12 хв читання
Питання передачі заморожених російських активів Україні останнім часом стало одним із найобговорюваніших, особливо на тлі затримки фінансової та військової підтримки в Конгресі США. Більшість держав Євроатлантичного регіону, зокрема США, заморозили частину російських коштів, переважно у формі фінансових інвестицій, розміщених на їхніх територіях. Існують різні способи конфіскації російських активів. Проте США та їхні союзники намагаються створити механізм, який не суперечив би національному законодавству й міжнародному праву та не призвів би до негативних наслідків для цих держав.
Загальна сума заморожених активів становить приблизно $300 млрд, тобто близько половини резервів Центрального банку Росії. Точніше, за даними Reuters, активи банку включають приблизно 207 млрд євро, 67 млрд доларів США, 37 млрд британських фунтів, 36 млрд японських єн, 19 млрд канадських доларів, 6 млрд австралійських доларів, 1,8 млрд сінгапурських доларів, 1 млрд швейцарських франків тощо. Значну частину цих активів становлять банківські депозити та інвестиції в іноземні цінні папери.
Більшість конфіскованих активів перебуває в Європі й загалом становить приблизно $210 млрд; найбільшу суму — $191 млрд — заморожено в Бельгії, у Euroclear, центральному депозитарії цінних паперів, що базується в Брюсселі. Натомість, за різними даними, США заморозили лише $4–5 млрд — лише незначну частку загальної суми, яку потенційно можна передати Україні.
За розрахунками Світового банку, станом на березень 2023 року Україні для післявоєнної відбудови знадобиться $411 млрд. Імовірно, за минулий рік ця сума зросла ще більше. Головна мета передачі російських активів Україні — використати ці кошти для відбудови країни. Вони мають стати частиною майбутніх репарацій, які Росія буде змушена сплатити.
Основна складність конфіскації російських фінансових активів і їхньої подальшої передачі Україні полягає у правовому аспекті питання. На початку повномасштабного вторгнення Росії міністерка фінансів США Джанет Єллен заявила, що законодавство США забороняє конфіскацію іноземних грошових активів. Однак улітку 2023 року ця позиція почала змінюватися, оскільки двопартійна підтримка допомоги Україні в США стала слабшати. Ба більше, у лютому 2024 року вона зробила заяву, цілком протилежну сказаному двома роками раніше.
«Нашій коаліції необхідно терміново знайти спосіб вивільнити вартість цих знерухомлених активів, щоб підтримати подальший опір України та її довгострокову відбудову», — сказала Єллен під час виступу в Сан-Паулу, Бразилія, де зустрічалися міністри фінансів і голови центральних банків Групи двадцяти. «Я переконана, що існують вагомі міжнародно-правові, економічні й моральні підстави для подальших дій. Це стало б рішучою відповіддю на безпрецедентну загрозу Росії глобальній стабільності», — сказала вона.
Відповідно до чинних законодавчих актів, зокрема Закону про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (IEEPA) та Закону REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity) для українців, США мають повноваження конфісковувати російські активи. Ці закони покликані легітимізувати дії виконавчої влади, зокрема президента США, щодо конфіскації суверенних активів Російської Федерації та їх спрямування до спеціальної неприбуткової структури — «Фонду підтримки України». Ресурсами Фонду управлятиме Державний секретар США, який після консультацій з USAID (Агентством США з міжнародного розвитку) зможе передавати їх безпосередньо Україні або міжнародному компенсаційному механізму, який планують створити в майбутньому. Про переказ коштів необхідно звітувати перед комітетами із закордонних справ та фінансів обох палат Конгресу США, а Державний секретар має кожні 90 днів подавати до Конгресу США звіт про виконання обов’язків.
