संयुक्त राज्य अमेरिका द्वारा जमी रूसी परिसंपत्तियों का यूक्रेन को हस्तांतरण: कानूनी और राजनीतिक रूपरेखा

अपने विश्लेषण में लेखक International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) पर विशेष चर्चा करते हैं, जो अमेरिकी राष्ट्रीय सुरक्षा, विदेश नीति या अर्थव्यवस्था के लिए खतरे के कारण आपातकाल घोषित होने पर राष्ट्रपति को दूसरे देश—इस मामले में रूस—की संप्रभु निधियों की निगरानी का विशेषाधिकार देता है। 2014 में ही राष्ट्रपति ओबामा ने रूस द्वारा क्रीमिया के विलय के जवाब में आपातकाल घोषित किया था। फरवरी 2022 में राष्ट्रपति बाइडन ने यूक्रेन पर रूस के पूर्ण पैमाने के आक्रमण के बाद इसके प्रयोग को और विस्तृत किया। इसलिए इस अधिनियम की प्रारंभिक शर्त पहले ही पूरी हो चुकी है और कार्यपालिका (अमेरिकी राष्ट्रपति) को जमी रूसी परिसंपत्तियाँ यूक्रेन के समर्थन में आवंटित करने का अधिकार है।

ऐसी कार्रवाइयों के विरोधियों का मुख्य तर्क है कि दूसरे राज्य के केंद्रीय बैंक की परिसंपत्तियाँ अंतरराष्ट्रीय कानून द्वारा संरक्षित हैं और उनकी जब्ती उस राज्य की संप्रभुता का उल्लंघन होगी। हालांकि, विशेषज्ञ कहते हैं कि किसी राज्य द्वारा संयुक्त राष्ट्र चार्टर के सार्वभौमिक प्रावधानों का उल्लंघन अन्य सभी राज्यों को प्रतिउपायों के सिद्धांत का सहारा लेने का अधिकार देता है। इससे वे ऐसे विशिष्ट कदम उठा सकते हैं जो सामान्यतः अंतरराष्ट्रीय मानदंडों के विरुद्ध होते, लेकिन इस मामले में उल्लंघनकर्ता को दंडित करने के लिए किए जाते हैं।

इसलिए रूस के मामले में प्रतिउपायों का सिद्धांत उचित रूप से लागू हो सकता है। रूस ने अंतरराष्ट्रीय कानून के अनेक सिद्धांतों का उल्लंघन किया है, विभिन्न संधियों के तहत दायित्व पूरे नहीं करता और जब उसने स्वयं पड़ोसी राज्य की संप्रभुता की अवहेलना की है, तो वह राज्य संप्रभुता के सिद्धांत का हवाला नहीं दे सकता। फलतः रूस के विरुद्ध प्रतिउपाय वैध हैं।

हालांकि, ऐसा रुख रूस को समान कार्रवाई से प्रतिशोध लेने, जैसे रूस में निवेशित पश्चिमी परिसंपत्तियों को जब्त करने, के लिए उकसा सकता है। अप्रैल 2023 में पुतिन ने पश्चिमी प्रतिबंधों के जवाब में फिनलैंड और जर्मनी की कंपनियों की परिसंपत्तियों के अधिग्रहण का आदेश हस्ताक्षरित किया और इस प्रक्रिया को जारी रखने की धमकी दी। फिर भी, इस संदर्भ में राजनीतिक आयाम आर्थिक चिंताओं पर भारी है, क्योंकि राजनीतिक रूप से अलग-थलग राज्य से जुड़ने में अनिच्छुक कई अमेरिकी और यूरोपीय कंपनियाँ स्वेच्छा से रूसी बाजार से हट रही हैं।

