14 хв читання
Від екстремальних цін на нафту до міграційної кризи — війна в Україні спричинила серйозні потрясіння в багатьох сферах по всьому світу. Поступово міжнародна спільнота знаходить способи обмежити вплив негативних чинників на глобальну стабільність. Однак мінлива реальність ускладнює пошук більш-менш тривалих рішень. Унаслідок цього ми бачимо, як схвалені раніше ініціативи через кілька місяців наштовхуються на нові обставини, знову повертаючи питання на порядок денний. Одним із таких важливих питань є український експорт зерна. У червні Росія вийшла з Чорноморської зернової ініціативи, поклавши край угоді, що діяла рік. Відтоді проводяться консультації з перегляду та оцінки варіантів розв’язання цього питання. Ми вирішили проаналізувати роботу ініціативи, щоб оцінити перспективи її відновлення в тому чи іншому форматі.
Коротко розгляньмо тенденції на ринку зерна до та після початку російського вторгнення в Україну. Зазвичай у цьому контексті розглядають дві групи товарів: власне зернові та добрива. Зернові відіграють важливу роль у стабільності продовольчого ринку, оскільки перебувають у центрі всіх цінових ланцюгів. За даними ФАО, саме їхній дефіцит спричинив найвищі рівні гострої продовольчої незахищеності у 2019–2020 роках. Серед багатьох чинників, що впливають на ціноутворення в цій сфері, вирішальну роль відіграють добрива. Переважання імпорту добрив над їхнім виробництвом у багатьох найменш розвинених країнах призводить до більшої нестабільності ринку. Ціни на зернові та добрива зросли ще до 2022 року внаслідок пандемії. Ситуацію погіршили екстремальні прояви зміни клімату: низькі рівні виробництва через повені та посухи найбільше вразили країни, які зазнають гострої продовольчої незахищеності.
І Росія, і Україна входять до десятки найбільших експортерів сільськогосподарських культур: Росія є головним експортером пшениці (близько 14% світового експорту), а Україна — головним експортером соняшникової олії (близько 40% світового експорту). Росія також є найбільшим експортером добрив, а газоподібний аміак входить до п’ятірки її ключових експортних товарів у цій сфері. Росія є світовим лідером з експорту аміаку, і цей газ становить вагому частку її доходів від аграрного сектору, будучи четвертим за значенням добривом. Ключовою інфраструктурою для транспортування аміаку є трубопровід «Тольятті—Одеса», найдовший у світі аміакопровід. Він припинив роботу після початку війни. Початок війни визначив загальні виклики, з якими світовому продовольчому ринку доведеться зіткнутися найближчими роками. Поки Україна не може збирати врожай на довоєнному рівні та підтримувати стабільні поставки зерна, Росія стикається з обмеженнями свого експорту. Щоб розв’язати ці проблеми, необхідно було досягти взаємоприйнятної домовленості.
На початку війни, після масованих обстрілів українських міст, запеклих бойових дій і годин переговорів, зернова угода здавалася одним із перших проривів після 24 лютого. Її ідея полягала у створенні гуманітарного морського коридору «для сприяння безпечному судноплавству з метою експорту зерна та пов’язаних із ним продовольчих товарів і добрив» і, таким чином, стримуванні світових цін на продовольство. Хоча головне завдання — активізувати експорт — було спільним для всіх сторін переговорів, слід зазначити ключові розбіжності в їхніх позиціях.
Україна. Україна прагнула реалізувати цю ідею, оскільки подальші перешкоди в торгівлі зерном зруйнували б українську економіку. До війни експорт зерна був одним із найважливіших джерел валютних надходжень до державного бюджету. З огляду на те, що частка сільського господарства у ВВП України є найбільшою серед усіх секторів економіки (понад 10%), скорочення експорту зерна має небезпечні наслідки: неможливість експортувати врожай могла б призвести до обвалу внутрішніх цін. Російські атаки також вплинули на готовність іноземних страхових компаній співпрацювати. Для зниження ризиків були потрібні гарантії від Росії. Водночас певні побоювання ускладнювали переговори. Київ категорично виступав проти розмінування власних портів, оскільки вважалося, що без достатніх гарантій Росія могла б використати цей вразливий напрям для нападу на Україну з моря. Іншим спірним питанням було прагнення Росії забезпечити присутність російських спостерігачів в українських портах. Це могло призвести до потенційного шпигунства й диверсій.
