15 хв читання
Угорська політика суперечить політиці Європейського Союзу від початку 2010-х років. Міграційна політика, засуджена Європейським судом з прав людини, імовірне нецільове використання коштів ЄС та систематичні порушення прав і свобод угорських громадян викликають обурення багатьох брюссельських політиків. Розбіжність у цінностях стала ще очевиднішою в лютому 2022 року, коли Росія розпочала повномасштабне вторгнення в Україну. Станом на травень 2024 року Угорщина заблокувала загалом €9 млрд фінансової допомоги Києву, яку намагався ухвалити ЄС, а також 41% запропонованих ЄС резолюцій щодо Києва.
Суперечливі дії Будапешта порушили єдність ЄС, спонукаючи держави-члени шукати способи протидії Орбану. Унаслідок цього ЄС ініціював численні правові процедури проти Угорщини. Це дослідження має на меті розглянути інструменти, які Європейський Союз застосовує для цього, проаналізувати їхню ефективність та оцінити перспективи Будапешта в ЄС.
Спочатку розглянемо, як саме політика Угорщини відхиляється від законодавства ЄС.
Демократія в Угорщині послаблюється відтоді, як Віктор Орбан став прем’єр-міністром у 2010 році. У 2012 році уряд реформував виборчу систему на користь правлячої партії Fidesz. Судова система також стала менш ефективною: нова система адміністрування Верховного суду дала змогу обирати лояльного до уряду керівника суду.
Зрештою уряд Fidesz поширив свою політичну владу і на публічний простір, запровадивши механізми контролю в медіа, академічному середовищі та громадянському суспільстві загалом. Щодо медіа, кожен третій журналіст визнав, що замовчував або спотворював інформацію, аби уникнути негативних наслідків. Академічну свободу, своєю чергою, імовірно порушили у 2018 році, коли проурядовий угорський журнал опублікував список із понад 200 осіб, названих «найманцями», яких нібито фінансував Джордж Сорос для повалення уряду.
У 2015 році потік мігрантів до ЄС значно зріс. Кордони Угорщини перетнули 411,515 нерегулярних мігрантів. Намагаючись уникнути взаємодії з ними, Угорщина спорудила огорожі на південних кордонах із Сербією та Хорватією і зменшила правовий захист біженців. Перелазіння через огорожу або її пошкодження криміналізували. У 2016 році поліція отримала дозвіл виштовхувати мігрантів по той бік огорожі. Подальші поправки суттєво скоротили механізми підтримки шукачів притулку. Біженці, які подавали заяву про надання притулку, могли зробити це лише в так званій транзитній зоні й утримувалися там упродовж усієї процедури.
Цю політику різко критикували з погляду міжнародного права та права ЄС. Через умови прийому в Будапешті кілька держав-членів ЄС призупинили передачі до Угорщини за механізмом Dublin III. Європейський суд з прав людини також засудив згадані заходи у справі Ilias and Ahmed v. Hungary у березні 2017 року, а згодом неодноразово — в листопаді 2019 року.
У лютому 2022 року Росія розпочала повномасштабне вторгнення в Україну. Європейський Союз виявив солідарність із Києвом і ухвалив кілька пакетів санкцій та інших обмежувальних заходів проти Москви. Невдовзі Європейська комісія запропонувала заходи фінансової підтримки України. Відтоді було ухвалено багато пакетів фінансової допомоги, надзвичайно важливих для фінансування боротьби з російськими силами та підтримки економічної й гуманітарної стійкості України.
У межах Спільної зовнішньої та безпекової політики цей процес ухвалення рішень і продовження певних заходів потребують одностайності держав-членів. Проте Угорщина неохоче погоджується на ухвалення санкційних пакетів і пакетів допомоги. У грудні 2022 року Будапешт відмовився схвалити кредит Києву на €18 млрд для підтримки різних потреб, зокрема роботи лікарень, екстрених притулків і електропостачання. Серед недавніх випадків — блокування допомоги на €50 млрд у грудні 2023 року та пакета на €6,6 млрд у травні 2024 року.
У червні 2022 року Рада ЄС ухвалила шостий пакет санкцій, який передбачав заборону на купівлю, імпорт і передачу сирої нафти, що транспортується морем, та окремих нафтопродуктів із Росії до ЄС. Однак для держав-членів ЄС, які через своє географічне положення залежать від російської сирої нафти, зокрема Угорщини та Словаччини, було передбачено виняток. Угорщині, як і деяким іншим країнам Центральної Європи, досі вдавалося уникати заборон завдяки цьому винятку, імпортуючи російську нафту трубопровідною системою «Дружба».
