ملحمة مبادرة حبوب البحر الأسود

فرض الاتفاق المبرم بعض القيود. فبسبب القصف الروسي المستمر، اقتصر نطاق الموانئ المتاحة على 3 مدن فقط في أوبلاست أوديسا (أوديسا وتشورنومورسك ويوجني)، مستبعدًا ميكولايف، ثاني أكبر ميناء بحري في أوكرانيا. وقوبلت مقترحات أوكرانيا لإضافة ميكولايف إلى المبادرة بتردد من الجانب الروسي. فضلًا عن ذلك، افتقر الاتفاق إلى آلية إنفاذ واستند إلى كلمة الشرف، ما جعل تنفيذ المعاهدة معتمدًا في جوهره على قرارات روسيا. ومن ثم عُد الاتفاق مؤقتًا. وللتأكيد على قدرتها على خرقه في أي وقت، شنت روسيا هجومًا على البنية التحتية للميناء في أوديسا في اليوم التالي لتوقيع الاتفاق.

صُممت مبادرة حبوب البحر الأسود لتكون مفيدة لجميع الأطراف. ورغم أن التركيز الرئيسي ينصب عادة على استفادة أوكرانيا، فلا ينبغي إغفال المكاسب، المادية وغير المادية، التي حققتها روسيا.

من حيث الصورة الذهنية، عزز الاتفاق النظرة الإيجابية إلى روسيا، ولا سيما لدى الدول النامية. وفي البداية، فسّرت روسيا مبادرة البحر الأسود على أنها تنازل من جانبها، أي بادرة حسن نية. وأتاح هذا التفسير لموسكو أن تجعل مزاعمها بشأن اهتمامها برفاه الدول الأشد معاناة من انعدام الأمن الغذائي أكثر واقعية وملموسية.

علاوة على ذلك، أتاحت مدة سريان الوثيقة لروسيا إبقاء أوكرانيا تحت سيطرتها، إن جاز التعبير، ما أجج عدم استقرار صادرات الحبوب الأوكرانية. وتمثلت فائدة أخرى في ميزة المنافسة الفعلية بين روسيا وأوكرانيا، التي كانت سائدة قبل الحرب. وأتاحت المشاركة في عمليات تفتيش السفن لموسكو إبطاء صادرات أوكرانيا، فيما كانت تملأ بحبوبها الفراغ في الأسواق البعيدة الرئيسية.

علاوة على ذلك، وفي اليوم نفسه الذي أُبرمت فيه مبادرة الحبوب، وقّعت روسيا مذكرة تفاهم مع الأمانة العامة للأمم المتحدة بشأن الترويج للمنتجات الغذائية والأسمدة الروسية في الأسواق العالمية. ولاحقًا، أعلنت روسيا ترابط الوثيقتين. وكانت المذكرة مرتبطة بالفعل بمبادرة البحر الأسود من خلال أحكام محددة؛ إذ كان تيسير الصادرات الأوكرانية عبر الموانئ أحد البنود المدرجة. غير أن القيمة الرئيسية للأداة كانت التزام الأمم المتحدة بتيسير التصدير غير المعوق للغذاء من روسيا. وبما أن الولايات المتحدة ولا الاتحاد الأوروبي لم يفرضا عقوبات على المنتجات الزراعية الروسية منذ فبراير، فقد استهدفت جهود وساطة الأمم المتحدة أساسًا إزالة العوائق اللوجستية والمالية وتخفيفها، واستئناف عمل خط أنابيب الأمونيا «تولياتي–أوديسا”.

بعد وقت قصير جدًا من إطلاق الاتفاق، بدأت موسكو حملة لتقويض سمعة أوكرانيا على الصعيد الدولي. واستخدمت روسيا سرديتين بارزتين:

1. كمية الحبوب التي تصدرها أوكرانيا ليست حاسمة لحل أزمة الغذاء العالمية؛
2. خدعت أوكرانيا «الجميع» (روسيا وأفقر الدول) وحوّلت مبادرة إنسانية في الأساس إلى مبادرة تجارية بالتعاون مع الغرب.

