12 دقائق للقراءة
أصبحت مسألة نقل الأصول الروسية المجمّدة إلى أوكرانيا أخيراً من أكثر الموضوعات تداولاً، ولا سيما في سياق التأخر في الدعم المالي والعسكري في كونغرس الولايات المتحدة. وقد جمّدت غالبية دول المنطقة الأوروبية الأطلسية، بما فيها الولايات المتحدة، جزءاً من الأموال الروسية، أساساً في شكل استثمارات مالية موجودة في أراضيها. وتوجد طرق مختلفة لمصادرة الأصول الروسية. إلا أن الولايات المتحدة وحلفاءها يحاولون إنشاء آلية لا تتعارض مع التشريعات الوطنية والقانون الدولي ولا تفضي إلى عواقب سلبية لهذه الدول.
يبلغ إجمالي الأصول المجمّدة نحو $300 مليار، وهو ما يشكل قرابة نصف احتياطيات البنك المركزي الروسي. وبمزيد من الدقة، تشمل حيازات البنك، وفقاً لرويترز، نحو 207 مليار يورو، و67 مليار دولار أمريكي، و37 مليار جنيه إسترليني، و36 مليار ين ياباني، و19 مليار دولار كندي، و6 مليار دولار أسترالي، و1.8 مليار دولار سنغافوري، و1 مليار فرنك سويسري، وما إلى ذلك. ويشكّل جزء كبير من هذه الأصول ودائع مصرفية واستثمارات في أوراق مالية أجنبية.
تقع معظم الأصول المصادَرة في أوروبا، بإجمالي يقارب $210 مليار، وتجمّد أكبر مبلغ، قدره $191 مليار، في بلجيكا لدى Euroclear، وهو مركز إيداع الأوراق المالية المركزي ومقره بروكسل. وفي المقابل، جمّدت الولايات المتحدة، وفقاً لتقارير مختلفة، $4-5 مليار فقط، وهو جزء ضئيل جداً من المبلغ الإجمالي الذي يمكن نقله إلى أوكرانيا.
بحسب حسابات البنك الدولي، ستحتاج أوكرانيا، بحلول مارس 2023، إلى $411 مليار لإعادة الإعمار بعد الحرب. ومن المفترض أن هذا الرقم ارتفع أكثر خلال العام الماضي. ويتمثل الهدف الرئيسي من نقل الأصول الروسية إلى أوكرانيا في استخدام هذه الأموال لإعادة إعمار البلاد. وينبغي أن تصبح جزءاً من التعويضات المستقبلية التي سيتعين على روسيا دفعها.
يكمن التحدي الرئيسي لمصادرة الأصول المالية الروسية ثم نقلها إلى أوكرانيا في الجانب القانوني من المسألة. ففي بداية الغزو الروسي الشامل، صرحت وزيرة الخزانة الأمريكية جانيت يلين بأن قانون الولايات المتحدة يحظر مصادرة الأصول النقدية الأجنبية. إلا أن هذا الموقف بدأ يتغير في صيف 2023، حين بدأ الدعم الحزبي المشترك لمساعدة أوكرانيا يتراجع في الولايات المتحدة. وعلاوة على ذلك، أدلت في فبراير 2024 بتصريح يناقض تماماً ما قيل قبل عامين.
“It is necessary and urgent for our coalition to find a way to unlock the value of these immobilized assets to support Ukraine’s continued resistance and long-term reconstruction,” Yellen said in remarks in Sao Paulo, Brazil, where Group of 20 finance ministers and central bank governors met. “I believe there is a strong international law, the economic, and moral case for moving forward. This would be a decisive response to Russia’s unprecedented threat to global stability,” she said.
بموجب القوانين القائمة، مثل قانون الصلاحيات الاقتصادية الدولية في حالات الطوارئ (IEEPA) وقانون إعادة البناء والازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين (REPO)، تمتلك الولايات المتحدة سلطة مصادرة الأصول الروسية. وتهدف هذه القوانين إلى إضفاء الشرعية على إجراءات السلطة التنفيذية، ولا سيما رئيس الولايات المتحدة، في مصادرة الأصول السيادية للاتحاد الروسي وإعادة توجيهها إلى كيان خاص غير ربحي يُعرف باسم «صندوق دعم أوكرانيا». وسيدير موارد الصندوق وزير خارجية الولايات المتحدة، الذي سيتمكن، بعد التشاور مع USAID (وكالة الولايات المتحدة للتنمية الدولية)، من نقلها مباشرة إلى أوكرانيا أو إلى آلية دولية للتعويضات يُخطط لإنشائها مستقبلاً. ويجب الإبلاغ عن نقل الأموال إلى لجنتي الشؤون الخارجية والمالية في مجلسي كونغرس الولايات المتحدة، كما يتعين على وزير الخارجية تقديم تقرير إلى الكونغرس كل 90 يوماً عن تنفيذ المهام.