इन वित्तीय परिसंपत्तियों को यूक्रेन को हस्तांतरित करने के विरुद्ध अतिरिक्त तर्कों में पश्चिमी अर्थव्यवस्थाओं में निवेश का घटता आकर्षण शामिल है। वित्तीय लेन-देन में पश्चिमी मुद्राओं, खासकर अमेरिकी डॉलर, के उपयोग से दूर जाने की प्रक्रिया, अर्थात डी-डॉलरीकरण, की संभावना को लेकर भी आशंका है। चिंता है कि ये कारक तथाकथित वैश्विक दक्षिण के देशों की अमेरिकी डॉलर और पश्चिम के प्रति प्रवृत्ति को प्रभावित कर सकते हैं। हालांकि, 2022 में रूस के यूक्रेन पर आक्रमण और बाद में रूसी परिसंपत्तियों को जमा किए जाने से डी-डॉलरीकरण में उल्लेखनीय तेजी नहीं दिखी, जो इन घटनाओं से बहुत पहले शुरू हो चुका था। कुछ का तर्क है कि जब्ती चीन या सऊदी अरब जैसे देशों को डॉलर या यूरो की अविश्वसनीयता का संकेत देगी, लेकिन अधिकांश विशेषज्ञ इसका खंडन करते हैं।

Renew Democracy Initiative के लेख के लेखक जोर देते हैं कि डी-डॉलरीकरण जैसे रूसी परिसंपत्तियों की जब्ती के नकारात्मक परिणामों संबंधी अधिकांश दावे बढ़ा-चढ़ाकर पेश किए गए हैं। उनका तर्क है कि यह उदाहरण अन्य देशों को अपनी आरक्षित निधियाँ रखने की मुद्रा के रूप में डॉलर छोड़ने के लिए प्रेरित नहीं करेगा, विशेषकर क्योंकि फिलहाल बेहतर कोई विकल्प उपलब्ध नहीं है।

रिपोर्ट में मुद्दे के नैतिक पक्ष पर भी विचार किया गया। लेखक इस आवश्यकता को रेखांकित करते हैं कि बिना उकसावे शुरू किया गया नरसंहारकारी युद्ध अंतरराष्ट्रीय समुदाय की नजरों से नहीं बचेगा और आक्रामक को परिणाम भुगतने होंगे। रूसी परिसंपत्तियों की जब्ती और उनका यूक्रेन को हस्तांतरण इस सिद्धांत की पुष्टि करेगा कि अंतरराष्ट्रीय कानून और सार्वभौमिक सिद्धांतों के उल्लंघन के लिए जवाबदेही तय होगी तथा आक्रामक देश दूसरों की संप्रभुता का उल्लंघन करने के बाद अपनी संप्रभुता की आड़ नहीं ले सकते। लेखक अंतर-राज्यीय सहयोग के महत्व को भी रेखांकित करते हैं, क्योंकि इससे ऐसी कार्रवाइयों की अंतरराष्ट्रीय वैधता मजबूत होगी।

इतिहास में मिसालें

इतिहास में पहले से मिसालें मौजूद हैं। 1990 में इराक द्वारा कुवैत पर आक्रमण के बाद अमेरिका ने इराकी परिसंपत्तियों के अरबों डॉलर जब्त किए, जिन्हें कुवैत के लिए क्षतिपूर्ति हेतु भेजा गया। एकमात्र अंतर यह है कि इन कार्रवाइयों को संयुक्त राष्ट्र क्षतिपूर्ति आयोग ने मंजूरी दी थी। यूक्रेन के विरुद्ध रूस के युद्ध के मामले में, संयुक्त राष्ट्र सुरक्षा परिषद में रूस की स्थिति और उसके वीटो अधिकार के कारण ऐसा परिदृश्य असंभव है। हालांकि, विशेष संयुक्त राष्ट्र प्रतिबंधों के बिना भी अमेरिका और उसके सहयोगियों की कार्रवाई कानूनी होगी।

यूक्रेनियों के लिए REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity) अधिनियम

जैसा कि पहले उल्लेख किया गया है, अमेरिकी कानून में पहले से मौजूद International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), जो अमेरिकी राष्ट्रपति को रूसी परिसंपत्तियाँ जब्त कर यूक्रेन को हस्तांतरित करने का अधिकार देता है, के साथ 15 जून, 2023 को Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act भी पेश किया गया। यह अधिनियम विशेष रूप से रूस से जुड़े परिदृश्यों के लिए तैयार किया गया था और इसका उद्देश्य जब्ती प्रक्रिया को तेज करना था।