У вересні 2023 року Renew Democracy Initiative — американська неприбуткова організація, що сприяє розвитку та захисту ліберальної демократії у США й за кордоном, — оприлюднила звіт «Правові, практичні та моральні підстави для передачі російських суверенних активів Україні». Його авторами стали провідні американські правники, зокрема Laurence H. Tribe, Raymond P. Tolentino, Kate M. Harris, Jackson Erpenbach і Jeremy Lewin. Головна мета звіту — довести, що США та їхні союзники мають конфіскувати російські активи й передати їх Україні. Автори стверджують, що внутрішнє законодавство США надає президентові повні повноваження вилучати та передавати кошти Україні в межах спеціального механізму, передбаченого законом. Крім того, їхній аналіз показує, що міжнародне право не створює перешкод для таких дій США чи інших держав.
У своєму аналізі автори докладно розглядають Закон про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (IEEPA), який надає президентові право контролювати суверенні кошти іншої держави — у цьому разі Росії — у разі запровадження надзвичайного стану через загрози національній безпеці, зовнішній політиці або економіці США. Примітно, що ще у 2014 році президент Обама запровадив надзвичайний стан у відповідь на анексію Росією Криму. У лютому 2022 року президент Байден розширив його застосування після повномасштабного вторгнення Росії в Україну. Отже, початкову умову, визначену цим законом, уже виконано, а це означає, що виконавча влада (президент США) нині має повноваження спрямовувати заморожені російські активи на підтримку України.
Головний аргумент противників таких дій полягає в тому, що активи центрального банку іншої держави захищені міжнародним правом. Відповідно, їхня конфіскація становила б порушення суверенітету цієї держави. Однак експерти стверджують, що порушення однією державою універсальних положень Статуту ООН надає всім іншим державам право вдатися до принципу контрзаходів. По суті, це дозволяє їм здійснювати певні дії, які зазвичай суперечили б міжнародним нормам, але в цьому випадку спрямовані на покарання порушника.
Отже, принцип контрзаходів цілком обґрунтовано можна застосувати у випадку Росії. Росія порушила численні принципи міжнародного права, не виконує своїх міжнародних зобов’язань за різними договорами й не може посилатися на міжнародний принцип державного суверенітету, коли сама знехтувала суверенітетом сусідньої держави. Відтак це легітимізує застосування контрзаходів проти Росії.
Водночас важливо враховувати, що така позиція потенційно може спровокувати Росію на аналогічні дії у відповідь, зокрема на конфіскацію західних активів, інвестованих у Росії. У квітні 2023 року Путін підписав указ про експропріацію активів фінських і німецьких компаній у відповідь на західні санкції та погрожував продовжити цей процес. Проте в цьому контексті політичний вимір, видається, переважає економічні міркування, адже багато американських і європейських компаній, не бажаючи мати справу з політично ізольованою державою, добровільно залишають російський ринок.
Додаткові аргументи проти передачі цих фінансових активів Україні пов’язані зі зниженням привабливості інвестування в західні економіки. Також є побоювання щодо можливої дедоларизації — відходу від використання західних валют, передусім долара США, у фінансових операціях. Існує занепокоєння, що ці чинники можуть вплинути на орієнтацію країн так званого Глобального Півдня на американський долар і Захід загалом. Однак російське вторгнення в Україну 2022 року та подальше замороження російських активів не продемонстрували значного прискорення процесу дедоларизації, який, до речі, розпочався задовго до цих подій. Хоча дехто стверджує, що конфіскація подасть таким країнам, як Китай чи Саудівська Аравія, сигнал про ненадійність долара або євро для збереження фінансових активів у цих валютах, більшість експертів це заперечує.
Автори статті Renew Democracy Initiative наголошують, що більшість тверджень про негативні наслідки конфіскації російських активів, зокрема дедоларизацію, перебільшені. На їхню думку, цей приклад не переконає інші країни відмовитися від долара як валюти для зберігання резервів, особливо з огляду на те, що нині кращої альтернативи немає.