ООН. Після початку війни органи й агенції ООН розглядали різні рішення для пом’якшення кризи. Проте головним переконанням Генерального секретаря Антоніу Гутерреша на той час було діяти без надмірного тиску. Пізніше, після укладення угоди, Гутерреш написав у Twitter: «Ініціатива демонструє важливість тихої дипломатії у пошуку багатосторонніх рішень». Причиною делікатного підходу була критична роль російського та українського внесків у програми ООН із продовольчої безпеки. Тому одним із пріоритетних завдань ООН від початку війни стало забезпечення обома сторонами безперервної підтримки гуманітарних операцій у країнах із найвищим рівнем продовольчої незахищеності.
Туреччина. Для Туреччини створення маршруту стало можливістю знову представити себе окремою провідною силою в регіоні. Протягом кількох років Анкара намагалася дистанціюватися від Заходу. Можливість виступити одним із ключових посередників між Україною та Росією могла посилити імідж країни й надати простір для маневру (наприклад, для обходу санкцій). Саме тому Туреччина стала ключовою прихильницею угоди. Це також пояснює, чому Туреччина так прагне відновити роботу коридору в попередньому вигляді (з Росією як стороною документа).
Росія. Саме Росію Гутерреш відвідав першою, щоб запропонувати ідею гуманітарного коридору. Згода Путіна була життєво важливою для підписання угоди і Москвою, і Києвом. Від самого початку Росія заявляла про прихильність до домовленостей за умови виконання певних умов. Позицію Росії під час переговорів розглянуто в наступному розділі статті.
Зрештою, Зернова ініціатива стала результатом зусиль третіх сторін. Вона набула форми двох окремих угод (Україна/Туреччина/ООН і Росія/Туреччина/ООН). Сторони відмовилися розглядати тимчасове перемир’я та розмінування окремих портів як умови. Натомість у Стамбулі було створено Спільний координаційний центр (до складу якого увійшли представники України, Росії та Туреччини) для контролю вантажних маршрутів і проведення перевірок.
Укладена угода мала певні обмеження. Через постійні російські обстріли перелік доступних портів обмежувався лише трьома містами Одеської області (Одеса, Чорноморськ, Південний), без другого за величиною морського порту України — Миколаєва. Пропозиції України додати Миколаїв до ініціативи не знайшли підтримки з боку Росії. Крім того, угода не мала механізму примусового виконання й ґрунтувалася на чесному слові (що фактично робило виконання договору залежним від рішень Росії). Тому угоду вважали тимчасовою. Щоб підкреслити свою здатність порушити її в будь-який момент, Росія наступного дня після підписання угоди атакувала портову інфраструктуру Одеси.
Чорноморську зернову ініціативу було задумано як взаємовигідну. Хоча основну увагу зазвичай зосереджують на вигоді для України, не слід ігнорувати матеріальні та нематеріальні вигоди, які отримала Росія.
З погляду іміджу угода покращила сприйняття Росії, особливо серед країн, що розвиваються. Спочатку Росія трактувала Чорноморську ініціативу як поступку зі свого боку, так би мовити, жест доброї волі. Таке тлумачення дало Москві можливість надати більшої ваги своїм заявам про турботу про добробут держав із найнижчим рівнем продовольчої безпеки.
Крім того, строк дії документа давав змогу, так би мовити, тримати Україну на повідку, провокуючи нестабільність українського експорту зерна. Ще однією здобутою вигодою була перевага справжньої конкуренції між Росією та Україною, характерної для довоєнного часу. Участь в інспекціях суден давала Москві можливість уповільнювати український експорт, водночас займаючи своїм зерном вільне місце на ключових віддалених ринках.
