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La question du transfert des avoirs russes gelés à l’Ukraine est récemment devenue l’un des sujets les plus débattus, en particulier dans le contexte du retard pris par le Congrès des États-Unis dans l’octroi de l’aide financière et militaire. La majorité des États de la région euro-atlantique, y compris les États-Unis, ont gelé une partie des fonds russes, principalement sous la forme d’investissements financiers situés sur leur territoire. Il existe diverses manières de confisquer les avoirs russes. Toutefois, les États-Unis et leurs alliés tentent de créer un mécanisme qui ne contreviendrait ni à la législation nationale ni au droit international et n’entraînerait pas de conséquences négatives pour ces États.
Le montant total des avoirs gelés s’élève à environ $300 milliards, ce qui représente près de la moitié des réserves de la Banque centrale de Russie. Plus précisément, selon Reuters, les avoirs de la Banque comprennent environ 207 milliards d’euros, 67 milliards de dollars des États-Unis, 37 milliards de livres sterling, 36 milliards de yens japonais, 19 milliards de dollars canadiens, 6 milliards de dollars australiens, 1,8 milliard de dollars de Singapour, 1 milliard de francs suisses, etc. Une part importante de ces avoirs est constituée de dépôts bancaires et d’investissements en titres étrangers.
La plupart des avoirs saisis se trouvent en Europe, pour un total d’environ $210 milliards ; la plus grande somme, $191 milliards, est gelée en Belgique chez Euroclear, le dépositaire central de titres établi à Bruxelles. À l’inverse, selon différentes sources, les États-Unis n’ont gelé que $4-5 milliards, ce qui ne représente qu’une infime fraction du montant total susceptible d’être transféré à l’Ukraine.
Selon les calculs de la Banque mondiale, en mars 2023, l’Ukraine aurait besoin de $411 milliards pour sa reconstruction d’après-guerre. Ce chiffre a vraisemblablement encore augmenté au cours de l’année écoulée. Le principal objectif du transfert des avoirs russes à l’Ukraine est d’utiliser ces fonds pour la reconstruction du pays. Ils devraient faire partie des futures réparations que la Russie devra verser.
Le principal défi de la confiscation des avoirs financiers russes puis de leur transfert à l’Ukraine réside dans l’aspect juridique de la question. Au début de l’invasion à grande échelle menée par la Russie, la secrétaire au Trésor des États-Unis, Janet Yellen, a déclaré que le droit américain interdisait la confiscation d’avoirs monétaires étrangers. Toutefois, cette position a commencé à évoluer à l’été 2023, alors que le soutien bipartite à l’aide à l’Ukraine commençait à s’éroder aux États-Unis. En outre, en février 2024, elle a fait une déclaration totalement opposée à celle tenue deux ans plus tôt.
“It is necessary and urgent for our coalition to find a way to unlock the value of these immobilized assets to support Ukraine’s continued resistance and long-term reconstruction,” Yellen said in remarks in Sao Paulo, Brazil, where Group of 20 finance ministers and central bank governors met. “I believe there is a strong international law, the economic, and moral case for moving forward. This would be a decisive response to Russia’s unprecedented threat to global stability,” she said.
En vertu des textes législatifs existants, tels que l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) et le Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, les États-Unis sont habilités à confisquer des avoirs russes. Ces lois visent à légitimer les actions de l’exécutif, en particulier du président des États-Unis, dans la confiscation des avoirs souverains de la Fédération de Russie et leur redirection vers une entité spéciale sans but lucratif appelée « Ukraine Support Fund ». Les ressources de ce Fonds seront gérées par le secrétaire d’État des États-Unis qui, après consultation de l’USAID (United States Agency for International Development), pourra les transférer directement à l’Ukraine ou à un mécanisme international d’indemnisation dont la création est envisagée. Le transfert des fonds doit être signalé aux commissions des affaires étrangères et des finances des deux chambres du Congrès des États-Unis, et le secrétaire d’État doit présenter au Congrès des États-Unis, tous les 90 jours, un rapport sur l’exécution de ses fonctions.
