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De la flambée des prix du pétrole à la crise migratoire, la guerre en Ukraine a provoqué de graves bouleversements dans de nombreux domaines à travers le monde. Peu à peu, la communauté internationale trouve des moyens de limiter l’impact des facteurs négatifs sur la stabilité mondiale. Toutefois, l’évolution de la réalité rend difficile la recherche de solutions plus ou moins durables. Nous voyons ainsi des initiatives autrefois approuvées buter, quelques mois plus tard, sur les circonstances, ramenant la question sur la table. Les exportations céréalières ukrainiennes comptent parmi ces sujets cruciaux. En juin, la Russie s’est retirée de l’Initiative céréalière de la mer Noire, mettant fin à un accord vieux d’un an. Depuis lors, des consultations ont eu lieu afin d’examiner et d’évaluer les options permettant de résoudre le problème. Nous avons décidé d’analyser le fonctionnement de l’initiative afin d’évaluer les perspectives de reprise de son activité, sous une forme ou une autre.
Examinons rapidement les tendances du marché des céréales avant et après le début de l’invasion russe de l’Ukraine. Deux groupes de produits sont généralement pris en compte : les céréales elles-mêmes et les engrais. Les céréales jouent un rôle important dans la stabilité du marché alimentaire, car elles se trouvent au centre de toutes les chaînes de prix. Selon la FAO, c’est leur pénurie qui a entraîné les niveaux les plus élevés d’insécurité alimentaire aiguë en 2019-2020. Parmi les nombreux aspects qui influencent les prix dans ce secteur, les engrais jouent un rôle décisif. Dans de nombreux pays les moins avancés, les importations d’engrais dépassent la production, ce qui accroît la volatilité du marché. Les prix des céréales et des engrais avaient déjà augmenté avant 2022 sous l’effet de la pandémie. La situation a été aggravée par les extrêmes liés au changement climatique, car les faibles niveaux de production dus aux inondations et aux sécheresses ont surtout touché les pays confrontés à une insécurité alimentaire aiguë.
La Russie comme l’Ukraine figurent parmi les dix premiers exportateurs de cultures ; la Russie est le principal exportateur de blé, avec environ 14 % des exportations mondiales, et l’Ukraine le principal exportateur d’huile de tournesol, avec environ 40 % des exportations mondiales. La Russie est aussi le premier exportateur d’engrais, l’ammoniac gazeux figurant parmi ses cinq principaux produits d’exportation connexes. La Russie est un leader mondial des exportations d’ammoniac, et ce gaz représente une part importante de ses recettes agricoles, étant le 4e engrais le plus important. L’infrastructure clé pour le transport de l’ammoniac est le pipeline Togliatti-Odesa, le plus long pipeline d’ammoniac au monde. Il a cessé de fonctionner après le début de la guerre. Le déclenchement de la guerre a déterminé les défis globaux auxquels le marché alimentaire mondial devra faire face dans les années à venir. Alors que l’Ukraine ne peut récolter au niveau d’avant-guerre ni maintenir des approvisionnements céréaliers stables, la Russie fait face à des limites à ses exportations. Pour surmonter ces problèmes, un accord mutuellement acceptable devait être conclu.
Au début de la guerre, après les bombardements intenses des villes ukrainiennes, les combats acharnés et des heures de négociations, l’accord sur les céréales a semblé être l’une des premières percées après le 24 février. L’idée était de créer un corridor maritime humanitaire « afin de faciliter une navigation sûre pour l’exportation de céréales, de produits alimentaires connexes et d’engrais », et ainsi de freiner les prix alimentaires mondiaux. Bien que la tâche principale — activer les exportations — fût la même pour toutes les parties aux négociations, il convient de noter les divergences essentielles dans leurs positions.
