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近期，向乌克兰移交被冻结的俄罗斯资产已成为讨论最广泛的话题之一，尤其是在美国国会延迟提供财政和军事支持的背景下。包括美国在内的大多数欧洲—大西洋地区国家已冻结部分俄罗斯资金，主要是位于本国境内的金融投资。没收俄罗斯资产有多种方式。然而，美国及其盟友正试图建立一种既不违反国内法和国际法、又不会给这些国家带来负面后果的机制。
被冻结资产总额约为3000亿美元，约占俄罗斯中央银行储备的一半。更确切地说，据路透社报道，该行持有约2070亿欧元、670亿美元、370亿英镑、360亿日元、190亿加元、60亿澳元、18亿新加坡元、10亿瑞士法郎等资产。其中很大一部分为银行存款和外国证券投资。
大部分被扣押资产位于欧洲，总额约2100亿美元；其中最大一笔约1910亿美元，冻结在总部位于布鲁塞尔的中央证券存管机构 Euroclear。相比之下，据不同报道，美国仅冻结了40亿至50亿美元，在可能移交给乌克兰的资产总额中只占极小一部分。
根据世界银行测算，截至2023年3月，乌克兰战后重建将需要4110亿美元。过去一年中，这一数字想必又有所上升。向乌克兰移交俄罗斯资产的主要目的，是将这些资金用于该国重建；它们应成为俄罗斯未来必须支付的赔偿的一部分。
没收俄罗斯金融资产并随后将其移交乌克兰的主要挑战在于法律层面。俄罗斯全面入侵之初，美国财政部长珍妮特·耶伦表示，美国法律禁止没收外国货币资产。然而，随着美国两党对援助乌克兰的支持在2023年夏季开始减弱，这一立场开始转变。此后，她在2024年2月发表了与两年前说法完全相反的声明。
“It is necessary and urgent for our coalition to find a way to unlock the value of these immobilized assets to support Ukraine’s continued resistance and long-term reconstruction,” Yellen said in remarks in Sao Paulo, Brazil, where Group of 20 finance ministers and central bank governors met. “I believe there is a strong international law, the economic, and moral case for moving forward. This would be a decisive response to Russia’s unprecedented threat to global stability,” she said.
根据现行立法，包括《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《乌克兰人重建经济繁荣与机会法》（REPO），美国有权没收俄罗斯资产。这些法律旨在使行政部门，特别是美国总统，没收俄罗斯联邦主权资产并将其转移至名为“乌克兰支持基金”的特别非营利实体的行动合法化。该基金资源将由美国国务卿管理；国务卿在与 USAID（美国国际开发署）协商后，可将资金直接移交乌克兰，或移交未来拟设立的国际赔偿机制。资金移交必须向美国国会两院外交和财政委员会报告，国务卿还必须每90天就履职情况向国会提交报告。
2023年9月，致力于在美国及海外推进和捍卫自由民主的美国非营利组织“民主复兴倡议”（Renew Democracy Initiative）发布报告《将俄罗斯主权资产移交乌克兰的法律、实践与道义理由》。报告由 Laurence H. Tribe、Raymond P. Tolentino、Kate M. Harris、Jackson Erpenbach 和 Jeremy Lewin 等美国顶尖法律专家撰写，核心目标是论证美国及其盟友应没收俄罗斯资产并移交乌克兰。作者认为，美国国内法在立法规定的特别机制下赋予总统全权扣押并向乌克兰移交资金；他们的分析还表明，国际法并未阻碍美国或其他国家采取此类行动。