لا تعكس هذه النقاط الواقع. ووفقًا لتقديرات برنامج الأغذية العالمي (WFP)، أطعمت أوكرانيا نحو 400 مليون شخص من خلال توفير إمداداتها. وإضافة إلى ذلك، ينبغي الإشارة إلى أن الحجم الفعلي للصادرات خلال 2022-2023 في إطار مبادرة اتفاق الحبوب جاء أقل من المتوقع بسبب الاضطرابات التي تسبب بها الجيش الروسي. وقد أعاقت روسيا عمل الممر، مثلًا بإبطاء عمليات التفتيش وتأخيرها.

أما الادعاء الثاني، فمن الجدير الإشارة إلى عدة نقاط بشأنه. فمصطلح «الممر البحري الإنساني» يعني وجود طريق آمن وحظر إطلاق النار المباشر. وهو لا يستبعد مرور السفن التجارية المحايدة. لذلك، لا يشكل استخدام هذا الممر لأغراض تجارية انتهاكًا للقانون الدولي؛ بل إن الروس أنفسهم سبق أن وافقوا على تنظيم مرور آمن للسفن التجارية من موانئ أوكرانيا عبر الممر المذكور.

ولهذا، لا أساس للادعاءات المتعلقة بإضفاء الطابع التجاري على الممر. وبالمثل، لم تُحدّد الوجهة النهائية عند صياغة المعاهدة بوصفها شرطًا حاسمًا لتسمية الممر «إنسانيًا». وبوجه عام، خصصت أوكرانيا مع ذلك حصة مناسبة من صادراتها لأقل البلدان نموًا. ووفقًا لبيانات الأمم المتحدة، صدّرت أوكرانيا 57% من حبوبها إلى الدول النامية، وتشمل هذه النسبة 20% من الصادرات إلى البلدان منخفضة الدخل والبلدان ذات الدخل المتوسط الأدنى. ولاحقًا، أعلن الرئيس زيلينسكي برنامجًا خاصًا باسم «الحبوب من أوكرانيا» (Grain from Ukraine)، بوصفه برنامجًا مستقلًا للمساعدات الغذائية الإنسانية موجّهًا تحديدًا إلى البلدان الأشد افتقارًا إلى الأمن الغذائي في أفريقيا. والغاية من السرديتين هي النيل من مصداقية جهود أوكرانيا واستغلال الصورة المشوّهة عنها خلفيةً مواتية لأفعال روسيا وسمعتها.

في 1 يونيو، وقبيل الموعد النهائي التالي لتمديد اتفاق البحر الأسود، أعلنت روسيا أنها ستمنع تسجيل السفن في ميناء يوجني إلى أن تُستأنف صادرات الأمونيا عبر خط أنابيب تولياتي–أوديسا. وبعد أسبوع، في 7 يونيو، دُمّر خط الأنابيب نفسه. وزاد هذا الحادث التوتر بين الطرفين، اللذين تبادلا الاتهامات بتفجيره. وعشية موعد انتهاء آخر، في 17 يوليو، نفذ جهاز الأمن الأوكراني هجومًا جديدًا على جسر القرم، رمز الحكم الروسي في شبه الجزيرة. وفي التاريخ نفسه، أعلنت روسيا انسحابها من المعاهدة. ومن المثير للاهتمام أن انفجار جسر القرم لم يُذكر ضمن الأسباب المعلنة. وبدلًا من ذلك، ركزت التصريحات الروسية على «الفشل الكامل» للأمم المتحدة والغرب، بحسب وصف بوتين، في الوفاء بالالتزامات تجاه روسيا.

لكن رغم ادعاءات روسيا بأن اتفاق الحبوب لم يحقق لها أي فائدة على الإطلاق، تظهر الأرقام عكس ذلك. فعلى خلاف أوكرانيا، التي انخفضت إيراداتها من الصادرات الزراعية بنسبة 15%، لم تشهد عائدات روسيا حتى حالة من الركود. ووفقًا لمركز Agroexport التابع لوزارة الزراعة الروسية، ارتفعت هذه العائدات بنسبة 18%. والحقيقة أن الروس نظروا إلى المعاهدة منذ البداية على أنها أداة خفية للتلاعب. وكان إنهاء المعاهدة يُستخدم بانتظام لابتزاز أوكرانيا وانتزاع مكاسب جديدة خلال المفاوضات، لا لاتخاذ قرار بنّاء يستند إلى الإحصاءات. وهذه المرة، أعلن بوتين أولويات جديدة فور إنهاء المعاهدة: استئناف عمل خط أنابيب الأمونيا تولياتي–أوديسا وإعادة ربط البنوك الروسية بنظام SWIFT. فمن شأن الأول زيادة إيرادات روسيا عبر تنويع مبيعات الأسمدة، ومن شأن الثاني أن يقوض على الأرجح عقوبات الاتحاد الأوروبي.