L’Ukraine. L’Ukraine était désireuse de mettre en œuvre cette idée, car de nouveaux obstacles au commerce des céréales auraient détruit son économie. Avant la guerre, les exportations de céréales constituaient l’une des principales sources de recettes en devises du budget de l’État. Étant donné que la part de l’agriculture dans le PIB ukrainien est la plus élevée de tous les secteurs de l’économie, dépassant 10 %, la réduction des exportations de céréales comporte des conséquences précaires : l’impossibilité d’exporter les récoltes pourrait provoquer un effondrement des prix intérieurs. Les attaques russes ont aussi affecté la disposition des compagnies d’assurance étrangères à coopérer. Afin de réduire les risques, des garanties de la Russie étaient nécessaires. Toutefois, certaines craintes ont entravé l’avancement des négociations. Kyiv s’opposait réellement au déminage de ses propres ports, car on craignait que, sans garanties suffisantes, la Russie utilise ce flanc exposé pour attaquer l’Ukraine depuis la mer. Une autre question controversée était le souhait de la Russie de garantir la présence d’observateurs russes dans les ports ukrainiens. Cela pourrait conduire à de l’espionnage et à des sabotages potentiels.
L’ONU. Après le début de la guerre, les organes et agences de l’ONU ont examiné différentes solutions pour atténuer la crise. Toutefois, le secrétaire général António Guterres était alors convaincu qu’il fallait agir sans forcer les choses. Plus tard, après la conclusion de l’accord, Guterres écrirait sur Twitter : « L’initiative démontre l’importance d’une diplomatie discrète pour trouver des solutions multilatérales. » La raison de cette approche délicate résidait dans le rôle crucial des contributions russes et ukrainiennes aux programmes de sécurité alimentaire de l’ONU. Ainsi, l’une des tâches prioritaires de l’ONU depuis le début de la guerre est devenue le maintien, par les deux parties, d’un soutien continu aux opérations humanitaires dans les pays les plus touchés par l’insécurité alimentaire.
La Turquie. Pour la Turquie, l’établissement de cette route était l’occasion de se présenter une nouvelle fois comme une puissance dirigeante distincte dans la région. Depuis plusieurs années, Ankara cherchait à prendre ses distances avec l’Occident. La possibilité d’agir comme l’un des médiateurs clés entre l’Ukraine et la Russie pouvait améliorer l’image du pays et lui laisser une marge de manœuvre, par exemple pour contourner les sanctions. C’est pourquoi la Turquie est devenue une ardente défenseuse de l’accord. Cela explique aussi pourquoi elle s’efforce tant de relancer le corridor dans sa forme initiale, y compris avec la Russie comme partie au document.
La Russie. C’est en Russie que Guterres s’est rendu en premier pour proposer l’idée d’un corridor humanitaire. Obtenir le consentement de Poutine était vital pour que l’accord soit signé à la fois par Moscou et Kyiv. Dès le début, la Russie s’est déclarée favorable à des arrangements si certaines conditions étaient remplies. La position de la Russie durant les négociations est examinée dans la section suivante de l’article.
Au final, l’Initiative sur les céréales était le résultat des efforts de tierces parties. Elle a pris la forme de deux accords distincts (Ukraine/Turquie/ONU et Russie/Turquie/ONU). Les parties ont refusé de considérer une trêve temporaire et le déminage de certains ports comme des conditions. Le Centre conjoint de coordination, composé de représentants de l’Ukraine, de la Russie et de la Turquie, a plutôt été établi à Istanbul pour surveiller les routes de fret et effectuer des inspections.
L’accord conclu comportait certaines contraintes. En raison des bombardements russes constants, l’éventail des ports disponibles était limité à trois villes de l’oblast d’Odesa — Odesa, Tchornomorsk et Youjne —, excluant Mykolaïv, le deuxième plus grand port maritime d’Ukraine. Les propositions ukrainiennes d’ajouter Mykolaïv à l’initiative ont suscité la réticence de la Russie. En outre, l’accord ne prévoyait aucun mécanisme d’exécution et reposait sur la parole donnée, ce qui rendait son application essentiellement dépendante des décisions russes. Il a donc été considéré comme provisoire. Pour souligner son pouvoir d’y contrevenir à tout moment, la Russie a lancé une attaque contre l’infrastructure portuaire d’Odesa le lendemain de la signature de l’accord.
