della Banca centrale russa. Più precisamente, secondo Reuters, le disponibilità della Banca comprendono circa 207 miliardi di euro, 67 miliardi di dollari statunitensi, 37 miliardi di sterline britanniche, 36 miliardi di yen giapponesi, 19 miliardi di dollari canadesi, 6 miliardi di dollari australiani, 1.8 miliardi di dollari di Singapore, 1 miliardo di franchi svizzeri e così via. Una parte significativa di questi beni è costituita da depositi bancari e investimenti in titoli esteri.
La maggior parte dei beni sequestrati si trova in Europa, per un totale di circa $210 miliardi; la somma più elevata, $191 miliardi, è congelata in Belgio presso Euroclear, il depositario centrale di titoli con sede a Bruxelles. Al contrario, secondo diverse fonti, gli Stati Uniti hanno congelato soltanto $4-5 miliardi, una frazione minima dell’importo totale potenzialmente trasferibile all’Ucraina.
Secondo i calcoli della Banca mondiale, entro marzo 2023 l’Ucraina avrà bisogno di $411 miliardi per la ricostruzione postbellica. Questa cifra è presumibilmente aumentata ancora nell’ultimo anno. L’obiettivo principale del trasferimento dei beni russi all’Ucraina è utilizzare tali fondi per la ricostruzione del Paese. Essi dovrebbero diventare parte delle future riparazioni che la Russia sarà tenuta a pagare.
La principale difficoltà nel confiscare i beni finanziari russi e trasferirli successivamente all’Ucraina risiede nell’aspetto giuridico della questione. All’inizio dell’invasione russa su vasta scala, la segretaria al Tesoro degli Stati Uniti Janet Yellen dichiarò che la legge statunitense vieta la confisca dei beni monetari esteri. Tuttavia, questa posizione iniziò a mutare nell’estate del 2023, quando il sostegno bipartisan agli aiuti all’Ucraina cominciò a diminuire negli Stati Uniti. Inoltre, nel febbraio 2024 rilasciò una dichiarazione del tutto opposta a quanto affermato due anni prima.
«È necessario e urgente che la nostra coalizione trovi un modo per sbloccare il valore di questi beni immobilizzati, così da sostenere la continua resistenza dell’Ucraina e la ricostruzione a lungo termine», ha dichiarato Yellen a San Paolo, in Brasile, dove si sono riuniti i ministri delle Finanze e i governatori delle banche centrali del Gruppo dei 20. «Ritengo che vi siano solide ragioni di diritto internazionale, economiche e morali per procedere. Sarebbe una risposta decisiva alla minaccia senza precedenti della Russia alla stabilità globale», ha affermato.
In base agli atti legislativi vigenti, quali l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) e il Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, gli Stati Uniti hanno l’autorità di confiscare i beni russi. Queste leggi mirano a legittimare le azioni del potere esecutivo, in particolare del Presidente degli Stati Uniti, nella confisca dei beni sovrani della Federazione Russa e nel loro trasferimento a un’apposita entità non profit denominata «Ukraine Support Fund». Le risorse del Fondo saranno gestite dal Segretario di Stato degli Stati Uniti, il quale, dopo aver consultato USAID (United States Agency for International Development), potrà trasferirle direttamente all’Ucraina o a un meccanismo internazionale di compensazione che si prevede di creare in futuro. Il trasferimento dei fondi deve essere comunicato alle commissioni per gli affari esteri e le finanze di entrambe le camere del Congresso degli Stati Uniti e il Segretario di Stato deve presentare al Congresso degli Stati Uniti una relazione ogni 90 giorni sull’adempimento dei propri compiti.
Nel settembre 2023, la Renew Democracy Initiative, organizzazione non profit statunitense impegnata nella promozione e nella difesa della democrazia liberale negli Stati Uniti e all’estero, ha pubblicato un rapporto intitolato «The Legal, Practical, and Moral Case for Transferring Russian Sovereign Assets to Ukraine». Il rapporto è stato redatto da importanti esperti giuridici statunitensi, tra cui Laurence H. Tribe, Raymond P. Tolentino, Kate M. Harris, Jackson Erpenbach e Jeremy Lewin. Il suo obiettivo principale è sostenere che gli Stati Uniti e i loro alleati debbano confiscare i beni russi e trasferirli all’Ucraina. Gli autori affermano che il diritto interno statunitense attribuisce al Presidente piena autorità di sequestrare e trasferire fondi all’Ucraina nell’ambito di un meccanismo speciale previsto dalla legge. Inoltre, la loro analisi dimostra che il diritto internazionale non pone ostacoli a tali azioni da parte degli Stati Uniti o di altri Paesi.