Крім того, того ж дня, коли було укладено Зернову ініціативу, Росія підписала з Секретаріатом Організації Об’єднаних Націй Меморандум про взаєморозуміння щодо просування російських продовольчих товарів і добрив на світові ринки. Згодом Росія заявила про взаємозалежність документів. Меморандум справді був пов’язаний із Чорноморською ініціативою конкретними положеннями: одним із них було сприяння українському експорту через порти. Однак головною цінністю інструменту було зобов’язання ООН сприяти безперешкодному експорту продовольства з Росії. Оскільки ані Сполучені Штати, ані ЄС від лютого не запроваджували санкцій проти російської сільськогосподарської продукції, посередницькі зусилля ООН були спрямовані переважно на усунення й пом’якшення логістичних та фінансових перешкод і відновлення роботи аміакопроводу «Тольятті — Одеса”.
Майже відразу після започаткування угоди Москва розпочала кампанію з підриву репутації України на міжнародному рівні. Росія використовувала два примітні наративи:
Ці твердження не відповідають дійсності. За оцінками WFP, завдяки своїм постачанням Україна забезпечувала продовольством близько 400 мільйонів людей. Крім того, слід зазначити, що фактичний обсяг експорту за період 2022–2023 років у межах Зернової ініціативи був нижчим за прогнозований через збої, спричинені російськими військовими. Росія перешкоджала роботі коридору (наприклад, уповільнюючи та затримуючи інспекції).
Щодо другого твердження, варто згадати кілька моментів. Термін «гуманітарний морський коридор» передбачає безпечне сполучення та заборону ведення прямого вогню. Він не виключає проходу нейтральних торговельних суден. Отже, використання цього коридору в комерційних цілях не є порушенням міжнародного права — фактично навіть росіяни раніше погодилися організувати безпечний прохід торговельних суден з українських портів у межах згаданого коридору.
Саме тому заяви щодо комерціалізації коридору є безпідставними. Так само кінцевий пункт призначення не було визначено як вирішальну передумову для називання коридору «гуманітарним» під час розроблення договору. Водночас загалом Україна спрямовувала належну частку свого експорту до найменш розвинених країн. За даними ООН, Україна експортувала 57% свого зерна до країн, що розвиваються, і ці показники включають 20% експорту до країн із низьким та нижчим за середній рівнем доходу. Згодом президент Зеленський оголосив спеціальну програму «Зерно з України» — окрему гуманітарну продовольчу програму, спрямовану насамперед на найменш забезпечені країни Африки. Ідея обох наративів полягає в дискредитації зусиль України та використанні її пошкодженого іміджу як сприятливого тла для дій і репутації Росії.
1 червня, незадовго до чергового строку продовження Чорноморської угоди, Росія оголосила, що блокуватиме реєстрацію суден у порту Південний, доки не відновиться експорт аміаку трубопроводом «Тольятті—Одеса». За тиждень, 7 червня, цей трубопровід було зруйновано. Інцидент посилив напруженість між сторонами, які звинуватили одна одну в підриві. Напередодні іншої дати завершення угоди, 17 липня, Служба безпеки України здійснила нову атаку на Кримський міст — символ російського панування на півострові. Того ж дня Росія оголосила про вихід із договору. Цікаво, що вибух на Кримському мосту не згадувався серед заявлених причин. Натомість російські заяви зосереджувалися на «повному провалі» ООН і Заходу, як це охарактеризував Путін, у виконанні зобов’язань перед Росією.
Однак, попри заяви Росії про те, що зернова угода нібито зовсім не була для неї вигідною, цифри свідчать про протилежне. На відміну від України, доходи якої від аграрного експорту скоротилися на 15%, доходи Росії навіть не зменшилися. За даними Центру «Агроекспорт» Міністерства сільського господарства Росії, вони зросли на 18%. Насправді від самого початку росіяни сприймали договір як прихований інструмент маніпуляцій. Припинення договору регулярно використовували для шантажу України та отримання нових поступок під час переговорів, а не для ухвалення конструктивного рішення на основі статистики. Цього разу Путін озвучив нові пріоритети одразу після припинення договору: відновлення аміакопроводу «Тольятті—Одеса» та повторне підключення російських банків до SWIFT. Перше збільшило б російські доходи завдяки диверсифікації продажу добрив, друге могло б підірвати санкції ЄС.
Уже 18 червня Росія масовано атакувала Одесу дронами й розпочала блокаду, щоб домогтися цих поступок. 19 липня після тривалої перерви відбулася перша атака на портову інфраструктуру міста.