L’Initiative céréalière de la mer Noire était conçue pour être mutuellement avantageuse. Bien que l’attention se porte généralement sur l’avantage qu’en tire l’Ukraine, il ne faut pas négliger les gains, matériels et immatériels, obtenus par la Russie.
En termes d’image, l’accord a amélioré la perception positive de la Russie, en particulier parmi les nations en développement. Au départ, la Russie a interprété l’Initiative de la mer Noire comme une concession de sa part, pour ainsi dire un geste de bonne volonté. Cette interprétation a permis à Moscou de rendre plus tangibles ses affirmations concernant sa préoccupation pour le bien-être des États les moins sûrs sur le plan alimentaire.
En outre, la période de validité du document permettait de tenir l’Ukraine, pour ainsi dire, en laisse, en alimentant l’instabilité des exportations céréalières ukrainiennes. Un autre avantage obtenu était celui de la véritable concurrence entre la Russie et l’Ukraine, caractéristique de la période d’avant-guerre. La participation aux inspections des navires donnait à Moscou la possibilité de ralentir les exportations ukrainiennes tout en occupant avec ses céréales l’espace disponible sur les principaux marchés lointains.
En outre, le jour même de la conclusion de l’Initiative céréalière, la Russie a signé avec le Secrétariat de l’ONU un mémorandum d’entente sur la promotion des produits alimentaires et des engrais russes sur les marchés mondiaux. La Russie déclarerait par la suite l’interdépendance des documents. Le mémorandum était en effet lié à l’initiative de la mer Noire par des dispositions concrètes : la facilitation des exportations ukrainiennes via les ports figurait parmi les points énumérés. Toutefois, la valeur principale de l’instrument résidait dans l’engagement de l’ONU à faciliter les exportations sans entrave de denrées alimentaires depuis la Russie. Ni les États-Unis ni l’UE n’ayant imposé de sanctions sur les produits agricoles russes depuis février, les efforts de médiation de l’ONU visaient donc principalement à supprimer et atténuer les obstacles logistiques et financiers et à reprendre l’exploitation du pipeline d’ammoniac « Togliatti – Odesa”.
Presque immédiatement après le lancement de l’accord, Moscou a mené une campagne visant à saper la réputation de l’Ukraine au niveau international. La Russie a employé deux récits marquants :
Ces affirmations ne reflètent pas la réalité. Selon les estimations du PAM, l’Ukraine nourrissait environ 400 millions de personnes grâce à ses approvisionnements. Il convient aussi de relever que le volume réel des exportations pour la période 2022-2023 dans le cadre de l’Initiative céréalière s’est avéré inférieur aux prévisions en raison des perturbations causées par l’armée russe. La Russie a entravé le fonctionnement du corridor, notamment en ralentissant et en retardant les inspections.
S’agissant de la deuxième affirmation, plusieurs points méritent d’être mentionnés. Le terme « corridor maritime humanitaire » implique une zone sûre et l’interdiction de tirs directs. Il n’exclut pas le passage de navires marchands neutres. Par conséquent, l’utilisation de ce corridor à des fins commerciales ne constitue pas une violation du droit international ; en fait, les Russes avaient eux-mêmes précédemment accepté d’organiser un passage sûr depuis les ports ukrainiens pour des navires marchands dans le cadre du corridor mentionné.
C’est pourquoi les affirmations concernant la commercialisation du corridor ne sont pas pertinentes. De même, la destination finale n’avait pas été définie comme la condition décisive pour qualifier le corridor d’« humanitaire » lors de la conception du traité. Cela étant, l’Ukraine a consacré une part adéquate de ses exportations aux pays les moins avancés. Selon les données de l’ONU, l’Ukraine a exporté 57 % de ses céréales vers les nations en développement, dont 20 % vers les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire inférieur. Le président Zelenskyi a ensuite annoncé un programme spécial, « Grain from Ukraine », programme alimentaire humanitaire distinct destiné spécifiquement aux pays les moins sûrs d’Afrique. L’idée qui sous-tend ces deux récits est de discréditer les efforts de l’Ukraine et d’utiliser son image dégradée comme toile de fond favorable aux actions et à la réputation de la Russie.