Nella loro analisi, gli autori approfondiscono in particolare l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), che conferisce al Presidente la prerogativa di esercitare il controllo sui fondi sovrani di un altro Paese — in questo caso la Russia — qualora venga dichiarato lo stato di emergenza a causa di minacce alla sicurezza nazionale, alla politica estera o all’economia degli Stati Uniti. Già nel 2014 il presidente Obama invocò lo stato di emergenza in risposta all’annessione russa della Crimea. Nel febbraio 2022 il presidente Biden ne ampliò ulteriormente l’applicazione dopo l’invasione russa dell’Ucraina su vasta scala. Di conseguenza, la condizione iniziale prevista da questa legge è già stata soddisfatta, il che significa che il potere esecutivo (il Presidente degli Stati Uniti) dispone ora dell’autorità di destinare i beni russi congelati al sostegno dell’Ucraina.
L’argomento principale avanzato dagli oppositori di tali azioni è che i beni della Banca centrale di un altro Stato sono tutelati dal diritto internazionale. Di conseguenza, la loro confisca costituirebbe una violazione della sovranità di quello Stato. Tuttavia, gli esperti affermano che la violazione, da parte di uno Stato, delle disposizioni universali della Carta dell’ONU conferisce a tutti gli altri Stati il diritto di ricorrere al principio delle contromisure. In sostanza, ciò consente loro di intraprendere azioni specifiche che normalmente contravverrebbero alle norme internazionali, ma che in questo caso sono dirette a punire il trasgressore.
Pertanto, il principio delle contromisure potrebbe essere legittimamente applicato al caso della Russia. La Russia ha violato numerosi principi del diritto internazionale, non adempie ai propri obblighi internazionali previsti da vari trattati e non può invocare il principio internazionale della sovranità statale quando essa stessa ha ignorato la sovranità di uno Stato vicino. Di conseguenza, ciò legittima l’applicazione di contromisure contro la Russia.
Tuttavia, è importante considerare che una simile posizione potrebbe indurre la Russia a reagire con misure analoghe, come la confisca di beni di soggetti occidentali presenti in Russia. Nell’aprile 2023 Putin ha firmato un decreto per espropriare i beni di società finlandesi e tedesche in risposta alle sanzioni occidentali e ha minacciato di proseguire su questa strada. Nondimeno, in questo contesto la dimensione politica sembra prevalere sulle preoccupazioni economiche, poiché molte aziende statunitensi ed europee, riluttanti a operare in uno Stato politicamente isolato, si stanno ritirando volontariamente dal mercato russo.
Ulteriori argomenti contro il trasferimento di questi beni finanziari all’Ucraina comprendono i timori per la minore attrattività degli investimenti nelle economie occidentali. Vi è inoltre apprensione per la potenziale de-dollarizzazione, ossia l’abbandono dell’uso delle valute occidentali, in particolare del dollaro statunitense, nelle transazioni finanziarie. Si teme che questi fattori possano influenzare la propensione delle nazioni del cosiddetto Sud globale verso il dollaro statunitense e l’Occidente nel suo insieme. Tuttavia, l’invasione russa dell’Ucraina nel 2022 e il successivo congelamento dei beni russi non hanno mostrato un’accelerazione significativa del processo di de-dollarizzazione, che, per inciso, era iniziato molto prima di questi eventi. Sebbene alcuni sostengano che la confisca indicherebbe a Paesi come la Cina o l’Arabia Saudita che il dollaro o l’euro non sono affidabili per conservare beni finanziari in queste valute, la maggior parte degli esperti confuta tale tesi.
Gli autori dell’articolo della Renew Democracy Initiative sottolineano che la maggior parte delle affermazioni sulle conseguenze negative della confisca dei beni russi, quali la de-dollarizzazione, sono esagerate. Sostengono che questo esempio non convincerà altri Paesi ad abbandonare il dollaro come valuta in cui detenere le proprie riserve, soprattutto perché al momento non esiste un’alternativa migliore.
In questo rapporto è stato affrontato anche l’aspetto morale della questione. Gli autori sottolineano la necessità cruciale di dimostrare che una guerra genocida, avviata senza provocazione, non sfuggirà all’attenzione della comunità internazionale e che l’aggressore ne subirà le conseguenze. Inoltre, la confisca dei beni russi e il loro trasferimento all’Ucraina riaffermerebbero il principio secondo cui chiunque violi il diritto internazionale e i principi universali sarà chiamato a risponderne e che gli Stati aggressori non possono trincerarsi dietro la sovranità dopo aver violato quella altrui. Nel contesto globale, gli autori evidenziano l’importanza della cooperazione interstatale, poiché rafforzerebbe la legittimità internazionale di tali azioni.