У звіті також розглянуто моральний аспект питання. Автори підкреслюють нагальну потребу продемонструвати, що геноцидна війна, розв’язана без жодної провокації, не залишиться поза увагою міжнародної спільноти, а агресор зіткнеться з наслідками. Крім того, конфіскація російських активів та їхня передача Україні підтвердили б принцип, за яким будь-яке порушення міжнародного права й універсальних принципів тягне за собою відповідальність, а держави-агресори не можуть прикриватися суверенітетом після того, як порушили суверенітет інших. У глобальному контексті автори наголошують на важливості міждержавної співпраці, адже вона посилила б міжнародну легітимність таких дій.
Варто зазначити, що історичні прецеденти вже існують. Після вторгнення Іраку до Кувейту в 1990 році США конфіскували мільярди доларів іракських активів, які спрямували на репарації Кувейту. Єдина відмінність полягає в тому, що ці дії були санкціоновані Компенсаційною комісією ООН. У випадку війни Росії проти України такий сценарій неможливий через статус Росії в Раді Безпеки ООН та її право вето. Проте дії США та їхніх союзників були б законними навіть без спеціальних санкцій ООН.
Як уже зазначалося, поряд із чинним у законодавстві США Законом про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (IEEPA), який уже надає президентові США право конфісковувати й передавати російські активи Україні, 15 червня 2023 року також було представлено Закон про відновлення економічного процвітання та можливостей для українців. Цей закон спеціально розробили для ситуацій, пов’язаних із Росією, щоб прискорити процес конфіскації.
За інформацією Hudson Institute, двопартійний і двопалатний Закон REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity) для українців передбачає чотири ключові кроки, покликані надати президентові чіткі юридичні повноваження конфіскувати заморожені російські активи та передавати їх на відбудову України. Крім того, він позбавляє Росію можливості безкінечно оскаржувати вилучення в судах США та забороняє вивільнення заморожених суверенних активів, доки Росія не виведе свої війська з України й не зобов’яжеться виплатити компенсацію. Деякі експерти вважають, що конфіскація може призвести до тривалих судових спорів, але невідомо, чи вдасться до них Росія і яким буде результат. Закон також доручає президентові співпрацювати з однодумцями для створення міжнародного компенсаційного механізму.
Автори Renew Democracy Initiative наголошують, що хоча ухвалення цього закону має переважно символічне значення, він важливий, оскільки покликаний спонукати нерішучу виконавчу владу до конфіскації. Водночас багато експертів зазначають, що він потребує доопрацювання: окремі положення містять неоднозначності, які слід усунути.
У грудні 2022 року Сенат одностайно підтримав план використання певних конфіскованих російських активів для допомоги Україні у війні з Росією. Йдеться про те, що певне майно російських олігархів і компаній у США, які вчинили незаконні дії за законодавством США, порушили санкції США проти Росії, були певним чином пов’язані з Путіним або підтримали вторгнення в Україну, підлягатиме конфіскації та подальшій передачі Україні.
Крім того, США вже конфісковували російські активи в окремих випадках. Наприклад, яхту російського олігарха Сулеймана Керімова вартістю $300 млн у травні конфіскував уряд Фіджі від імені уряду США. За даними Washington Post, Керімова, одного з найбагатших людей Росії та політичного союзника президента Володимира Путіна, Міністерство фінансів США визначило як посадовця уряду Російської Федерації та члена Ради Федерації РФ.
Крім того, у лютому 2023 року прокурори США конфіскували $5,4 млн російського олігарха Костянтина Малофєєва, якого звинуватили в порушенні санкцій США проти Росії; кошти мали передати Україні.
Закон REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity) для українців передбачає багатосторонню співпрацю президента США та союзників для спільної конфіскації й передачі коштів Україні. Безперечно, створення спеціального міжнародного механізму, який сприятиме конфіскації коштів і визначатиме порядок їх використання в Україні, є важливим кроком уперед.
З огляду на те, що конфісковані російські активи в США становлять мізерну частку загальної суми (приблизно $5 млрд із $300 млрд), це рішення має для США радше політичне, ніж фінансове значення. Головні побоювання європейських держав пов’язані зі значним обсягом заморожених коштів і можливим створенням негативного прецеденту для противників колективної західної відповіді.