在分析中，作者特别探讨了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。该法规定，如因威胁美国国家安全、外交政策或经济而宣布国家紧急状态，总统有权监管他国——本例中为俄罗斯——的主权资金。早在2014年，奥巴马总统即针对俄罗斯吞并克里米亚宣布国家紧急状态。2022年2月，拜登总统在俄罗斯全面入侵乌克兰后进一步扩大了该法适用范围。因此，该法所列的首项条件已得到满足，行政部门（美国总统）现有权将被冻结的俄罗斯资产用于支持乌克兰。
反对此类行动者的主要论点是，另一国中央银行的资产受国际法保护，因此没收这些资产将侵犯该国主权。然而，专家断言，一国违反《联合国宪章》的普遍规定，会赋予其他所有国家诉诸反制措施原则的权利。实质上，这允许各国采取本会违反国际规范的特定行动，以在此情形下惩罚违法者。
因此，对俄罗斯适用反制措施原则具有正当性。俄罗斯违反诸多国际法原则，未履行多项条约下的国际义务；在其自身无视邻国主权后，便不能援引国家主权这一国际原则。因此，对俄罗斯采取反制措施是合法的。
不过，需要考虑的是，这一立场可能促使俄罗斯采取类似行动报复，例如没收在俄罗斯境内投资的西方资产。2023年4月，普京签署法令，没收芬兰和德国公司的资产以回应西方制裁，并威胁继续这一进程。然而，在此背景下，政治因素似乎压倒了经济顾虑，因为许多美国和欧洲公司不愿与一个在政治上遭孤立的国家打交道，正自愿退出俄罗斯市场。
反对向乌克兰移交这些金融资产的其他论点包括，担心西方经济体的投资吸引力下降。还有人担忧可能出现去美元化，即在金融交易中减少使用西方货币，尤其是美元。人们还担心，这些因素可能影响所谓“全球南方”国家对美元乃至整个西方的态度。然而，2022年俄罗斯入侵乌克兰以及随后冻结俄罗斯资产，并未显示去美元化进程显著加速；事实上，这一进程早在这些事件之前就已开始。尽管有人认为，没收资产会向中国或沙特阿拉伯等国家发出信号，表明以美元或欧元持有金融资产并不可靠，但大多数专家反驳了这一说法。
“民主复兴倡议”文章的作者强调，有关没收俄罗斯资产会造成去美元化等负面后果的大多数说法被夸大了。他们认为，这一事例不会说服其他国家放弃将美元作为储备货币，特别是在目前没有更好替代选择的情况下。
该报告还探讨了这一问题的道义层面。作者强调，必须表明，无端挑起的种族灭绝战争不会逃脱国际社会的关注，侵略者必将承担后果。此外，没收俄罗斯资产并将其移交乌克兰，将重申任何违反国际法和普遍原则的行为都会被追究责任；侵略国一旦侵犯他国主权，就不能再以主权为盾牌。从全球背景来看，作者强调国家间合作的重要性，因为这将增强此类行动的国际合法性。
值得注意的是，历史上已有先例。1990年伊拉克入侵科威特后，美国没收了数十亿美元伊拉克资产，并将其用于向科威特支付赔偿。唯一的区别在于，这些行动得到联合国赔偿委员会授权。就俄罗斯对乌战争而言，鉴于俄罗斯在联合国安理会的地位及其否决权，这种情形不可能出现。不过，即使没有联合国特别授权，美国及其盟友的行动也将是合法的。
如前所述，除美国立法中现有的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）已赋予美国总统没收并向乌克兰移交俄罗斯资产的权力外，2023年6月15日还提出了《乌克兰人重建经济繁荣与机会法》。该法专为涉及俄罗斯的情形制定，旨在加快没收程序。
据哈德逊研究所介绍，获得两党和两院支持的《乌克兰人重建经济繁荣与机会法》（REPO）包含四项关键步骤，旨在为总统提供明确法律授权，以没收被冻结的俄罗斯资产并将其用于乌克兰重建。此外，该法使俄罗斯无法在美国法院无休止地挑战扣押行为，并禁止在俄罗斯从乌克兰撤军并承诺提供赔偿之前释放被冻结的主权资产。一些专家认为，没收资产可能引发旷日持久的法律争斗，但俄罗斯是否会提起诉讼及结果如何仍不确定。该法还指示总统与志同道合的伙伴合作建立国际赔偿机制。