Hudson Institute के अनुसार, द्विदलीय और द्विसदनीय Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians (REPO) Act में चार प्रमुख कदम हैं, जिनका उद्देश्य राष्ट्रपति को जमी रूसी परिसंपत्तियाँ जब्त कर यूक्रेन के पुनर्निर्माण के लिए हस्तांतरित करने का स्पष्ट कानूनी अधिकार देना है। यह रूस को अमेरिकी अदालतों में जब्ती को अनंतकाल तक चुनौती देने से रोकता है और तब तक जमी संप्रभु परिसंपत्तियाँ जारी करने पर प्रतिबंध लगाता है, जब तक रूस यूक्रेन से अपनी सेनाएँ नहीं हटाता और क्षतिपूर्ति देने के लिए प्रतिबद्ध नहीं होता। कुछ विशेषज्ञों का तर्क है कि जब्ती लंबी कानूनी लड़ाइयों का कारण बन सकती है, लेकिन रूस ऐसा करेगा या परिणाम क्या होगा, यह अनिश्चित है। अधिनियम राष्ट्रपति को अंतरराष्ट्रीय क्षतिपूर्ति तंत्र स्थापित करने के लिए समान विचारधारा वाले साझेदारों से जुड़ने का निर्देश देता है।

Renew Democracy Initiative के लेखक जोर देते हैं कि यद्यपि इस अधिनियम का पारित होना मुख्यतः प्रतीकात्मक है, इसका बड़ा महत्व है क्योंकि इसका उद्देश्य हिचकिचाती कार्यपालिका को जब्ती की दिशा में आगे बढ़ाना है। हालांकि, कई विशेषज्ञ कहते हैं कि इसमें और सुधार चाहिए, क्योंकि कुछ प्रावधानों की अस्पष्टताओं का समाधान होना चाहिए।

अमेरिका में रूसी संपत्ति की जब्ती के उदाहरण

दिसंबर 2022 में सीनेट ने रूस के साथ युद्ध में यूक्रेन की सहायता के लिए कुछ जब्त रूसी परिसंपत्तियों के उपयोग की योजना का सर्वसम्मति से समर्थन किया। इसका अर्थ है कि अमेरिका में रूसी कुलीनों और कंपनियों की ऐसी संपत्ति जब्त की जाएगी और बाद में यूक्रेन को हस्तांतरित की जाएगी, जिन्होंने अमेरिकी कानूनों के अंतर्गत गैरकानूनी कार्य किए हैं, रूस पर लगाए अमेरिकी प्रतिबंधों का उल्लंघन किया है, किसी तरह पुतिन से जुड़े रहे हैं या यूक्रेन पर आक्रमण का समर्थन किया है।

इसके अलावा, अमेरिका विशिष्ट मामलों में रूसी परिसंपत्तियाँ पहले ही जब्त कर चुका है। उदाहरण के लिए, रूसी कुलीन सुलेमान केरीमोव की $300 मिलियन की नौका को मई में फिजी सरकार ने अमेरिकी सरकार की ओर से जब्त किया था। Washington Post के अनुसार, रूस के सबसे धनी व्यक्तियों में से एक और राष्ट्रपति व्लादिमीर पुतिन के राजनीतिक सहयोगी केरीमोव को अमेरिकी वित्त विभाग ने रूसी संघ की सरकार का अधिकारी और रूसी संघ परिषद का सदस्य बताया है।

फरवरी 2023 में रूस पर अमेरिकी प्रतिबंधों के उल्लंघन के आरोप में रूसी कुलीन कॉन्स्टेंटिन मालोफेयेव के $5.4 मिलियन अमेरिकी अभियोजकों ने जब्त किए और उन्हें यूक्रेन को हस्तांतरित किया जाना था।

अमेरिका और उसके सहयोगियों की कार्रवाइयाँ

REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act) में अमेरिका के राष्ट्रपति और सहयोगियों के बीच निधियों की संयुक्त जब्ती तथा यूक्रेन को हस्तांतरण के लिए बहुपक्षीय सहयोग शामिल है। निस्संदेह, एक विशेष अंतरराष्ट्रीय तंत्र की स्थापना, जो निधियों की जब्ती को सुगम बनाएगा और तय करेगा कि उनका यूक्रेन में उपयोग कैसे होगा, एक महत्वपूर्ण कदम है।