З огляду на залежність Угорщини від російських енергоносіїв не дивно, що Будапешт висловив обурення після того, як Україна запровадила ембарго проти російської нафтової компанії Lukoil. У відповідь країна почала імпортувати нафту від іншого російського постачальника — Tatneft. Держави-члени ЄС висловили невдоволення тим, що Будапешт продовжував купувати російські енергоносії, тоді як вони мусили утримуватися від цього. Однак Брюссель офіційно відмовився втручатися.
У відповідь на багато згаданих порушень ЄС застосував правові заходи проти Будапешта. У цьому розділі ми проаналізуємо ці інструменти й оцінимо їхню ефективність.
Стаття 7 Договору про Європейський Союз (ДЄС) має на меті забезпечити, щоб усі держави-члени поважали спільні цінності ЄС, зокрема верховенство права. Якщо держава-член порушує одну з цих цінностей, можуть бути застосовані дві процедури: превентивний механізм і механізм санкцій. Перший дає ЄС змогу попередити державу-члена, яка ризикує вчинити серйозне порушення, тоді як другий підтверджує факт порушення і дозволяє Раді призупинити певні права держави-члена, зокрема її право голосу в Раді.
Процедуру за статтею 7 було запущено проти Будапешта у вересні 2018 року, коли Європейський парламент дійшов висновку, що в Угорщині існує «явний ризик серйозного порушення засадничих цінностей ЄС». Зокрема, уряд Орбана звинуватили у послабленні незалежності судової влади, увічненні кумівства, звуженні плюралізму медіа, зловживанні надзвичайними повноваженнями, ухваленні анти-ЛГБТ законодавства та перешкоджанні праву на притулок.
Однак відтоді процедура не просунулась. Угорщина перебуває на першому етапі статті 7 уже шість років. У травні 2022 року Європейський парламент (ЄП) ухвалив резолюцію із закликом до майбутніх головувань організовувати слухання за статтею 7 «регулярно й щонайменше раз за кожного головування». Сьоме й останнє таке слухання відбулося під час головування Бельгії 25 червня 2024 року.
У вересні 2022 року Європейський парламент ухвалив резолюцію із закликом до дій щодо процедури за статтею 7. Депутати Європарламенту заявили, що їх непокоять «кілька політичних сфер, пов’язаних із демократією та основоположними правами в Угорщині». Вони також зазначили «нездатність Ради досягти суттєвого прогресу в протидії демократичному регресу» та попередили, що «будь-яка подальша затримка дій за правилами статті 7 для захисту цінностей ЄС в Угорщині означатиме порушення самою Радою принципу верховенства права».
З огляду на це законодавці закликали ЄС перейти до другого етапу. Він змінив би формулювання з «ризику серйозного порушення» на констатацію того, що порушення вже сталося, тобто на визначення «існування серйозного і постійного» порушення. Однак цей етап можна розпочати лише після подання пропозиції однією третиною держав-членів або Комісією. Наразі жодна зі сторін не заявляла про такий намір.
Процедуру за статтею 7 також застосували до Польщі у 2017 році після того, як тодішня правляча партія «Право і справедливість» (Prawo i Sprawiedliwość, PiS) встановила політичний контроль над судовою владою та поставила під сумнів примат права ЄС над національним правом. У травні 2024 року процедуру офіційно закрили, пояснивши це тим, що Польща започаткувала низку законодавчих і незаконодавчих заходів для розв’язання цих проблем. Водночас дехто стверджує, що завершення процедури, засноване на «зобов’язаннях» нового коаліційного уряду Польщі на чолі з Дональдом Туском, було поспішним і не врахувало того, що фактично реалізували лише кілька конкретних заходів.
Загалом процедура за статтею 7 видається надто бюрократичною та повільною, щоб бути дієвою. Формування й ухвалення рішень не лише триває роками, а й держава, проти якої висунуто звинувачення, може взагалі не виявляти щодо них занепокоєння. Водночас не варто повністю списувати потенціал статті 7. Якби Рада активувала наступний етап, для позбавлення Угорщини права голосу залишилося б лише провести одне голосування. Це позбавило б Будапешт важливого важеля впливу й відкрило шлях до ухвалення рішень без потреби домовлятися про зняття вето.