في 18 يونيو، شنت روسيا بالفعل هجومًا واسعًا بالمسيرات على أوديسا وبدأت حصارًا لتحقيق تلك التنازلات. وفي 19 يوليو، وقع أول هجوم على البنية التحتية للميناء في المدينة منذ وقت طويل.

ما التالي؟ بدائل

ليست هذه المرة الأولى التي تنهي فيها روسيا معاهدة (فهذه الآلية كانت، في نهاية المطاف، جزءًا من أسس الاتفاق)، لكنها المرة الأولى التي تنهي فيها موسكو هذا الاتفاق تحديدًا من دون أن يكون الأمر مجرد مناورة. وبينما تتواصل محاولات إحياء المعاهدة، يجري البحث عن بدائل.

يحظى إحياء مبادرة الحبوب، ولو على حساب مراجعة بنود التعاون بين الغرب وروسيا، بدعم أساسي من الأمم المتحدة وتركيا. بل اشتُبه في أن الأمم المتحدة تجري مفاوضات سرية مع روسيا. ووفقًا لصحيفة BILD، التي نشرت معلومات قيل إنها مسرّبة، اقترحت الأمم المتحدة إعادة ربط البنوك الروسية بنظام SWIFT، والتأمين على السفن الروسية ضد الهجمات الأوكرانية، وإلغاء تجميد الأصول، وتيسير وصول السفن الروسية إلى موانئ الاتحاد الأوروبي في سياق التجارة الزراعية. ويمكن تفسير هذه الجهود اليائسة لتجديد المعاهدة بأهميتها لبرامج الغذاء التابعة للأمم المتحدة: ففي 2023 وحده، أتاحت المبادرة لأوكرانيا تزويد برنامج الأغذية العالمي (WFP) بالقمح، الذي شكّل نحو 80% من إجمالي إمدادات القمح لدى البرنامج. غير أن أوكرانيا أوضحت أنها لن توافق أبدًا على الشروط المسرّبة، بينما استبعد الاتحاد الأوروبي بالفعل إمكانية إعادة ربط البنوك الروسية بنظام SWIFT إلى أن تنتهي الحرب.

كانت مسارات العبور عبر بولندا ورومانيا من أوائل المسارات البديلة المقترحة، وكانت تعمل قبل مبادرة البحر الأسود. وحظي تشغيل الممرات المذكورة بدعم كبير من الاتحاد الأوروبي؛ ففي الربيع، اتخذ الاتحاد أولى خطواته لرفع جميع الرسوم والحصص المفروضة على المنتجات الزراعية الأوكرانية، ووضع خطة عمل «ممرات التضامن» (Solidarity Lanes Action Plan) لتطوير البنية التحتية للنقل. وخلال الأشهر الأولى من الحرب، أسهمت هذه القرارات في تخفيف الأزمة الاقتصادية الداخلية في أوكرانيا، إذ وفرت طريقًا من أوكرانيا إلى الموانئ الأوروبية. غير أن مزارعين أوروبيين مستائين بدأوا، بعد عدة أشهر من تشغيل هذه المسارات، في التعبير عن مخاوفهم. وأدى قرار رفع القيود عن الصادرات الأوكرانية بموجب سياسة الاتحاد الأوروبي الفورية للإعفاء من الرسوم، إلى جانب التكهنات بانخفاض أسعار المنتجات الأوكرانية، إلى دخول أسواق الدول المجاورة فترة تكيف قصيرة. وبلغ الاستياء ذروته عندما فرضت بولندا والمجر قيودًا أحادية الجانب على صادرات أوكرانيا، ثم حذت حذوهما سلوفاكيا وبلغاريا، ولاحقًا رومانيا. ولمعالجة القضية، اضطرت المفوضية الأوروبية إلى فرض «تدابير حماية استثنائية» على صادرات أوكرانيا من «المنتجات الحساسة» (القمح والذرة وبذور اللفت وبذور دوار الشمس) إلى الدول المجاورة. ولمنع تكدس السلع الزراعية في تلك البلدان، استحدث الاتحاد الأوروبي لوائح لا تسمح إلا بالعبور المباشر عبر خمس دول أعضاء على خط المواجهة. وللتخفيف من الأزمة، أدخلت أوكرانيا بالفعل نظام ترخيص لصادرات حبوبها إلى خمس دول، واتفقت مع بولندا وليتوانيا على نقل مراقبة الشحنات الزراعية من الحدود الأوكرانية البولندية إلى ميناء ليتواني لتخفيف الضغط على قدرة العبور البولندية.