في سبتمبر 2023، أصدرت مبادرة تجديد الديمقراطية، وهي منظمة أمريكية غير ربحية مكرسة للنهوض بالديمقراطية الليبرالية والدفاع عنها في الولايات المتحدة وخارجها، تقريراً بعنوان «الحجّة القانونية والعملية والأخلاقية لنقل الأصول السيادية الروسية إلى أوكرانيا». وقد ألّف التقرير خبراء قانونيون أمريكيون بارزون، منهم لورنس هـ. ترايب، وريموند ب. تولينتينو، وكيت م. هاريس، وجاكسون إربنباخ، وجيريمي لوين. وهدفه الرئيسي هو الدفع باتجاه أن تصادر الولايات المتحدة وحلفاؤها الأصول الروسية وتنقلها إلى أوكرانيا. ويرى المؤلفون أن القانون الداخلي للولايات المتحدة يمنح الرئيس سلطة كاملة لحجز الأموال ونقلها إلى أوكرانيا في إطار آلية خاصة ينص عليها التشريع. كما يبين تحليلهم أن القانون الدولي لا يضع أي عوائق أمام مثل هذه الإجراءات من الولايات المتحدة أو غيرها من الدول.
يتناول المؤلفون في تحليلهم على وجه التحديد قانون الصلاحيات الاقتصادية الدولية في حالات الطوارئ (IEEPA)، الذي يمنح الرئيس صلاحية الإشراف على الأموال السيادية لدولة أخرى — روسيا في هذه الحالة — إذا أُعلنت حالة طوارئ بسبب تهديدات للأمن القومي أو السياسة الخارجية أو اقتصاد الولايات المتحدة. ويُذكر أن الرئيس أوباما أعلن حالة طوارئ منذ عام 2014 رداً على ضم روسيا لشبه جزيرة القرم. وفي فبراير 2022، وسّع الرئيس بايدن نطاق تطبيقه أكثر عقب الغزو الروسي الشامل لأوكرانيا. ومن ثم، فإن الشرط الأول المنصوص عليه في هذا القانون قد تحقق بالفعل، بما يعني أن السلطة التنفيذية، أي رئيس الولايات المتحدة، تمتلك الآن سلطة تخصيص الأصول الروسية المجمّدة لدعم أوكرانيا.
الحجة الرئيسية التي يطرحها معارضو هذه الإجراءات هي أن أصول البنك المركزي لدولة أخرى تحميها قواعد القانون الدولي. ومن ثم، فإن مصادرتها ستشكل انتهاكاً لسيادة تلك الدولة. إلا أن الخبراء يؤكدون أن انتهاك دولة ما للأحكام العالمية لميثاق الأمم المتحدة يمنح جميع الدول الأخرى الحق في اللجوء إلى مبدأ التدابير المضادة. وجوهر ذلك أنه يتيح لها اتخاذ إجراءات محددة تخالف في العادة المعايير الدولية، لكنها تهدف هنا إلى معاقبة المنتهك.
لذلك، يمكن تطبيق مبدأ التدابير المضادة بصورة مبررة في حالة روسيا. فقد انتهكت روسيا مبادئ عديدة للقانون الدولي، ولا تفي بالتزاماتها الدولية بموجب معاهدات مختلفة، ولا يمكنها التذرع بمبدأ سيادة الدولة في القانون الدولي بعدما تجاهلت هي نفسها سيادة دولة مجاورة. وبناءً عليه، يضفي ذلك الشرعية على تطبيق التدابير المضادة ضد روسيا.
ومع ذلك، من المهم مراعاة أن هذا الموقف قد يدفع روسيا إلى الرد بإجراءات مماثلة، مثل مصادرة الأصول الغربية المستثمرة داخل روسيا. ففي أبريل 2023، وقّع بوتين مرسوماً لمصادرة أصول شركات فنلندية وألمانية رداً على العقوبات الغربية، وهدد بمواصلة هذه العملية. ومع ذلك، يبدو أن البعد السياسي في هذا السياق يفوق المخاوف الاقتصادية، إذ إن كثيراً من الشركات الأمريكية والأوروبية، المترددة في التعامل مع دولة معزولة سياسياً، تنسحب طوعاً من السوق الروسية.