Законодавство ЄС передбачає численні каральні механізми, що можуть призвести до фінансових санкцій. Серед них — механізми бюджетної умовності та процедури порушення зобов’язань.
Механізм бюджетної умовності — новий режим захисту, заснований на принципі умовності, — набув чинності у 2021 році. Він дає ЄС змогу призупиняти певні виплати або застосовувати фінансові коригування до держави-члена, якщо вона порушила принципи права ЄС. Варто зазначити, що цей механізм відрізняється від процедури за статтею 7 і не залежить від неї, а також зосереджується на фінансових та економічних заходах, а не на цінностях.
27 квітня 2022 року Європейська комісія офіційно запустила механізм умовності проти Угорщини. Це означало початок процесу оцінювання та обміну інформацією з Будапештом, який тривав до середини вересня. 18 вересня 2022 року Комісія дійшла висновку, що системні порушення принципів верховенства права в Угорщині зберігаються, а отже Рада ЄС має запровадити заходи для захисту бюджету Союзу.
У грудні 2022 року Комітет постійних представників у ЄС зібрав необхідну більшість для запровадження заходів із захисту бюджету Союзу від наслідків порушень верховенства права в Угорщині. Згідно з рішенням, мали бути призупинені бюджетні зобов’язання приблизно на €6,3 млрд. Хоча уряд Орбана до того ухвалив низку коригувальних заходів, Європейська комісія дійшла висновку, що вони неефективні, тож кошти все одно будуть заморожені.
Натомість так звана процедура порушення зобов’язань випливає з договорів ЄС і може застосовуватися проти держави-члена, якщо вона не імплементує право ЄС або нове національне законодавство порушує право ЄС. Процес ініціює Комісія, яка згодом може передати справу до Суду ЄС, що може накласти фінансові санкції.
Від 2017 року ЄС щорічно відкриває проти Угорщини від 22 до 32 справ щодо порушення зобов’язань. Однак доведення такої справи до суду — шлях, сповнений перешкод. Комісії може знадобитися до року, щоб передати справу до Суду ЄС, а для проведення слухань — ще рік або два. Навіть якщо ризик порушення встановлено на початку, справу легко можуть відхилити, оскільки наслідки порушення виходять за межі компетенцій ЄС. Ба більше, навіть якщо суд підтвердить порушення й запровадить заходи, їх фактичне виконання може тривати ще кілька років.
Одна зі справ щодо порушення зобов’язань бере початок у 2021 році, коли Будапешт ухвалив закон, широко відомий як анти-LGBTQ+ закон. Він забороняв або обмежував доступ осіб до 18 років до контенту, що зображує так зване «відхилення від самоідентичності, яка відповідає статі при народженні, зміну статі або гомосексуальність». У липні 2021 року Комісія розпочала провадження щодо порушення зобов’язань, вказавши на можливе порушення законодавства ЄС. Через п’ять місяців було встановлено, що Угорщина не виконала своїх зобов’язань. У 2022 році, не отримавши задовільної відповіді, Комісія передала справу до Суду ЄС.
У лютому 2023 року справу опублікували в офіційному журналі ЄС. На цьому етапі було важливо забезпечити підтримку держав-членів. Правозахисні НУО наполегливо працювали над цим і зуміли заручитися підтримкою рекордної кількості держав, що вступили у справу. Слухання мало відбутися влітку 2024 року, але наразі оновлень із цього питання не було.
Варто згадати ще одну справу щодо порушення зобов’язань, яку ініціювали проти Будапешта два роки тому та поновили цього літа. Зокрема, вона стосувалася згаданої вище міграційної політики. У грудні 2020 року Суд ЄС постановив, що Угорщина обмежила доступ до процедур надання притулку для осіб, які шукають міжнародного захисту. Зокрема, вона незаконно утримувала шукачів притулку в так званих «транзитних зонах» в умовах, подібних до тримання під вартою, та порушувала їхнє право на оскарження. Однак угорський уряд заперечував ці звинувачення і здебільшого проігнорував рішення. Відтоді закрили лише «транзитні зони».
Через цю бездіяльність Європейська комісія знову подала позов. Унаслідок цього в червні 2024 року Суд повторно зазначив, що Угорщина «нехтує принципом щирого співробітництва» та «навмисно ухиляється» від виконання законів ЄС про притулок, що мало значні наслідки для сусідніх держав-членів. Цього разу також наклали одноразовий штраф у €200 млн і штраф €1 млн за кожен день, доки триває порушення. Орбан висловив обурення таким рішенням, відмовившись щось сплачувати. У серпні 2024 року він навіть запропонував відправити мігрантів до Брюсселя автобусом. «Якщо Брюссель хоче нелегальних мігрантів, Брюссель може їх отримати», — заявив державний секретар.