يبدو أن الأثر الضار لصادرات أوكرانيا في اقتصاد الدول المجاورة أصبح عقبة راسخة ستعيق تعزيز عمل ممرات الحبوب في المستقبل. وبما أن أوكرانيا تسعى إلى زيادة صادراتها من الموانئ الأوروبية، تظل مشكلة مكان تخزين الكميات الهائلة من الحبوب قائمة. ورغم أن الاتحاد الأوروبي رفع القيود بالفعل في ظل شروط معينة، مددت بولندا والمجر وسلوفاكيا الحظر. ولا يزال الوضع متوترًا مع تقديم أوكرانيا شكوى إلى منظمة التجارة العالمية (WTO) ضد تلك الدول.

طُرحت أفكار أخرى عدة من دول الاتحاد الأوروبي الإقليمية، وبخاصة مسارا البلطيق والبلقان. غير أن هذه المسارات تُعد، من الناحية اللوجستية، أعلى تكلفة وأقل فائدة. كما أن الموانئ المقترحة ذات طاقة عبور منخفضة، ولذلك لا تستطيع تلبية الطلب بالكامل.

من أكثر المسارات البديلة الواعدة التي أقرت بها الولايات المتحدة وأوكرانيا ما يسمى مسار الدانوب عبر موانئ رومانيا. وهو ليس الخيار الأفضل للنقل من الموانئ الأوكرانية إلى الموانئ الرومانية فحسب، بل يحظى أيضًا بترحيب رومانيا. وقد أصبح مسار الدانوب بالفعل ممر التصدير الرئيسي لأوكرانيا. غير أن هناك مسائل عدة ينبغي حلها. أولًا، يجعل القصف الروسي المستمر للموانئ الأوكرانية تصدير الحبوب عبرها أكثر صعوبة. ولا يؤدي ذلك إلى تقليص حجم عمليات النقل الممكنة فحسب، بل يتسبب أيضًا في تأخير الوصول والمغادرة. ثانيًا، لا تزال قدرة العبور غير كافية. وإضافة إلى ذلك، لم يكن ميناءا إسماعيل وريني، وهما من موانئ أوكرانيا الرئيسية على الدانوب، يستحوذان على حصة كبيرة من التجارة قبل الحرب، ولذلك فهما أقل تطورًا من أوديسا (إذ يضمان، مثلًا، عددًا أقل من الصوامع). ثالثًا، الدانوب نهر ضيق، ولذلك فهو غير مهيأ للتجارة المنتظمة والمكثفة أو لاستقبال السفن الكبيرة. ومما يزيد الوضع سوءًا أن مستوى مياه الدانوب ينخفض بسبب الظواهر الجوية المتطرفة. وتؤدي هذه العوامل مجتمعة إلى إبطاء الملاحة والحد من قدرة السفن على العبور.