“民主复兴倡议”的作者强调，尽管该法的通过主要具有象征意义，但它旨在推动犹豫不决的行政部门实施没收，因此意义重大。不过，许多专家指出，该法仍需进一步完善，某些条款存在需要解决的模糊之处。
2022年12月，美国参议院一致支持一项计划，拟使用部分已没收的俄罗斯资产帮助乌克兰抵御俄罗斯。其要点是，属于俄罗斯寡头和公司的特定财产，若在美国境内从事违法行为、违反美国对俄制裁、以某种方式与普京有关联，或支持入侵乌克兰，将被没收并随后移交乌克兰。
此外，美国已在具体案件中没收俄罗斯资产。例如，俄罗斯寡头 Suleyman Kerimov 名下价值3亿美元的游艇于5月由斐济政府代表美国政府没收。据《华盛顿邮报》报道，Kerimov 是俄罗斯最富有的人士之一，也是俄罗斯总统弗拉基米尔·普京的政治盟友；美国财政部已认定其为俄罗斯联邦政府官员及俄罗斯联邦委员会成员。
此外，2023年2月，俄罗斯寡头 Konstantin Malofeev 名下的540万美元被美国检察官没收。Malofeev 被指控违反美国对俄制裁，这笔款项原拟移交乌克兰。
《乌克兰人重建经济繁荣与机会法》（REPO）要求美国总统与盟友开展多边合作，共同没收资金并将其移交乌克兰。毫无疑问，建立一个特别国际机制以促进资金没收并决定其在乌克兰的使用方式，是至关重要的一步。
鉴于美国境内被没收的俄罗斯资产仅占总额的极小部分（3000亿美元中约50亿美元），这项决定对美国而言，政治意义大于财政意义。欧洲国家主要担忧被冻结资金数额巨大，以及此举可能为反对西方集体应对行动的一方开创负面先例。
此外，多数国家的立法需要新的修正案，才能使没收外国资产相关行动合法化。欧洲盟友广泛支持将冻结俄罗斯资产产生的收益移交乌克兰的想法，美国财政部长珍妮特·耶伦近期也表示赞同。然而，仅此一步仍远远不够：乌克兰战后重建所需资金远高于被冻结资产总额，更不用说其收益。
值得注意的是，美国和英国在没收资产方面比法国或德国更积极，后两国最大的公司在俄罗斯有投资，面临俄罗斯联邦为回应西方行动而予以没收的风险。不过，所有七国集团国家以及其他冻结俄罗斯资产的欧洲国家，都必须共同作出决定并建立没收俄罗斯资金的机制。各国极不愿单独采取此类行动，因此只有共同努力才能确保没收成功，并减轻单个国家可能面临的负面后果。
美国参议员 Jim Risch（爱达荷州共和党籍）是参议院外交关系委员会首席少数党委员。他在哈德逊研究所谈及获得两党支持的《乌克兰人重建经济繁荣与机会法》（REPO）时表示：
“与此同时，公开报道显示，目前全球被冻结的俄罗斯主权资产超过3000亿美元，其中大部分位于欧洲。尽管志同道合的国家一致认为俄罗斯应为乌克兰重建买单，但尚无国家愿意迈出实现这一目标的第一步。迄今为止，所有有关援助乌克兰的关键决策都离不开美国领导力。”
根据上述信息可以推断，对仅存有一小部分冻结资产的美国而言，移交这些资产的决定主要是一种政治姿态。这是因为相关金额与乌克兰重建所需资金以及美国盟国持有的俄罗斯资产总额相比都微不足道。因此，美国在此情形中的关键作用，是鼓励拥有大部分俄罗斯资金的欧洲国家采取措施启动没收程序。
在七国集团层面就资产没收开展合作，应有助于促进协调，并制定一个既符合国际法、又符合每个参与国国内立法的统一法律机制。就美国而言，其现有国内法律已授权行政部门酌情没收并使用资产。
据专家称，没收资产在国际法框架内完全合法，对各国造成的潜在负面后果也很小。因此，美国应在没收俄罗斯资产并将其移交乌克兰方面发挥政治领导作用，以此表明，侵略国任何违反国际法的行为都不会被国际社会忽视。
此外，这些资金可作为俄罗斯最终将被迫支付（很可能违背其意愿）的赔偿的一部分，并用于乌克兰战后重建；预计重建需要数千亿美元。
鉴于没收并向乌克兰移交俄罗斯资产这一议题受到广泛关注，包括美国在内的一些国家已采取初步步骤，以及美国国会延迟向乌克兰提供援助，这一进程未来很可能持续推进并最终实现。这将使美国及其盟友展示其支持乌克兰对抗俄罗斯的承诺、团结以及采取联合行动惩罚侵略国的能力。
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