Le 1er juin, peu avant la prochaine échéance de prolongation de l’accord de la mer Noire, la Russie a annoncé qu’elle bloquerait l’enregistrement des navires au port de Youjne jusqu’à la reprise des exportations d’ammoniac par le pipeline Togliatti-Odesa. Une semaine plus tard, le 7 juin, ce même pipeline a été détruit. Cet incident a accru les tensions entre les deux parties, qui se sont accusées mutuellement de l’avoir fait exploser. À la veille d’une autre date d’expiration, le 17 juillet, une nouvelle attaque contre le pont de Crimée, symbole de la domination russe sur la péninsule, a été menée par le Service de sécurité de l’Ukraine. Le même jour, la Russie a annoncé son retrait du traité. Il est toutefois intéressant de noter que l’explosion sur le pont de Crimée n’a pas été citée parmi les raisons déclarées. Les déclarations russes se sont plutôt concentrées sur l’« échec complet » de l’ONU et de l’Occident, selon la formule de Poutine, à remplir leurs obligations envers la Russie.
Toutefois, malgré les affirmations de la Russie selon lesquelles l’accord sur les céréales ne lui aurait pas été du tout profitable, les chiffres montrent le contraire. Contrairement à l’Ukraine, dont les revenus tirés des exportations agricoles ont diminué de 15 %, les recettes de la Russie n’ont même pas stagné. Selon le centre Agroexport du ministère russe de l’Agriculture, elles ont augmenté de 18 %. La vérité est que, dès le départ, les Russes percevaient le traité comme un instrument caché de manipulation. La résiliation du traité a régulièrement été utilisée pour faire chanter l’Ukraine et obtenir de nouveaux enjeux dans les négociations, plutôt que pour une décision constructive fondée sur les statistiques. Cette fois, Poutine a énoncé de nouvelles priorités juste après la résiliation du traité : la reprise du pipeline d’ammoniac Togliatti-Odessa et le rétablissement de la connexion des banques russes à SWIFT. La première augmenterait les recettes russes grâce à des ventes d’engrais diversifiées ; la seconde pourrait affaiblir les sanctions de l’UE.
Dès le 18 juin, la Russie a attaqué massivement Odesa avec des drones et a commencé un blocus pour obtenir ces concessions. Le 19 juillet, la première attaque contre l’infrastructure portuaire de la ville depuis longtemps a eu lieu.
Ce n’est pas la première fois que la Russie met fin à un traité — après tout, ce mécanisme avait été posé comme fondement —, mais c’est la première fois que Moscou met fin à cet accord particulier sans que ce soit un bluff. Alors que les tentatives de relance du traité se poursuivent, des alternatives ont été recherchées.
La relance de l’Initiative céréalière au prix d’une révision des modalités de coopération entre l’Occident et la Russie est principalement soutenue par l’ONU et la Turquie. L’ONU a même été soupçonnée de mener des négociations secrètes avec la Russie. Selon BILD, qui a publié des informations prétendument divulguées, l’ONU aurait proposé de reconnecter les banques russes à SWIFT, d’assurer les navires russes contre les attaques ukrainiennes, de dégeler les actifs gelés et de faciliter l’accès des navires russes aux ports de l’UE dans le contexte du commerce agricole. Ces efforts désespérés pour renouveler le traité s’expliquent par son importance pour les programmes alimentaires de l’ONU : en 2023 seulement, l’Initiative a permis à l’Ukraine de fournir du blé au PAM, ce qui représentait environ 80 % de l’approvisionnement total de blé du PAM. Toutefois, l’Ukraine a clairement indiqué qu’elle n’accepterait jamais les conditions divulguées, tandis que l’UE a déjà écarté la possibilité de reconnecter les banques russes à SWIFT avant la fin de la guerre.