هل تستطيع أوكرانيا فعل ذلك بمفردها؟

من المهم الإشارة إلى أن أوكرانيا كانت مصممة، منذ إنهاء اتفاق البحر الأسود، على مواصلة عمل ممر الحبوب من دون روسيا. ولذلك بدأت البلاد، بالتشاور مع المنظمة البحرية الدولية (IMO)، في وضع ممر بديل للسفن التجارية في البحر الأسود. وأُعلن عن بدء تشغيل الممر في أغسطس، ورغم المخاوف، سُجلت بالفعل حالات عدة ناجحة لإجلاء سفن عالقة في الموانئ الأوكرانية منذ 24 فبراير. وفوق ذلك، عبرت أولى السفن المدنية الممر المؤقت إلى ميناء تشورنومورسك في سبتمبر. وبعد الحالات المذكورة أعلاه، عرضت بعض الدول الغربية مساعدتها لضمان عمل الممر. وعلى وجه الخصوص، كانت شركة التأمين الإنجليزية Lloyd’s of London تضع استراتيجيات لتغطية سفن الحبوب أثناء الإبحار، فيما وعدت ألمانيا بتزويد الممرات بأنظمة دفاع جوي لحمايتها. وفي الشهر نفسه، اقترحت أوكرانيا على تركيا ورومانيا إنشاء إطار جديد لعمل الممر من دون روسيا.

ومع أن عدد السفن التي عبرت الممر الجديد ازداد تدريجيًا، إذ استخدمت 45 سفينة هذا المسار حتى 24 أكتوبر، ونجحت 25 سفينة في نقل السلع بين الموانئ الأوكرانية والأجنبية، فإن هذه المبادرة لم تحظ بعد بقبول واسع بسبب عدم رغبة السفن الأجنبية في العمل من دون ضمانات أمنية كافية من الجانب الروسي. فضلًا عن ذلك، تبقى معدلات التأمين مرتفعة بسبب الوضع الأمني غير المستقر. وتشترك جميع الخيارات المذكورة أعلاه في أمر واحد يجعلها بدائل غير مؤكدة: أنها لا تشمل روسيا ضامنًا. وتشير كل محاولات تركيا والأمم المتحدة والولايات المتحدة لاستئناف مبادرة الحبوب التي بدأت في 2022 إلى أنها لا تريد عزل روسيا؛ بل تسعى إلى إعادتها إلى طاولة المفاوضات.

الاستنتاجات

خلاصة القول، استمرت مبادرة الحبوب أكثر من عام وأثبتت فعاليتها. وهي ضرورية ليس فقط لتخفيف الجوع وخفض الأسعار، بل أيضًا للحفاظ على حيوية الاقتصاد الأوكراني. ورغم تقديم عدة مقترحات لمسارات بديلة، فإن معظمها ينطوي على عيوب ملحوظة مقارنة باتفاق الحبوب. وتبيّن أن التصدير الأوكراني قضية معقدة تتأثر طبيعة حلولها بدرجة كبيرة بمصالح الدول المجاورة. وبوجه عام، يبدو أن موافقة موسكو على مرور السفن مرغوبة جدًا لرفع ثقة رجال الأعمال والدول الأجنبية في سلامة الممرات الإنسانية. ولهذا، يُفضّل تجديد الاتفاق القائم مع تعديلات محددة على مقترح أوكرانيا الجديد.

أما روسيا، فمن المرجح جدًا أن تواصل النظر إلى شحنات الحبوب بوصفها أداة للتلاعب. وتسعى موسكو إلى تقويض الثقة في أوكرانيا عبر التلاعب بالحقائق والأرقام، مع وضع عراقيل عديدة أمام كييف لإضعافها. ويعرف بوتين ثمن موافقته على المسارات، ولذلك يراها فرصة للحصول على شروط أفضل لبلاده. ومن ثم، من غير المرجح أن تتخلى روسيا في المستقبل عن فكرة الممرات المشتركة، لأن فقدان نفوذ كهذا سيكون هدرًا كبيرًا. لذا، هناك حاجة إلى استئناف ممر بحري مستقر يعمل بتنسيق من روسيا وأوكرانيا، وتتوقف التطورات اللاحقة على تصميم البلدين على العودة إلى هذا الشكل.

إخلاء مسؤولية: الآراء والأفكار ووجهات النظر الواردة في الأوراق المنشورة على هذا الموقع تخص المؤلفين وحدهم، ولا تعكس بالضرورة آراء مركز الحوار عبر الأطلسي أو لجانه أو منظماته التابعة. وتهدف هذه الأوراق إلى تحفيز الحوار والنقاش، ولا تمثل مواقف سياسية رسمية لمركز الحوار عبر الأطلسي أو لأي منظمات أخرى قد يكون المؤلفون مرتبطين بها.

تُرجم هذا النص تلقائيًا من الأصل باللغة الإنجليزية، الذي يظل متاحًا عند تغيير لغة الموقع إلى الإنجليزية.