Vale la pena notare che esistono già precedenti nella storia. Dopo l’invasione del Kuwait da parte dell’Iraq nel 1990, gli Stati Uniti confiscarono miliardi di dollari di beni iracheni, destinandoli alle riparazioni per il Kuwait. L’unica differenza è che tali azioni furono autorizzate dalla Commissione di compensazione delle Nazioni Unite. Nel caso della guerra russa contro l’Ucraina, uno scenario del genere è impossibile a causa dello status della Russia nel Consiglio di sicurezza dell’ONU e del suo potere di veto. Tuttavia, le azioni degli Stati Uniti e dei loro alleati sarebbero legali anche senza speciali sanzioni dell’ONU.
Come già osservato, oltre all’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) già vigente nella legislazione statunitense, che conferisce al Presidente degli Stati Uniti il potere di confiscare e trasferire beni russi all’Ucraina, il 15 giugno 2023 è stato introdotto anche il Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act. Questa legge è stata concepita specificamente per i casi riguardanti la Russia, con l’obiettivo di accelerare il processo di confisca.
Secondo le informazioni fornite dall’Hudson Institute, il Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians (REPO) Act, bipartisan e bicamerale, prevede quattro passaggi fondamentali volti a conferire al presidente una chiara autorità giuridica per confiscare i beni russi congelati e destinarli alla ricostruzione dell’Ucraina. Inoltre, impedisce alla Russia di contestare indefinitamente i sequestri dinanzi ai tribunali degli Stati Uniti e vieta lo scongelamento dei beni sovrani finché la Russia non ritiri le proprie forze dall’Ucraina e non si impegni a fornire un risarcimento. Alcuni esperti sostengono che la confisca dei beni potrebbe dar luogo a lunghe battaglie legali, ma resta incerto se la Russia le intraprenderà e quale potrebbe esserne l’esito. La legge incarica inoltre il presidente di collaborare con partner che condividono gli stessi orientamenti per istituire un meccanismo internazionale di compensazione.
Gli autori della Renew Democracy Initiative sottolineano che, sebbene l’approvazione di questa legge sia principalmente simbolica, essa riveste notevole importanza poiché mira a spingere il titubante potere esecutivo verso la confisca. Tuttavia, molti esperti evidenziano che necessita di ulteriore perfezionamento, poiché alcune disposizioni sono caratterizzate da ambiguità che devono essere risolte.
Nel dicembre 2022, il Senato ha sostenuto all’unanimità un piano per utilizzare determinati beni russi confiscati per aiutare l’Ucraina nella guerra con la Russia. In sostanza, determinati beni appartenenti a oligarchi e aziende russi negli Stati Uniti che abbiano compiuto azioni illecite ai sensi delle leggi degli Stati Uniti, violato le sanzioni statunitensi imposte alla Russia, avuto in qualche modo legami con Putin o sostenuto l’invasione dell’Ucraina saranno soggetti a confisca e successivamente trasferiti all’Ucraina.
Inoltre, gli Stati Uniti hanno già confiscato beni russi in casi specifici. Per esempio, lo yacht da $300 milioni appartenente a Suleyman Kerimov, oligarca russo, è stato confiscato a maggio dal governo delle Figi per conto del governo degli Stati Uniti. Secondo il Washington Post, Kerimov, una delle persone più ricche della Russia e alleato politico del presidente Vladimir Putin, è stato identificato dal Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti come funzionario del governo della Federazione Russa e membro del Consiglio della Federazione Russa.
Inoltre, nel febbraio 2023, $5.4 milioni appartenenti all’oligarca russo Konstantin Malofeev, accusato di aver violato le sanzioni statunitensi contro la Russia, sono stati confiscati da procuratori degli Stati Uniti e avrebbero dovuto essere trasferiti all’Ucraina.
Il REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act) comporta una cooperazione multilaterale tra il Presidente degli Stati Uniti e gli alleati per la confisca e il trasferimento congiunti di fondi all’Ucraina. Indubbiamente, l’istituzione di uno speciale meccanismo internazionale, che faciliterà la confisca dei fondi e determinerà come saranno utilizzati in Ucraina, costituisce un passo avanti cruciale.
Considerato che i beni russi confiscati negli Stati Uniti rappresentano una frazione minuscola della somma totale (circa $5 miliardi su $300 miliardi), la decisione ha per gli Stati Uniti un’importanza più politica che finanziaria. Le principali preoccupazioni degli Stati europei riguardano l’ingente importo dei fondi congelati e il potenziale instaurarsi di un precedente negativo per gli oppositori della risposta collettiva occidentale.