وتشمل الحجج الإضافية ضد نقل هذه الأصول المالية إلى أوكرانيا المخاوف من تراجع جاذبية الاستثمار في الاقتصادات الغربية. كما يوجد قلق بشأن احتمال نزع الدولرة، أي الابتعاد عن استخدام العملات الغربية، ولا سيما الدولار الأمريكي، في المعاملات المالية. وهناك مخاوف من أن تؤثر هذه العوامل في ميل دول ما يسمى بالجنوب العالمي نحو الدولار الأمريكي والغرب عموماً. إلا أن الغزو الروسي لأوكرانيا عام 2022 وما أعقبه من تجميد للأصول الروسية لم يُظهرا تسارعاً كبيراً في عملية نزع الدولرة، التي بدأت، بالمناسبة، قبل هذه الأحداث بوقت طويل. وبينما يرى البعض أن المصادرة ستبعث إشارة إلى دول مثل الصين أو السعودية بأن الدولار أو اليورو غير موثوقين لحفظ الأصول المالية بهاتين العملتين، يدحض غالبية الخبراء هذا الادعاء.
يشدد مؤلفو مقال مبادرة تجديد الديمقراطية على أن معظم الادعاءات المتعلقة بالعواقب السلبية لمصادرة الأصول الروسية، مثل نزع الدولرة، مبالغ فيها. وهم يرون أن هذا المثال لن يقنع دولاً أخرى بالتخلي عن الدولار كعملة لحفظ احتياطياتها، ولا سيما أنه لا يوجد حالياً بديل أفضل متاح.
وتناول التقرير أيضاً الجانب الأخلاقي من المسألة. ويؤكد المؤلفون الحاجة الملحّة إلى إظهار أن حرب إبادة جماعية شُنّت من دون استفزاز لن تفلت من انتباه المجتمع الدولي، وأن المعتدي سيواجه عواقب. كما أن مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا ستؤكدان مبدأ أن أي انتهاك للقانون الدولي والمبادئ العالمية سيقابَل بالمساءلة، وأن الدول المعتدية لا تستطيع الاحتماء بالسيادة بعد انتهاك سيادة الآخرين. وفي السياق العالمي، يبرز المؤلفون أهمية التعاون بين الدول لأنه سيعزز الشرعية الدولية لمثل هذه الإجراءات.
يجدر التنويه إلى أن سوابق تاريخية موجودة بالفعل. فبعد أن غزا العراق الكويت عام 1990، صادرت الولايات المتحدة مليارات الدولارات من الأصول العراقية، ووُجّهت إلى تعويضات للكويت. والفرق الوحيد هو أن هذه الإجراءات كانت معتمدة من لجنة الأمم المتحدة للتعويضات. وفي حالة حرب روسيا على أوكرانيا، يستحيل هذا السيناريو بسبب وضع روسيا في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة وامتلاكها حق النقض. ومع ذلك، ستكون إجراءات الولايات المتحدة وحلفائها قانونية حتى من دون عقوبات خاصة من الأمم المتحدة.
كما أُشير سابقاً، إلى جانب قانون الصلاحيات الاقتصادية الدولية في حالات الطوارئ (IEEPA) القائم في التشريع الأمريكي، الذي يمنح رئيس الولايات المتحدة بالفعل سلطة مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا، طُرح أيضاً في 15 يونيو 2023 قانون إعادة البناء والازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين. وقد صُمم هذا القانون خصيصاً للسيناريوهات المتعلقة بروسيا، واستهدف تسريع عملية المصادرة.
وفقاً للمعلومات التي قدمها معهد هدسون، يتضمن قانون إعادة البناء والازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين (REPO)، الذي يحظى بدعم الحزبين ومجلسي الكونغرس، أربع خطوات أساسية تهدف إلى تزويد الرئيس بسلطة قانونية واضحة لمصادرة الأصول الروسية المجمّدة ونقلها لإعادة إعمار أوكرانيا. كما يسلب روسيا القدرة على الطعن في إجراءات الحجز بلا نهاية أمام محاكم الولايات المتحدة، ويحظر الإفراج عن الأصول السيادية المجمّدة إلى أن تسحب روسيا قواتها من أوكرانيا وتلتزم بتقديم تعويضات. ويرى بعض الخبراء أن مصادرة الأصول قد تؤدي إلى معارك قانونية مطوّلة، إلا أن ما إذا كانت روسيا ستسلك هذا المسار وما قد تكون نتيجته لا يزالان غير مؤكدين. ويوجه القانون الرئيس أيضاً إلى التواصل مع الشركاء ذوي التوجه المشترك لإنشاء آلية دولية للتعويضات.