Попри це, завдяки існуванню численних процедур різні фінансові санкції було успішно запроваджено. Загалом обсяг заморожених коштів ЄС для Угорщини в грудні 2023 року становив 28,6 млрд євро. Ці кошти можна поділити на три великі напрями, процеси в яких відбуваються паралельно:
Наразі бюджетна умовність потенційно є найефективнішим доступним інструментом. Вона вирізняється серед інших інструментів тим, що переносить процедури із суб’єктивної сфери цінностей до об’єктивної сфери фінансів, пропонуючи таким чином чіткий спосіб показати, як функціонує корупція. Крім того, плани відновлення (як згаданий вище) передусім залежать від виконання державами фінансових зобов’язань, зосереджуються на економічних критеріях, а не на неоднозначних цінностях, що підвищує їхню ефективність. Поєднуючи бюджетну умовність із контрольними показниками, визначеними у планах відновлення, ЄС суттєво посилює свою спроможність забезпечувати впровадження реформ верховенства права у державах-членах.
ЄС знайшов інший спосіб упоратися з блокуванням Угорщиною пакетів фінансової допомоги Україні. Після однієї з перших спроб блокування в грудні 2022 року певні держави-члени почали шукати спосіб обійти вимогу одностайності та схвалити пакет без згоди Угорщини. Тоді пропонувалося, щоб €18 млрд допомоги не покривалися бюджетом ЄС, як планувалося, а натомість розподілялися між окремими державами-членами. У такому разі одностайне рішення вже не було б потрібне. Однак Будапешт зрештою відмовився від вето щодо пакета.
У червні 2024 року ЄС знову знайшов обхідний шлях, який дозволив виділити до €1,4 млрд на придбання військової допомоги для Києва. Головний дипломат ЄС Жозеп Боррель пояснив, що оскільки Угорщина утрималася від підтримки попередньої домовленості про спрямування надходжень від заморожених активів Росії, вона «не повинна брати участі в ухваленні рішення про використання цих коштів».
Уряд Орбана, схоже, не бажає відмовлятися від влади заради поліпшення верховенства права, тому активно чинить опір будь-яким правовим санкціям з боку ЄС. Наприклад, у 2022 році прем’єр-міністр Угорщини неодноразово зневажливо відгукувався про ЄС загалом і називав «Брюссель», який «виконує накази глобалістської еліти», загрозою суверенітету Угорщини.
Від початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну Будапешт отримав новий важіль впливу на ЄС. Угорський уряд активно використовує своє право вето, щоб протидіяти рішенням Спільної зовнішньої та безпекової політики (CFSP) щодо запровадження пакетів санкцій проти Росії. Наприклад, у лютому 2023 року він наполягав на виключенні певних осіб зі списку санкцій ЄС. Блокування пропозиції скоротити період поновлення санкцій із шести до дванадцяти місяців знову довело, що Будапешт цінує свій вплив на ЄС. Метою такого опору можуть бути переговори про певні вигоди, наприклад розмороження частини коштів. У грудні 2023 року ЄС розблокував для Угорщини €10 млрд коштів політики згуртованості. В офіційному поясненні Комісія заявила, що побачила «гарантії того, що незалежність судової влади буде посилено». Однак це збіглося з кампанією Орбана проти виділення €50 млрд спеціальних коштів для підтримання бюджету України, а також деяких інших пакетів військової допомоги. Збіг цих подій порушує питання, чи намагався ЄС задобрити Угорщину, щоб заручитися її згодою на допомогу Україні. Утім, Комісія заперечила такі звинувачення. У березні 2024 року Європейський парламент вирішив подати позов проти Комісії через виплату Угорщині €10 млрд, стверджуючи, що вона порушила обов’язок виконавчого органу ЄС захищати гроші платників податків від нецільового використання.
У липні 2024 року ситуація загострилася до того, що заступник міністра закордонних справ Польщі висловив сумніви щодо членства Угорщини і в ЄС, і в НАТО. Проте Орбан не відреагував. Схоже, членство в ЄС залишається ключовим для угорського уряду, попри часту критику ЄС і численні розбіжності з європейськими цінностями. Передусім це пояснюється тим, що нестабільна економіка Угорщини значною мірою залежить від коштів ЄС, тож навряд чи країна розглядатиме вихід із ЄС.