Les itinéraires de transit via la Pologne et la Roumanie figuraient parmi les premières voies de substitution proposées avant l’initiative de la mer Noire. Le fonctionnement de ces passages a bénéficié d’un fort soutien de l’UE : au printemps, celle-ci a fait les premiers pas pour supprimer tous les droits et quotas sur les produits agricoles ukrainiens et a élaboré le plan d’action sur les corridors de solidarité afin de développer les infrastructures de transport. Durant les premiers mois de la guerre, ces décisions ont contribué à atténuer la crise économique intérieure en Ukraine, car elles offraient une voie depuis l’Ukraine vers les ports européens. Cependant, après plusieurs mois de fonctionnement, les premiers agriculteurs européens mécontents ont commencé à exprimer leurs préoccupations. La décision de lever les restrictions sur les exportations ukrainiennes dans le cadre de la politique immédiate de droits nuls de l’UE, accompagnée de spéculations sur des produits ukrainiens moins chers, a entraîné une brève période d’adaptation des marchés des pays voisins. Le mécontentement a atteint son apogée lorsque la Pologne et la Hongrie ont imposé des restrictions unilatérales aux exportations ukrainiennes, bientôt suivies par la Slovaquie, la Bulgarie puis la Roumanie. Pour résoudre le problème, la Commission européenne a dû imposer des « mesures de sauvegarde exceptionnelles » aux exportations ukrainiennes de « produits sensibles » — blé, maïs, colza et graines de tournesol — vers les États voisins. Afin d’empêcher l’accumulation de produits agricoles dans ces pays, l’UE a introduit des règles n’autorisant que le transit direct via cinq États membres de première ligne. Pour atténuer la crise, l’Ukraine a déjà instauré un système de licences pour ses exportations de céréales vers cinq pays et a convenu avec la Pologne et la Lituanie de transférer le contrôle des cargaisons agricoles de la frontière ukraino-polonaise vers un port lituanien afin de réduire la pression sur la capacité de transit polonaise.
L’impact préjudiciable des exportations ukrainiennes sur l’économie des pays voisins semble devenir un obstacle important qui entravera à l’avenir le développement des corridors céréaliers. Comme l’Ukraine cherche à accroître ses exportations depuis les ports européens, le problème du stockage d’énormes quantités de céréales reste pertinent. Bien que l’UE ait déjà levé les restrictions sous certaines conditions, la Pologne, la Hongrie et la Slovaquie ont prolongé l’embargo. La situation demeure tendue, l’Ukraine ayant déposé une plainte auprès de l’OMC contre ces États.
Quelques autres idées ont été proposées par des pays régionaux de l’UE, notamment les routes baltiques et balkaniques. Toutefois, sur le plan logistique, ces itinéraires sont considérés comme plus coûteux et moins avantageux. Les ports proposés ont une faible capacité de transit et ne peuvent donc pas couvrir entièrement la demande.
L’un des itinéraires alternatifs les plus prometteurs, reconnu par les États-Unis et l’Ukraine, est la route dite du Danube passant par les ports roumains. Elle est non seulement la meilleure option pour transporter les marchandises des ports ukrainiens vers les ports roumains, mais elle est aussi bien accueillie par la Roumanie. La route du Danube est déjà devenue la principale voie d’exportation de l’Ukraine. Cependant, plusieurs problèmes restent à résoudre. Tout d’abord, les bombardements russes constants des ports ukrainiens compliquent les exportations de céréales par ces ports. Cela réduit non seulement les transferts possibles, mais retarde aussi les arrivées et les départs. Ensuite, la capacité de transit reste insuffisante. De plus, les principaux ports danubiens ukrainiens d’Izmaïl et de Reni ne participaient pas à une part importante du commerce avant la guerre et sont donc moins développés qu’Odesa, par exemple avec un nombre inférieur de silos. Enfin, le Danube est un fleuve étroit, qui n’est pas conçu pour un commerce régulier et intensif ni pour accueillir de grands navires. Un facteur aggravant est que le niveau d’eau du Danube baisse en raison de conditions météorologiques extrêmes. Tous ces facteurs ralentissent la navigation et limitent la capacité de passage des navires.