En septembre 2023, la Renew Democracy Initiative, une organisation américaine à but non lucratif vouée à la promotion et à la défense de la démocratie libérale aux États-Unis et à l’étranger, a publié un rapport intitulé « The Legal, Practical, and Moral Case for Transferring Russian Sovereign Assets to Ukraine ». Ce rapport a été rédigé par d’éminents experts juridiques américains, dont Laurence H. Tribe, Raymond P. Tolentino, Kate M. Harris, Jackson Erpenbach et Jeremy Lewin. Son objectif principal est d’affirmer que les États-Unis et leurs alliés devraient confisquer les avoirs russes et les transférer à l’Ukraine. Les auteurs soutiennent que le droit interne américain confère au président toute autorité pour saisir et transférer des fonds à l’Ukraine dans le cadre d’un mécanisme spécial prévu par la loi. En outre, leur analyse montre que le droit international ne fait obstacle à de telles actions ni de la part des États-Unis ni d’autres pays.
Dans leur analyse, les auteurs examinent en détail l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), qui confère au président la prérogative de superviser les fonds souverains d’un autre pays — en l’occurrence la Russie — lorsqu’un état d’urgence est déclaré en raison de menaces contre la sécurité nationale, la politique étrangère ou l’économie des États-Unis. Il convient de noter que dès 2014, le président Obama avait invoqué un état d’urgence en réponse à l’annexion de la Crimée par la Russie. En février 2022, le président Biden en a encore élargi l’application à la suite de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie. Par conséquent, la condition initiale énoncée dans cette loi est déjà remplie, ce qui signifie que l’exécutif, c’est-à-dire le président des États-Unis, est désormais habilité à affecter les avoirs russes gelés au soutien de l’Ukraine.
Le principal argument avancé par les opposants à de telles mesures est que les avoirs de la Banque centrale d’un autre État sont protégés par le droit international. Leur confiscation constituerait donc une atteinte à la souveraineté de cet État. Toutefois, des experts affirment qu’une violation par un État des dispositions universelles de la Charte des Nations unies confère à tous les autres États le droit de recourir au principe des contre-mesures. En substance, cela leur permet d’entreprendre certaines actions qui contreviendraient normalement aux normes internationales, mais qui visent en l’espèce à sanctionner l’auteur de la violation.
Le principe des contre-mesures pourrait donc être appliqué à juste titre au cas de la Russie. La Russie a violé de nombreux principes du droit international, ne respecte pas ses obligations internationales au titre de divers traités et ne peut invoquer le principe international de la souveraineté des États alors qu’elle a elle-même méconnu la souveraineté d’un État voisin. Cela légitime par conséquent l’application de contre-mesures contre la Russie.
Il importe toutefois de tenir compte du fait qu’une telle position pourrait conduire la Russie à exercer des représailles similaires, par exemple en confisquant des avoirs occidentaux investis sur son territoire. En avril 2023, Poutine a signé un décret expropriant les avoirs de sociétés finlandaises et allemandes en réponse aux sanctions occidentales, et a menacé de poursuivre ce processus. Néanmoins, dans ce contexte, la dimension politique semble l’emporter sur les préoccupations économiques, puisque de nombreuses entreprises américaines et européennes, réticentes à s’engager avec un État isolé sur le plan politique, se retirent volontairement du marché russe.
Parmi les autres arguments contre le transfert de ces avoirs financiers à l’Ukraine figurent les inquiétudes quant à une moindre attractivité des investissements dans les économies occidentales. On craint également une dédollarisation, c’est-à-dire un abandon de l’usage des monnaies occidentales, en particulier du dollar des États-Unis, dans les transactions financières. Ces facteurs pourraient influer sur l’attrait qu’exercent le dollar américain et l’Occident dans son ensemble sur les pays du prétendu Sud global. Cependant, l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 et le gel ultérieur des avoirs russes n’ont pas montré d’accélération significative du processus de dédollarisation, qui avait d’ailleurs commencé bien avant ces événements. Si certains affirment qu’une confiscation signalerait à des pays tels que la Chine ou l’Arabie saoudite que le dollar ou l’euro ne sont pas fiables pour conserver des avoirs dans ces monnaies, la majorité des experts réfutent cette affirmation.
Les auteurs de l’article de la Renew Democracy Initiative soulignent que la plupart des affirmations concernant les conséquences négatives de la confiscation des avoirs russes, telles que la dédollarisation, sont exagérées. Ils estiment que cet exemple ne convaincra pas d’autres pays d’abandonner le dollar comme monnaie de conservation de leurs réserves, d’autant qu’il n’existe actuellement aucune meilleure alternative.