Крім того, законодавство більшості держав потребує нових змін, щоб легалізувати дії з конфіскації іноземних активів. Серед європейських союзників поширена підтримка ідеї передавати Україні прибутки від заморожених російських активів, яку нещодавно підтримала міністерка фінансів США Джанет Єллен. Однак цього кроку недостатньо, адже Україні для післявоєнної відбудови потрібна значно більша сума, ніж загальна вартість заморожених активів, не кажучи вже про прибутки від них.
Варто зазначити, що США та Велика Британія активніше конфісковують активи, ніж Франція чи Німеччина, чиї найбільші компанії мають інвестиції в Росії, що ризикують бути конфіскованими Російською Федерацією у відповідь на західні дії. Водночас усі країни G-7, а також інші європейські держави, які заморозили російські активи, мають спільно ухвалювати рішення й створювати механізми конфіскації російських коштів. Держави дуже неохоче діють поодинці, тому лише спільні зусилля забезпечать успішну конфіскацію та пом’якшать негативні наслідки, з якими могла б зіткнутися окрема держава.
Сенатор США Джим Ріш (республіканець від Айдахо), старший член Комітету Сенату із закордонних справ від меншості, виступаючи в Hudson Institute щодо двопартійного Закону REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity) для українців, заявив:
«Тим часом, за повідомленнями у відкритих джерелах, у світі нині заморожено понад $300 млрд російських суверенних активів, більшість із яких перебуває в Європі. Хоча країни-однодумці погоджуються, що Росія має заплатити за відбудову України, жодна країна ще не наважилася зробити перший крок, щоб це сталося. Як і в усіх ключових рішеннях щодо допомоги Україні до цього часу, лідерство США є вкрай необхідним».
На підставі наведеної інформації можна зробити висновок, що для США, де розміщена лише невелика частина заморожених активів, рішення про їх передачу було б передусім політичним жестом. Це пояснюється тим, що відповідна сума незрівнянно менша за потреби України у відбудові, а також за загальну вартість російських активів у країнах-союзницях США. Отже, ключова роль США полягає в заохоченні європейських країн, де зосереджена основна частина російських коштів, зробити кроки до початку процесу конфіскації.
Співпраця на рівні G-7 щодо конфіскації активів має сприяти згуртованості та розробленню єдиного правового механізму, що відповідатиме як міжнародному праву, так і внутрішньому законодавству кожної держави-учасниці. У випадку США чинні національні закони вже надають повноваження конфісковувати активи та використовувати їх на розсуд виконавчої влади.
На думку експертів, конфіскація цілком легітимна в межах міжнародного права, а потенційні негативні наслідки для держав є мінімальними. Тому США мають взяти на себе політичне лідерство у конфіскації та передачі російських активів Україні, продемонструвавши, що будь-яке порушення міжнародного права державою-агресором не залишиться поза увагою міжнародної спільноти.
Крім того, ці кошти можуть стати частиною репарацій, які Росія зрештою буде зобов’язана сплатити (імовірно, проти своєї волі), та бути спрямовані на післявоєнну відбудову України, що, за оцінками, потребує сотень мільярдів доларів США.
З огляду на значну увагу до теми конфіскації та передачі російських активів Україні, перші кроки окремих держав, зокрема США, а також затримку надання допомоги Україні Конгресом США, цей процес, імовірно, триватиме надалі й зрештою буде завершений. Це дозволить США та їхнім союзникам продемонструвати відданість Україні в її протистоянні з Росією, свою єдність і здатність до спільних дій, спрямованих на покарання держав-агресорів.
Disclaimer: The views, thoughts, and opinions expressed in the papers published on this site belong solely to the authors and not necessarily to the Transatlantic Dialogue Center, its committees, or its affiliated organizations. The papers are intended to stimulate dialogue and discussion and do not represent official policy positions of the Transatlantic Dialogue Center or any other organizations the authors may be associated with.
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