चूंकि अमेरिका में जब्त रूसी परिसंपत्तियाँ कुल राशि का अत्यंत छोटा अंश हैं (लगभग $300 बिलियन में से $5 बिलियन), इसलिए निर्णय का अमेरिका के लिए वित्तीय से अधिक राजनीतिक महत्व है। यूरोपीय राज्यों की मुख्य चिंताएँ जमी निधियों की बड़ी राशि और सामूहिक पश्चिमी प्रतिक्रिया के विरोधियों के लिए नकारात्मक मिसाल बनने की संभावना से जुड़ी हैं।

अधिकांश राज्यों के कानूनों में विदेशी परिसंपत्तियों की जब्ती से संबंधित कार्रवाइयों को वैध बनाने के लिए नए विधायी संशोधनों की आवश्यकता है। यूरोपीय सहयोगियों में जमी रूसी परिसंपत्तियों के लाभ को यूक्रेन को हस्तांतरित करने के विचार को व्यापक समर्थन मिला है, जैसा कि हाल में अमेरिकी वित्त मंत्री जेनेट येलेन ने भी समर्थन किया। हालांकि, केवल यह कदम पर्याप्त नहीं है, क्योंकि यूक्रेन को युद्धोत्तर पुनर्निर्माण के लिए जमी परिसंपत्तियों की कुल राशि से कहीं अधिक धन चाहिए, उनसे प्राप्त लाभ की तो बात ही अलग है।

उल्लेखनीय है कि अमेरिका और यूनाइटेड किंगडम परिसंपत्तियों की जब्ती में फ्रांस या जर्मनी से अधिक सक्रिय हैं, जिनकी बड़ी कंपनियों का रूस में निवेश है और पश्चिमी कार्रवाइयों के जवाब में रूसी संघ द्वारा जब्त होने का जोखिम है। फिर भी, सभी G-7 देशों तथा रूसी परिसंपत्तियाँ जमा करने वाले अन्य यूरोपीय राज्यों को संयुक्त निर्णय लेने और रूसी निधियों की जब्ती के तंत्र बनाने चाहिए। राज्य व्यक्तिगत रूप से ऐसे कदम उठाने से हिचकते हैं, इसलिए केवल संयुक्त प्रयास सफल जब्ती सुनिश्चित करेंगे और एक राज्य को होने वाले नकारात्मक परिणाम कम करेंगे।

अमेरिकी सीनेटर जिम रिश (R-Idaho), सीनेट की विदेश संबंध समिति के वरिष्ठ सदस्य, ने Hudson Institute में द्विदलीय Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act के बारे में बोलते हुए कहा:

“इस बीच, सार्वजनिक रिपोर्टिंग बताती है कि वर्तमान में दुनिया भर में $300 बिलियन से अधिक की रूसी संप्रभु परिसंपत्तियाँ जमा हैं, जिनमें से अधिकांश यूरोप में हैं। समान विचारधारा वाले देश सहमत हैं कि रूस को यूक्रेन के पुनर्निर्माण का भुगतान करना चाहिए, लेकिन अब तक कोई देश इसे संभव बनाने के लिए पहला कदम उठाने को तैयार नहीं हुआ है। अब तक यूक्रेन की सहायता से जुड़े सभी प्रमुख निर्णयों की तरह, अमेरिकी नेतृत्व आवश्यक है।”