Il importe de mentionner que, depuis la résiliation de l’accord de la mer Noire, l’Ukraine est déterminée à poursuivre le fonctionnement du corridor céréalier sans la Russie. Ainsi, en consultation avec l’Organisation maritime internationale (OMI), le pays a commencé à élaborer un corridor alternatif en mer Noire pour les navires marchands. Le lancement de son activité a été annoncé en août et, malgré les inquiétudes, plusieurs évacuations réussies de navires bloqués dans les ports ukrainiens depuis le 24 février ont déjà eu lieu. En outre, les premiers navires civils ont emprunté le corridor temporaire vers le port de Tchornomorsk en septembre. Après ces cas, certains pays occidentaux ont proposé leur aide pour assurer le fonctionnement du corridor. En particulier, l’assureur anglais Lloyd’s of London élaborait des stratégies pour couvrir les navires céréaliers en transit, tandis que l’Allemagne a promis de fournir des systèmes de défense aérienne pour protéger les corridors céréaliers. Le même mois, l’Ukraine a proposé à la Turquie et à la Roumanie d’établir un nouveau cadre pour le fonctionnement du corridor sans la Russie.
Cependant, bien que le nombre de navires ayant emprunté le nouveau corridor ait progressivement augmenté — au 24 octobre, 45 navires avaient déjà utilisé cette voie, dont 25 avaient transporté avec succès des marchandises entre les ports ukrainiens et étrangers —, cette initiative n’a pas encore recueilli un soutien général en raison du refus des navires étrangers d’opérer sans garanties de sécurité suffisantes de la part de la Russie. En outre, les tarifs d’assurance restent élevés en raison de l’instabilité de la situation sécuritaire. Toutes les options mentionnées ci-dessus ont un point commun qui les rend incertaines : elles n’incluent pas la Russie comme garante. Toutes les tentatives de la Turquie, de l’ONU et des États-Unis pour relancer l’initiative céréalière lancée en 2022 indiquent qu’ils ne veulent pas isoler la Russie. Ils cherchent au contraire à la ramener à la table des négociations.
En définitive, l’Initiative céréalière a duré plus d’un an et s’est révélée efficace. Elle est essentielle non seulement pour réduire la faim et les prix, mais aussi pour maintenir l’économie ukrainienne à flot. Bien que plusieurs propositions d’itinéraires alternatifs aient été formulées, la plupart présentent des inconvénients notables par rapport à l’accord sur les céréales. Les exportations ukrainiennes se sont révélées être une question complexe, dont la nature des solutions est fortement influencée par les intérêts des États voisins. En général, il semble que, pour renforcer la confiance des entreprises et des États étrangers dans la sécurité des passages humanitaires, l’accord de Moscou au passage des navires soit hautement souhaitable. C’est pourquoi le renouvellement de l’accord existant avec des révisions précises est préférable à la nouvelle proposition de l’Ukraine.
Quant à la Russie, elle continuera très probablement à percevoir les expéditions de céréales comme un outil de manipulation. Moscou cherche à saper la confiance envers l’Ukraine en manipulant les faits et les chiffres, tout en mettant de nombreux bâtons dans les roues de Kyiv pour l’affaiblir. Poutine connaît le prix de son approbation des routes et y voit donc une occasion d’obtenir de meilleures conditions pour son pays. La Russie est par conséquent peu susceptible de renoncer à l’idée de passages communs à l’avenir, car perdre un tel levier serait un immense gaspillage. Ainsi, la reprise d’un corridor maritime stable et opérationnel, coordonné à la fois par la Russie et l’Ukraine, est demandée, et les développements ultérieurs dépendront de la détermination des pays à revenir à ce format.
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Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l’original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