يؤكد مؤلفو مبادرة تجديد الديمقراطية أن إقرار هذا القانون، وإن كان رمزياً في المقام الأول، يكتسب أهمية كبيرة لأنه يهدف إلى دفع السلطة التنفيذية المترددة نحو المصادرة. غير أن كثيراً من الخبراء يشيرون إلى أنه يحتاج إلى مزيد من الصقل، إذ تتسم بعض أحكامه بالغموض الذي ينبغي معالجته.
في ديسمبر 2022، أيد مجلس الشيوخ بالإجماع خطة لاستخدام بعض الأصول الروسية المصادَرة لمساعدة أوكرانيا في حربها مع روسيا. وخلاصة الأمر أن بعض الممتلكات العائدة إلى الأوليغارشيين الروس والشركات الروسية في الولايات المتحدة، الذين ارتكبوا أفعالاً غير قانونية وفق قوانين الولايات المتحدة، أو انتهكوا العقوبات الأمريكية المفروضة على روسيا، أو كانت لهم صلات ما ببوتين، أو دعموا غزو أوكرانيا، ستخضع للمصادرة ثم تُنقل إلى أوكرانيا.
فضلاً عن ذلك، صادرت الولايات المتحدة بالفعل أصولاً روسية في حالات محددة. فعلى سبيل المثال، صادرت حكومة فيجي في مايو، نيابة عن حكومة الولايات المتحدة، يختاً بقيمة $300 مليون يملكه سليمان كريموف، وهو أوليغارشي روسي. ووفقاً لواشنطن بوست، عرّفت وزارة الخزانة الأمريكية كريموف، أحد أغنى الأفراد في روسيا وحليفاً سياسياً للرئيس فلاديمير بوتين، بأنه مسؤول في حكومة الاتحاد الروسي وعضو في مجلس الاتحاد الروسي.
وعلاوة على ذلك، في فبراير 2023، صادر مدعون في الولايات المتحدة $5.4 مليون تعود إلى الأوليغارشي الروسي قسطنطين مالوفيف، الذي اتُّهم بانتهاك العقوبات الأمريكية على روسيا، وكان من المقرر نقلها إلى أوكرانيا.
ينطوي قانون REPO (قانون إعادة البناء والازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين) على تعاون متعدد الأطراف بين رئيس الولايات المتحدة والحلفاء لمصادرة الأموال ونقلها إلى أوكرانيا بصورة مشتركة. ولا شك أن إنشاء آلية دولية خاصة، تيسّر مصادرة الأموال وتحدد كيفية استخدامها في أوكرانيا، يمثل خطوة حاسمة إلى الأمام.
نظراً إلى أن الأصول الروسية المصادَرة في الولايات المتحدة تمثل جزءاً ضئيلاً للغاية من المبلغ الإجمالي (نحو $5 مليار من أصل $300 مليار)، فإن للقرار أهمية سياسية أكبر من أهميته المالية بالنسبة إلى الولايات المتحدة. وتتمحور المخاوف الرئيسية للدول الأوروبية حول الحجم الكبير للأموال المجمّدة وإمكان إرساء سابقة سلبية لخصوم الرد الغربي الجماعي.
إضافة إلى ذلك، تتطلب تشريعات معظم الدول تعديلات تشريعية جديدة لإضفاء الشرعية على الإجراءات المتعلقة بمصادرة الأصول الأجنبية. وبين الحلفاء الأوروبيين، يوجد دعم واسع لفكرة نقل أرباح الأصول الروسية المجمّدة إلى أوكرانيا، كما أيدتها أخيراً جانيت يلين، وزيرة الخزانة الأمريكية. لكن هذه الخطوة وحدها لا تكفي، إذ تحتاج أوكرانيا إلى مبلغ أكبر بكثير لإعادة الإعمار بعد الحرب من إجمالي الأصول المجمّدة، ناهيك عن الأرباح المتأتية منها.
يجدر التنويه إلى أن الولايات المتحدة والمملكة المتحدة أكثر استباقية في مصادرة الأصول من فرنسا أو ألمانيا، اللتين لدى أكبر شركاتهما استثمارات في روسيا مهددة بالمصادرة من قبل الاتحاد الروسي رداً على الإجراءات الغربية. ومع ذلك، يجب على جميع دول مجموعة السبع، وكذلك الدول الأوروبية الأخرى التي جمّدت أصولاً روسية، اتخاذ قرارات مشتركة وإنشاء آليات لمصادرة الأموال الروسية. وتتردد الدول بشدة في اتخاذ مثل هذه الإجراءات منفردة، لذلك لن تضمن نجاح المصادرة وتخفيف العواقب السلبية التي قد تتعرض لها دولة واحدة إلا الجهود المشتركة.