रूसो-यूक्रेनी युद्ध में ग्लोबल साउथ की स्थिति कई कारणों से महत्वपूर्ण बनी हुई है, जिनमें प्रतिबंधों का प्रभाव, अंतरराष्ट्रीय संस्थानों में उसकी भूमिका और उसका बढ़ता राजनीतिक व भू-राजनीतिक प्रभाव शामिल है। अपनी संप्रभुता और क्षेत्रीय अखंडता बनाए रखने के यूक्रेन के प्रयास के लिए वैश्विक समर्थन जुटाने हेतु यूक्रेन पर रूस के आक्रमण की भाषा और रूपरेखा को समायोजित करना होगा। इसका अर्थ यह नहीं कि पश्चिम को लोकतंत्र के आदर्शों और मूल्यों को पूरी तरह त्याग देना चाहिए, जो उसके लोगों के लिए बहुत महत्वपूर्ण हैं। हालांकि, पाखंड के आरोपों से बचने के लिए संवाद-रणनीति बदलना आवश्यक है, क्योंकि ये आरोप केवल और अधिक भय व गलतफहमियों को बढ़ाते हैं। इसका यह भी अर्थ है कि जहाँ अमेरिका और उसके साझेदारों के बीच आंतरिक संवाद मुख्यतः साझा मूल्यों और दृष्टि पर आधारित है, वहीं अंतरराष्ट्रीय व्यवस्था में लोकतंत्रों और निरंकुशताओं के संघर्ष का यही संवाद-पैटर्न ग्लोबल साउथ के लोगों के साथ तालमेल नहीं बैठाएगा। इसका कारण ऐतिहासिक कारक, व्यवहार्य विकल्प देखे बिना रूस से संबंध जोखिम में डालने की अनिच्छा, और किसी विशेष पक्ष के साथ न जुड़ते हुए अपनी विदेश नीतियों में अधिक स्वायत्तता बनाए रखने की इच्छा है।

दी गई जानकारी के आधार पर यह निष्कर्ष है कि अमेरिका के लिए, जहां जमी परिसंपत्तियों का केवल छोटा अंश है, उन्हें हस्तांतरित करने का निर्णय मुख्यतः राजनीतिक संकेत होगा। संबंधित राशि यूक्रेन की पुनर्निर्माण आवश्यकताओं और अमेरिकी सहयोगी देशों में रखी रूसी परिसंपत्तियों की कुल राशि की तुलना में बहुत कम है। इसलिए अमेरिका की प्रमुख भूमिका यूरोपीय देशों को, जहां रूसी निधियों का अधिकांश भाग है, जब्ती प्रक्रिया शुरू करने के लिए प्रोत्साहित करना है।

परिसंपत्तियों की जब्ती पर G-7 स्तर का सहयोग एकजुटता और ऐसे एकीकृत कानूनी तंत्र के विकास को सुगम बनाएगा, जो अंतरराष्ट्रीय कानून और प्रत्येक सहभागी देश के घरेलू कानून, दोनों का पालन करे। अमेरिका के मामले में उसके मौजूदा राष्ट्रीय कानून पहले ही परिसंपत्तियों की जब्ती और कार्यपालिका के विवेक पर उनके उपयोग का अधिकार देते हैं।

विशेषज्ञों के अनुसार अंतरराष्ट्रीय कानून की रूपरेखा में जब्ती पूरी तरह वैध है और राज्यों के लिए संभावित नकारात्मक परिणाम न्यूनतम हैं। इसलिए अमेरिका को रूसी परिसंपत्तियाँ जब्त कर यूक्रेन को हस्तांतरित करने में राजनीतिक नेतृत्व संभालना चाहिए, जिससे यह दिखे कि आक्रामक राज्य द्वारा अंतरराष्ट्रीय कानून का कोई भी उल्लंघन अंतरराष्ट्रीय समुदाय की नजरों से नहीं बचेगा।

ये निधियाँ उस क्षतिपूर्ति का हिस्सा हो सकती हैं जिसे रूस को अंततः (संभवतः अपनी इच्छा के विरुद्ध) अदा करना होगा और इन्हें यूक्रेन के युद्धोत्तर पुनर्निर्माण के लिए भेजा जा सकता है, जिसके लिए सैकड़ों बिलियन अमेरिकी डॉलर चाहिए होंगे।

यूक्रेन को रूसी परिसंपत्तियों की जब्ती और हस्तांतरण के विषय पर व्यापक ध्यान, अमेरिका समेत कुछ राज्यों के शुरुआती कदमों तथा अमेरिकी कांग्रेस द्वारा सहायता में देरी को देखते हुए यह प्रक्रिया आगे जारी रहकर अंततः पूरी होने की संभावना है। इससे अमेरिका और उसके सहयोगी रूस से टकराव में यूक्रेन के प्रति अपनी प्रतिबद्धता, अपनी एकता और आक्रामक राज्यों को दंडित करने के लिए संयुक्त कार्रवाई की क्षमता दिखा सकेंगे।

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