Inoltre, la legislazione della maggior parte degli Stati richiede nuovi emendamenti legislativi per legalizzare le azioni relative alla confisca di beni esteri. Tra gli alleati europei vi è un ampio sostegno all’idea di trasferire all’Ucraina i profitti derivanti dai beni russi congelati, come recentemente sostenuto dalla segretaria al Tesoro degli Stati Uniti Janet Yellen. Tuttavia, questo passo da solo non è sufficiente, poiché l’Ucraina necessita per la ricostruzione postbellica di una somma significativamente maggiore dell’importo totale dei beni congelati, per non parlare dei profitti da essi derivati.
Va notato che gli Stati Uniti e il Regno Unito sono più proattivi nella confisca dei beni rispetto alla Francia o alla Germania, le cui maggiori aziende hanno investimenti in Russia che rischiano di essere confiscati dalla Federazione Russa in risposta alle azioni occidentali. Ciononostante, tutti i Paesi del G7, così come gli altri Stati europei che hanno congelato beni russi, devono prendere decisioni congiunte e creare meccanismi per la confisca dei fondi russi. Gli Stati sono molto riluttanti ad agire individualmente, quindi solo sforzi congiunti garantirebbero una confisca efficace e attenuerebbero le conseguenze negative che un singolo Stato potrebbe subire.
Il senatore statunitense Jim Risch (R-Idaho), principale rappresentante della minoranza nella Commissione per le relazioni estere del Senato, intervenendo all’Hudson Institute a proposito del Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, una legge bipartisan, ha dichiarato:
«Nel frattempo, le informazioni pubbliche indicano che vi sono oltre $300 miliardi di beni sovrani russi attualmente congelati nel mondo, per la maggior parte detenuti in Europa. Sebbene i Paesi con visioni affini concordino sul fatto che la Russia debba pagare per ricostruire l’Ucraina, nessun Paese è ancora stato disposto a compiere il primo passo per renderlo possibile. Come per tutte le decisioni chiave sull’assistenza all’Ucraina finora, la leadership degli Stati Uniti è essenziale».
Sulla base delle informazioni fornite, si può dedurre che per gli Stati Uniti, dove si trova solo una piccola frazione dei beni congelati, la decisione di trasferirli servirebbe principalmente come gesto politico. Ciò perché l’importo in questione è modesto rispetto a quanto l’Ucraina necessita per i propri sforzi di ricostruzione, nonché rispetto alla somma totale dei beni russi detenuti nei Paesi alleati degli Stati Uniti. Pertanto, il ruolo chiave degli Stati Uniti in questo scenario consiste nell’incoraggiare i Paesi europei, dove si trova la maggior parte dei fondi russi, ad avviare il processo di confisca.
La collaborazione a livello di G7 sulla confisca dei beni dovrebbe favorire la coesione e lo sviluppo di un meccanismo giuridico unificato che rispetti sia il diritto internazionale sia la legislazione interna di ciascun Paese partecipante. Nel caso degli Stati Uniti, le leggi nazionali vigenti conferiscono già l’autorità per la confisca dei beni e il loro utilizzo a discrezione del potere esecutivo.
Secondo gli esperti, la confisca è pienamente legittima nel quadro del diritto internazionale e le potenziali conseguenze negative per gli Stati sono minime. Pertanto, gli Stati Uniti dovrebbero assumere la leadership politica nella confisca e nel trasferimento dei beni russi all’Ucraina, dimostrando così che ogni violazione del diritto internazionale da parte di uno Stato aggressore non sfuggirà all’attenzione della comunità internazionale.
Inoltre, questi fondi potrebbero costituire parte delle riparazioni che la Russia sarà infine obbligata a pagare (probabilmente contro la sua volontà) e potrebbero essere destinati alla ricostruzione postbellica dell’Ucraina, che si stima richiederà centinaia di miliardi di dollari statunitensi.
Considerata la notevole attenzione rivolta alla confisca e al trasferimento dei beni russi all’Ucraina, i primi passi compiuti da alcuni Stati, compresi gli Stati Uniti, e il ritardo del Congresso degli Stati Uniti nel fornire assistenza all’Ucraina, è probabile che questo processo prosegua in futuro e venga infine portato a compimento. Ciò consentirà agli Stati Uniti e ai loro alleati di dimostrare il loro impegno a favore dell’Ucraina nel confronto con la Russia, la loro unità e la loro capacità di intraprendere azioni congiunte volte a punire gli Stati aggressori.
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