Росія не вперше припиняє дію договору (зрештою, цей механізм було закладено в основу), проте вперше Москва припинила саме цю угоду не як блеф. Поки тривають спроби відновити договір, ведеться пошук альтернатив.
Відновлення Зернової ініціативи шляхом перегляду умов співпраці між Заходом і Росією переважно підтримують ООН і Туреччина. ООН навіть підозрювали у веденні таємних переговорів із Росією. За даними BILD, що опублікував нібито витік інформації, ООН пропонувала повторно підключити російські банки до SWIFT, застрахувати російські судна від українських атак, розморозити заморожені активи та полегшити доступ російських суден до портів ЄС у контексті торгівлі сільськогосподарською продукцією. Такі відчайдушні зусилля з відновлення договору можна пояснити його важливістю для продовольчих програм ООН: лише у 2023 році Ініціатива дала змогу Україні постачати пшеницю WFP, що становило близько 80% загального обсягу постачання пшениці WFP. Однак Україна чітко заявила, що ніколи не погодиться на умови, які стали відомі через витік, тоді як ЄС уже заперечив можливість повторного підключення російських банків до SWIFT до завершення війни.
Транзитні маршрути через Польщу та Румунію були серед перших запропонованих замінних маршрутів, що діяли до Чорноморської ініціативи. Робота згаданих шляхів отримала значну підтримку ЄС: навесні він зробив перші кроки для скасування всіх мит і квот на українську сільськогосподарську продукцію та розробив План дій «Шляхи солідарності» для розвитку транспортної інфраструктури. У перші місяці війни ці рішення сприяли пом’якшенню внутрішньої економічної кризи в Україні, оскільки відкрили шлях із України до європейських портів. Однак після кількох місяців роботи перші незадоволені європейські фермери почали висловлювати занепокоєння. Рішення скасувати обмеження на український експорт у межах політики ЄС щодо негайного нульового мита, що супроводжувалося спекуляціями про дешевшу українську продукцію, призвело до короткого періоду адаптації ринків сусідніх країн. Невдоволення досягло піку, коли Польща й Угорщина запровадили односторонні обмеження на експорт з України; за їхнім прикладом вчинили Словаччина, Болгарія, а згодом і Румунія. Щоб розв’язати проблему, Європейська комісія мусила запровадити «виняткові захисні заходи» щодо українського експорту «чутливих товарів» (пшениці, кукурудзи, ріпаку, насіння соняшнику) до сусідніх держав. Щоб запобігти накопиченню сільськогосподарських товарів у цих країнах, ЄС запровадив правила, що дозволяють лише прямий транзит через п’ять прифронтових держав-членів. Для пом’якшення кризи Україна вже запровадила ліцензування експорту зерна до п’яти країн і разом із Польщею та Литвою домовилася перенести контроль сільськогосподарських вантажів з українсько-польського кордону до литовського порту, щоб зменшити навантаження на польські перевалочні потужності.
Негативний вплив українського експорту на економіку сусідніх країн, видається, стає серйозною перешкодою, яка надалі гальмуватиме розвиток зернових коридорів. Оскільки Україна прагне збільшити експорт із європейських портів, проблема зберігання величезних обсягів зерна залишається актуальною. Хоча ЄС уже скасував обмеження за певних умов, Польща, Угорщина та Словаччина продовжили ембарго. Ситуація лишається напруженою, оскільки Україна подала скаргу до СОТ проти цих держав.
Регіональні країни ЄС запропонували ще кілька ідей, зокрема Балтійський і Балканський маршрути. Проте з погляду логістики ці маршрути вважаються дорожчими й менш вигідними. Запропоновані порти мають низьку транзитну спроможність і тому не можуть повністю задовольнити попит.