L’aspect moral de la question a également été abordé dans ce rapport. Les auteurs soulignent le besoin crucial de démontrer qu’une guerre génocidaire déclenchée sans provocation n’échappera pas à l’attention de la communauté internationale et que l’agresseur en subira les conséquences. En outre, la confiscation des avoirs russes et leur transfert à l’Ukraine réaffirmeraient le principe selon lequel toute violation du droit international et des principes universels entraînera une obligation de rendre des comptes, et les États agresseurs ne peuvent se retrancher derrière leur souveraineté après avoir violé celle d’autrui. Dans le contexte mondial, les auteurs soulignent l’importance de la coopération interétatique, car elle renforcerait la légitimité internationale de telles actions.
Il convient de noter qu’il existe déjà des précédents historiques. Après l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990, les États-Unis ont confisqué des milliards de dollars d’avoirs irakiens, qui ont été affectés aux réparations dues au Koweït. La seule différence est que ces mesures avaient été autorisées par la Commission d’indemnisation des Nations unies. Dans le cas de la guerre de la Russie contre l’Ukraine, un tel scénario est impossible en raison du statut de la Russie au Conseil de sécurité de l’ONU et de son droit de veto. Toutefois, les actions des États-Unis et de leurs alliés seraient légales même sans sanctions spéciales de l’ONU.
Comme indiqué précédemment, outre l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) déjà présent dans la législation américaine, qui autorise déjà le président des États-Unis à confisquer et à transférer des avoirs russes à l’Ukraine, le Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act a également été présenté le 15 juin 2023. Cette loi a été spécialement conçue pour les scénarios impliquant la Russie et visait à accélérer le processus de confiscation.
Selon les informations fournies par le Hudson Institute, le Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians (REPO) Act, bipartite et bicaméral, comprend quatre étapes clés visant à conférer au président une autorité juridique claire pour confisquer les avoirs russes gelés et les transférer pour la reconstruction de l’Ukraine. Il empêche également la Russie de contester indéfiniment les saisies devant les tribunaux des États-Unis et interdit la libération des avoirs souverains gelés jusqu’à ce que la Russie retire ses forces d’Ukraine et s’engage à verser une indemnisation. Certains experts estiment que la confiscation des avoirs pourrait entraîner de longues batailles judiciaires, mais il reste incertain que la Russie les engage et quel pourrait en être le résultat. La loi charge aussi le président de collaborer avec des partenaires partageant les mêmes vues afin d’établir un mécanisme international d’indemnisation.
Les auteurs de la Renew Democracy Initiative soulignent que, si l’adoption de cette loi est principalement symbolique, elle revêt une grande importance puisqu’elle vise à pousser l’exécutif hésitant à procéder à la confiscation. Toutefois, de nombreux experts mettent en évidence la nécessité de l’affiner davantage, certaines dispositions comportant des ambiguïtés qu’il convient de lever.
En décembre 2022, le Sénat a approuvé à l’unanimité un plan visant à utiliser certains avoirs russes confisqués pour aider l’Ukraine dans sa guerre contre la Russie. Il s’agit de confisquer certains biens appartenant à des oligarques et à des entreprises russes aux États-Unis qui ont commis des actes illicites au regard du droit américain, enfreint les sanctions américaines imposées à la Russie, entretenu des liens avec Poutine ou soutenu l’invasion de l’Ukraine, puis de les transférer à l’Ukraine.
En outre, les États-Unis ont déjà confisqué des avoirs russes dans des cas précis. Par exemple, le yacht de $300 millions appartenant à Suleyman Kerimov, oligarque russe, a été confisqué en mai par le gouvernement fidjien au nom du gouvernement des États-Unis. Selon le Washington Post, Kerimov, l’un des hommes les plus riches de Russie et allié politique du président Vladimir Poutine, a été identifié par le département du Trésor des États-Unis comme un responsable du gouvernement de la Fédération de Russie et un membre du Conseil de la Fédération de Russie.
De plus, en février 2023, $5.4 millions appartenant à l’oligarque russe Konstantin Malofeev, accusé d’avoir enfreint les sanctions américaines contre la Russie, ont été confisqués par des procureurs des États-Unis et devaient être transférés à l’Ukraine.
Le REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act) implique une coopération multilatérale entre le président des États-Unis et les alliés en vue de la confiscation et du transfert conjoints de fonds à l’Ukraine. Il ne fait aucun doute que la mise en place d’un mécanisme international spécial, qui facilitera la confiscation des fonds et déterminera leur utilisation en Ukraine, constitue une étape cruciale.