صرح السيناتور الأمريكي جيم ريش (R-Idaho)، العضو الجمهوري الأرفع في لجنة العلاقات الخارجية بمجلس الشيوخ، أثناء حديثه في معهد هدسون عن قانون إعادة البناء والازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين (REPO) المدعوم من الحزبين:
«في الوقت نفسه، تشير التقارير العلنية إلى وجود أكثر من $300 مليار من الأصول السيادية الروسية المجمّدة حالياً حول العالم، يُحتفَظ بمعظمها في أوروبا. وبينما تتفق الدول ذات التوجه المشترك على وجوب أن تدفع روسيا تكلفة إعادة إعمار أوكرانيا، لم تكن أي دولة مستعدة بعد لاتخاذ الخطوة الأولى لتحقيق ذلك. وكما في جميع نقاط القرار الرئيسية المتعلقة بمساعدة أوكرانيا حتى الآن، فإن قيادة الولايات المتحدة ضرورية» .
استناداً إلى المعلومات المقدمة، يمكن استنتاج أن قرار نقل الأصول بالنسبة إلى الولايات المتحدة، حيث يوجد جزء صغير فقط من الأصول المجمّدة، سيكون في المقام الأول بادرة سياسية. ذلك لأن المبلغ المعني ضئيل مقارنة بما تحتاجه أوكرانيا لجهود إعادة الإعمار، وكذلك بإجمالي الأصول الروسية الموجودة لدى الدول الحليفة للولايات المتحدة. ومن ثم، يتمثل الدور الرئيسي للولايات المتحدة في هذا السيناريو في تشجيع الدول الأوروبية، حيث يوجد معظم الأموال الروسية، على اتخاذ خطوات لبدء عملية المصادرة.
ينبغي أن يسهّل التعاون على مستوى مجموعة السبع في ما يتعلق بمصادرة الأصول التماسكَ وتطويرَ آلية قانونية موحّدة تلتزم بالقانون الدولي والتشريعات الداخلية لكل دولة مشاركة. وفي حالة الولايات المتحدة، تمنح قوانينها الوطنية القائمة بالفعل سلطة مصادرة الأصول واستخدامها وفق تقدير السلطة التنفيذية.
وفقاً للخبراء، فإن المصادرة مشروعة تماماً في إطار القانون الدولي، والعواقب السلبية المحتملة على الدول محدودة. لذلك، ينبغي للولايات المتحدة أن تضطلع بالقيادة السياسية في مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا، مظهرةً بذلك أن أي انتهاك للقانون الدولي من جانب دولة معتدية لن يفلت من انتباه المجتمع الدولي.
وفضلاً عن ذلك، يمكن أن تشكل هذه الأموال جزءاً من التعويضات التي ستُلزم روسيا في نهاية المطاف بدفعها، على الأرجح رغم إرادتها، ويمكن توجيهها إلى إعادة إعمار أوكرانيا بعد الحرب، التي يُقدّر أنها تتطلب مئات المليارات من الدولارات الأمريكية.
بالنظر إلى الاهتمام الكبير المحيط بموضوع مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا، والخطوات الأولية التي اتخذتها بعض الدول، ومنها الولايات المتحدة، والتأخر في تقديم المساعدة إلى أوكرانيا من قبل كونغرس الولايات المتحدة، فمن المرجح أن تستمر هذه العملية مستقبلاً وأن تكتمل في نهاية المطاف. وسيتيح ذلك للولايات المتحدة وحلفائها إظهار التزامهم بأوكرانيا في مواجهتها مع روسيا، ووحدتهم، وقدرتهم على اتخاذ إجراءات مشتركة تهدف إلى معاقبة الدول المعتدية.
إخلاء المسؤولية: الآراء والأفكار ووجهات النظر الواردة في الأوراق المنشورة على هذا الموقع تخص المؤلفين وحدهم، ولا تعكس بالضرورة آراء مركز الحوار عبر الأطلسي أو لجانه أو منظماته التابعة. وتهدف هذه الأوراق إلى تحفيز الحوار والنقاش، ولا تمثل مواقف سياسية رسمية لمركز الحوار عبر الأطلسي أو لأي من المنظمات الأخرى التي قد يكون المؤلفون مرتبطين بها.
تُرجم هذا النص تلقائيًا من الأصل باللغة الإنجليزية، الذي يظل متاحًا عند تغيير لغة الموقع إلى الإنجليزية.