Одним із найперспективніших альтернативних маршрутів, які визнають США та Україна, є так званий Дунайський маршрут через порти Румунії. Це не лише найкращий варіант перевезень з українських портів до румунських — Румунія також підтримує цей маршрут. Дунайський маршрут уже став головним експортним шляхом України. Проте необхідно розв’язати кілька проблем. Насамперед постійні російські обстріли українських портів ускладнюють експорт зерна через них. Це не лише скорочує можливі обсяги перевезень, а й затримує прибуття та відправлення суден. По-друге, транзитна спроможність досі недостатня. Крім того, головні українські дунайські порти Ізмаїл і Рені до війни не відігравали значної ролі в торгівлі, тому вони менш розвинені порівняно з Одесою (наприклад, мають менше зерносховищ). По-третє, Дунай — вузька річка, тож він не призначений для інтенсивної регулярної торгівлі та приймання великих суден. Ситуацію погіршує те, що через екстремальні погодні явища рівень води в Дунаї знижується. У сукупності ці чинники уповільнюють судноплавство й обмежують прохід суден.
Важливо зазначити, що після припинення Чорноморської угоди Україна була рішуче налаштована продовжити роботу зернового коридору без Росії. Тож у консультаціях із Міжнародною морською організацією (IMO) країна почала розробляти альтернативний коридор у Чорному морі для торговельних суден. Про початок роботи коридору оголосили в серпні, і, попри побоювання, вже було кілька випадків успішної евакуації суден, що застрягли в українських портах із 24 лютого. Крім того, у вересні перші цивільні судна пройшли тимчасовим коридором до порту Чорноморськ. Після згаданих випадків деякі західні країни запропонували допомогу в забезпеченні роботи коридору. Зокрема, британський страховик Lloyd’s of London розробляв стратегії страхового покриття для суден із зерном, а Німеччина пообіцяла надати системи ППО для захисту зернових коридорів. Того ж місяця Україна запропонувала Туреччині та Румунії створити нову рамку роботи коридору без Росії.
Проте, хоча кількість суден, що пройшли новим коридором, поступово зростала (станом на 24 жовтня цим шляхом уже скористалися 45 суден, з яких 25 успішно перевезли товари між українськими та іноземними портами), ця ініціатива ще не набула широкої підтримки через небажання іноземних суден працювати без достатніх гарантій безпеки з боку Росії. Крім того, через нестабільну безпекову ситуацію страхові тарифи залишаються високими. Усі згадані вище варіанти мають одну спільну рису, що робить їх невизначеними альтернативами: Росія не виступає в них гарантом. Усі спроби Туреччини, ООН і США відновити Зернову ініціативу, започатковану у 2022 році, свідчать, що вони не хочуть ізоляції Росії. Справді, вони прагнуть повернути її за стіл переговорів.
Загалом Зернова ініціатива діяла понад рік і довела свою ефективність. Вона має критичне значення не лише для послаблення голоду й зниження цін, а й для підтримання української економіки в тонусі. Хоча було висунуто кілька пропозицій альтернативних маршрутів, більшість із них мають помітні недоліки порівняно із зерновою угодою. Український експорт виявився складним питанням, на характер рішень щодо якого суттєво впливають інтереси сусідніх держав. Загалом видається, що для підвищення довіри іноземного бізнесу та держав до безпеки гуманітарних проходів дуже бажаною є згода Москви на прохід суден. Саме тому відновлення чинної угоди з визначеними змінами є бажанішим за нову пропозицію України.
Що ж до Росії, вона, найімовірніше, і надалі сприйматиме перевезення зерна як інструмент маніпуляцій. Москва прагне підірвати довіру до України, маніпулюючи фактами й цифрами та водночас усіляко перешкоджаючи Києву, щоб послабити його. Путін знає ціну свого схвалення маршрутів і тому вбачає в них можливість домогтися кращих умов для країни. Отже, Росія навряд чи відмовиться в майбутньому від ідеї спільних проходів, адже втратити такий важіль впливу було б надто марнотратно. Тому відновлення стабільного морського коридору, роботу якого координують і Росія, і Україна, є затребуваним, а подальший розвиток подій залежить від рішучості країн повернутися до цього формату.
Disclaimer: The views, thoughts, and opinions expressed in the papers published on this site belong solely to the authors, and not necessarily to the Transatlantic Dialogue Center, its committees, or its affiliated organizations. The papers are intended to stimulate dialogue and discussion and do not represent official policy positions of the Transatlantic Dialogue Center or any other organizations the authors may be associated with
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