Étant donné que les avoirs russes confisqués aux États-Unis ne représentent qu’une infime fraction de la somme totale — environ $5 milliards sur $300 milliards —, cette décision revêt une importance davantage politique que financière pour les États-Unis. Les principales préoccupations des États européens portent sur le montant substantiel des fonds gelés et sur le risque de création d’un précédent négatif pour les opposants à la réponse occidentale collective.
En outre, la législation de la plupart des États exige de nouvelles modifications législatives afin de légaliser les actions liées à la confiscation d’avoirs étrangers. Parmi les alliés européens, l’idée de transférer à l’Ukraine les bénéfices tirés des avoirs russes gelés, récemment soutenue par Janet Yellen, secrétaire au Trésor des États-Unis, recueille un large appui. Cette étape ne suffit toutefois pas à elle seule, car l’Ukraine a besoin pour sa reconstruction d’après-guerre d’une somme bien plus importante que le montant total des avoirs gelés, sans même parler des bénéfices qui en découlent.
Il convient de noter que les États-Unis et le Royaume-Uni sont plus proactifs que la France ou l’Allemagne dans la confiscation d’avoirs, leurs plus grandes entreprises ayant investi en Russie et risquant de voir leurs biens confisqués par la Fédération de Russie en réponse aux actions occidentales. Néanmoins, tous les pays du G7, ainsi que les autres États européens ayant gelé des avoirs russes, doivent prendre des décisions conjointes et créer des mécanismes de confiscation des fonds russes. Les États sont très réticents à agir seuls ; seuls des efforts communs garantiraient donc une confiscation réussie et atténueraient les conséquences négatives auxquelles un seul État pourrait être confronté.
Le sénateur des États-Unis Jim Risch (républicain de l’Idaho), membre le plus haut placé de l’opposition au sein de la commission des relations étrangères du Sénat, s’exprimant au Hudson Institute au sujet du Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act bipartite, a déclaré :
« Entre-temps, des informations publiques indiquent que plus de $300 milliards d’avoirs souverains russes sont actuellement gelés dans le monde, la plupart étant détenus en Europe. Si les pays partageant les mêmes vues conviennent que la Russie devrait payer pour reconstruire l’Ukraine, aucun pays n’a encore été disposé à faire le premier pas pour y parvenir. Comme pour toutes les décisions clés prises jusqu’à présent concernant l’aide à l’Ukraine, le leadership des États-Unis est essentiel ».
Sur la base des informations fournies, on peut en déduire que, pour les États-Unis, où seule une petite fraction des avoirs gelés est située, la décision de les transférer servirait avant tout de geste politique. En effet, le montant concerné est dérisoire par rapport aux besoins de l’Ukraine pour sa reconstruction et à la somme totale des avoirs russes détenus dans les pays alliés des États-Unis. Le rôle clé des États-Unis dans ce scénario consiste donc à encourager les pays européens, où se trouve l’essentiel des fonds russes, à prendre des mesures pour engager le processus de confiscation.
La collaboration au niveau du G7 concernant la confiscation des avoirs devrait favoriser la cohésion et l’élaboration d’un mécanisme juridique unifié, conforme à la fois au droit international et à la législation interne de chaque pays participant. Dans le cas des États-Unis, les lois nationales existantes confèrent déjà l’autorité nécessaire pour confisquer les avoirs et les utiliser à la discrétion de l’exécutif.
Selon les experts, la confiscation est pleinement légitime au regard du droit international et les conséquences négatives potentielles pour les États sont minimes. Les États-Unis devraient donc assumer le leadership politique dans la confiscation et le transfert des avoirs russes à l’Ukraine, montrant ainsi qu’aucune violation du droit international par un État agresseur n’échappera à l’attention de la communauté internationale.
En outre, ces fonds pourraient constituer une partie des réparations que la Russie sera finalement tenue de payer, probablement contre son gré, et être affectés à la reconstruction d’après-guerre de l’Ukraine, dont le coût est estimé à des centaines de milliards de dollars des États-Unis.
Compte tenu de l’attention considérable accordée à la confiscation et au transfert des avoirs russes à l’Ukraine, des premières mesures prises par certains États, dont les États-Unis, et du retard pris par le Congrès des États-Unis dans l’octroi de l’aide à l’Ukraine, ce processus est susceptible de se poursuivre et de finir par aboutir. Il permettra aux États-Unis et à leurs alliés de démontrer leur engagement envers l’Ukraine dans sa confrontation avec la Russie, leur unité et leur capacité à mener des actions conjointes visant à punir les États agresseurs.
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Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l’original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