Утім, Будапешт, схоже, використовує ці кошти лише на свою користь. Угорщина лідирує за кількістю розслідувань щодо нецільового використання коштів ЄС, розпочатих агентством ЄС із боротьби з шахрайством OLAF. Крім того, дослідження свідчать, що кошти ЄС не завжди підвищували продуктивність: компанії, які отримували фінансування, зростали повільніше, ніж ті, які його не отримували. Угорські громадяни, схоже, розуміють, що значну частину коштів або розкрадали, або розподіляли між проурядовими групами. Проте більшість із них усе ще не готові розглядати ідею виходу з ЄС. Згідно з опитуванням, опублікованим Statista Research Department у 2024 році, як прихильники Fidesz, так і ті, хто не підтримує Fidesz, здебільшого погоджуються, що ЄС сприяє добробуту: відповідні показники становлять 60% і 76%. Хоча лише 32% прихильників Fidesz вважають, що ЄС справедливо ставиться до їхньої країни, близько двох третин тих, хто не підтримує Fidesz, погодилися з цим твердженням. Загалом серед виборців Fidesz простежується тенденція до критики, тоді як серед тих, хто не підтримує Fidesz, рівень підтримки значно вищий.
Інше опитування свідчить, що близько половини угорців підтримують тіснішу інтеграцію з ЄС, тоді як 35% поділяють сувереністський погляд Орбана, що Брюссель має «дати нам гроші й залишити нас у спокої». У цій групі 15% відкрито підтримують «Huxit» (вихід Угорщини з ЄС), хоча вони залишаються незначною меншістю навіть серед виборців Fidesz. За даними Eurobarometer (2023), 73% угорців усе ще підтримують членство в ЄС.
Угорщина систематично порушує законодавство ЄС уже понад десять років. Зокрема, існують серйозні проблеми з верховенством права; права і свободи людини не були гарантовані кожному угорцю; із шукачами притулку поводилися неналежно та всупереч міжнародному праву. Будапешт також демонстрував непокору офіційній політиці ЄС, відмовляючись підтримувати численні пакети допомоги Україні та санкцій проти Росії. Країна продовжує імпортувати російські енергоносії, хоча більшість держав-членів цього уникає.
Для реагування на ці порушення ЄС застосував проти Угорщини низку каральних механізмів. По-перше, існує процедура за статтею 7, яка досі успішно підтвердила «явний ризик серйозного порушення» права ЄС, але не просунулася до ухвалення будь-яких конкретних заходів. По-друге, є численні фінансові інструменти, як-от механізм бюджетної умовності, що дозволяє Союзу блокувати частину фінансування Угорщини, і процедури порушення зобов’язань, для запровадження таких санкцій за якими потрібне рішення Суду ЄС.
По суті, фінансові інструменти виявилися найефективнішими. Обмеження доступу до фінансування, схоже, є проблемою для уряду Орбана, зважаючи на його обурення цими заходами та залежність угорської економіки від фінансування ЄС. Водночас це також спонукало Будапешт використовувати право вето як політичну зброю та важіль для блокування ключових рішень ЄС щодо України. Імовірно, ці дії мають на меті виторгувати певні вигоди, наприклад розмороження частини коштів.
Оскільки Угорщина не планує найближчим часом виходити із Союзу, ЄС може чинити тиск на угорський уряд лише за допомогою різних правових інструментів. Наразі для Будапешта заморожено близько €30 млрд коштів. Це значна сума — приблизно 5% валового внутрішнього продукту Угорщини у 2023 році. Це дає ЄС власний суттєвий важіль впливу. Якщо процедури просуватимуться, Угорщина не лише відчує економічні наслідки своїх порушень, а й другий етап процедури за статтею 7 призупинить її право голосу в Раді. Це значно обмежить здатність Орбана висловлювати свої антидемократичні погляди та завадить йому надалі підривати фундаментальні європейські цінності.
Disclaimer: The views, thoughts, and opinions expressed in the papers published on this site belong solely to the authors and not necessarily to the Transatlantic Dialogue Center, its committees, or its affiliated organizations. The papers are intended to stimulate dialogue and discussion and do not represent official policy positions of the Transatlantic Dialogue Center or any other organizations the authors may be associated with.
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
