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La politique hongroise est en désaccord avec l’Union européenne depuis le début des années 2010. Les politiques migratoires condamnées par la Cour européenne des droits de l’homme, le détournement présumé des fonds de l’UE et les violations constantes des droits et libertés des citoyens hongrois exaspèrent de nombreux responsables bruxellois. La divergence de valeurs est devenue encore plus manifeste en février 2022, lorsque l’invasion russe à grande échelle de l’Ukraine a commencé. En mai 2024, la Hongrie avait bloqué au total 9 milliards d’euros d’aide financière à Kyiv que l’UE avait tenté d’adopter, ainsi que 41 % des résolutions proposées par l’UE sur Kyiv.
Les actions controversées de Budapest ont perturbé l’unité de l’UE, conduisant les États membres à chercher des moyens de résister à Orbán. L’UE a par conséquent engagé plusieurs procédures judiciaires contre la Hongrie. Cette étude vise à examiner les instruments employés à cette fin par l’Union européenne, à analyser leur efficacité et à évaluer les perspectives de Budapest quant à son avenir dans l’UE.
Nous examinerons d’abord la manière dont les politiques hongroises se sont écartées de la législation de l’UE.
La démocratie en Hongrie s’affaiblit depuis que Viktor Orbán est devenu Premier ministre en 2010. En 2012, le gouvernement a réformé le système électoral au bénéfice du parti au pouvoir Fidesz. Le système judiciaire est lui aussi devenu moins efficace, le nouveau système d’administration de la Cour suprême permettant de choisir un dirigeant de tribunal loyal au gouvernement.
Enfin, le gouvernement Fidesz a également étendu son pouvoir politique à l’espace public, imposant des mécanismes de contrôle dans les médias, le monde universitaire et la société civile en général. En ce qui concerne les médias, un journaliste sur trois a admis avoir retenu ou déformé des informations afin d’éviter des conséquences négatives. La liberté académique a quant à elle été violée en 2018, lorsqu’un magazine hongrois pro-gouvernemental a publié une liste de plus de 200 personnes qualifiées de « mercenaires » et prétendument financées par George Soros pour renverser le gouvernement.
En 2015, les mouvements de migrants vers l’UE ont considérablement augmenté. 411 515 migrants en situation irrégulière ont franchi les frontières hongroises. Cherchant à éviter de les prendre en charge, la Hongrie a construit des clôtures aux frontières méridionales avec la Serbie et la Croatie et réduit la protection juridique offerte aux réfugiés. Escalader ou endommager une clôture est devenu une infraction pénale. En 2016, la police a reçu l’autorisation de repousser les migrants de l’autre côté de la clôture. D’autres modifications ont sensiblement réduit les mécanismes de soutien destinés aux demandeurs d’asile. Les réfugiés ne pouvaient demander l’asile que dans la « zone de transit » et étaient détenus pendant toute la durée de la procédure.
Ces politiques ont été vivement critiquées au regard du droit international et du droit de l’UE. En raison des conditions d’accueil à Budapest, plusieurs États membres de l’UE ont suspendu les transferts vers la Hongrie au titre du mécanisme Dublin III. La Cour européenne des droits de l’homme a également condamné les mesures susmentionnées dans l’affaire Ilias et Ahmed c. Hongrie en mars 2017, puis à plusieurs reprises en novembre 2019.
En février 2022, la Russie a lancé une invasion à grande échelle contre l’Ukraine. L’Union européenne a fait preuve de solidarité avec Kyiv et adopté plusieurs trains de sanctions et d’autres mesures restrictives contre Moscou. Peu après, la Commission européenne a proposé des mesures de soutien financier à l’Ukraine. Depuis lors, de nombreux programmes d’aide financière ont été adoptés, extrêmement importants pour financer la lutte contre les forces russes et soutenir la résilience économique et humanitaire de l’Ukraine.
Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, ce processus décisionnel et le renouvellement de certaines mesures exigent l’unanimité des États membres. Or, la Hongrie s’est montrée réticente à prolonger son accord sur l’adoption de sanctions et de programmes d’aide. En décembre 2022, Budapest a refusé d’approuver un prêt de 18 milliards d’euros à Kyiv pour soutenir divers besoins, dont le fonctionnement des hôpitaux, les abris d’urgence et l’approvisionnement en électricité. Parmi les exemples récents figurent le blocage d’une aide de 50 milliards d’euros en décembre 2023 et d’un programme de 6,6 milliards d’euros en mai 2024.
En juin 2022, le Conseil de l’UE a adopté un sixième train de sanctions, comprenant l’interdiction d’acheter, d’importer et de transférer du pétrole brut transporté par voie maritime et certains produits pétroliers de Russie vers l’UE. Une exception existait toutefois pour les États membres dépendants du pétrole brut russe du fait de leur situation géographique, dont la Hongrie et la Slovaquie. La Hongrie, comme certains autres pays d’Europe centrale, est jusqu’ici parvenue à éviter les interdictions grâce à une exemption lui permettant d’importer du pétrole russe par le réseau d’oléoducs Druzhba.
Compte tenu de la dépendance de la Hongrie à l’approvisionnement énergétique russe, il n’est pas surprenant que Budapest ait exprimé sa frustration après l’embargo imposé par l’Ukraine à la compagnie pétrolière russe Lukoil. En réponse, elle a commencé à importer du pétrole d’un autre fournisseur russe, Tatneft. Les États membres de l’UE se sont dits mécontents que Budapest continue d’acheter de l’énergie russe alors qu’ils devaient s’en abstenir. Toutefois, Bruxelles a officiellement refusé d’intervenir.
Face à nombre des violations précitées, l’UE a employé des mesures juridiques contre Budapest. Dans cette section, nous analyserons ces instruments et évaluerons leur efficacité.
L’article 7 du traité sur l’Union européenne (TUE) vise à garantir que tous les États membres respectent les valeurs communes de l’UE, dont l’État de droit. Lorsqu’un État membre viole l’une de ces valeurs, deux procédures peuvent être appliquées : le mécanisme préventif et le mécanisme de sanction. Le premier permet à l’UE d’avertir l’État membre qui risque de commettre une violation grave, tandis que le second constate la violation et permet au Conseil de suspendre certains droits de l’État membre, y compris ses droits de vote au Conseil.
La procédure de l’article 7 a été déclenchée contre Budapest en septembre 2018, lorsque le Parlement européen a conclu qu’il existait « un risque clair de violation grave des valeurs fondatrices de l’UE en Hongrie ». Le gouvernement d’Orbán était notamment accusé d’affaiblir l’indépendance de la justice, de perpétuer le clientélisme, de diluer le pluralisme des médias, d’abuser des pouvoirs d’urgence, d’adopter une législation anti-LGBT et d’entraver les droits d’asile.
Toutefois, la procédure n’a pas progressé depuis. La Hongrie relève du premier volet de l’article 7 depuis six ans. En mai 2022, le Parlement européen (PE) a adopté une résolution appelant les présidences entrantes à organiser des auditions au titre de l’article 7 « régulièrement et au moins une fois par présidence ». La septième et dernière audition de ce type s’est tenue sous la présidence belge le 25 juin 2024.
En septembre 2022, le Parlement européen a adopté une résolution appelant à agir au regard de la procédure de l’article 7. Les députés européens se disaient préoccupés « par plusieurs domaines politiques concernant la démocratie et les droits fondamentaux en Hongrie ». Ils ont également relevé « l’incapacité du Conseil à réaliser des progrès significatifs pour contrer le recul démocratique » et averti que « tout nouveau retard dans l’application des règles de l’article 7 pour protéger les valeurs de l’UE en Hongrie équivaudrait à une violation du principe de l’État de droit par le Conseil lui-même ».
Compte tenu de ces considérations, les législateurs ont appelé l’UE à imposer la deuxième étape. Elle ferait passer la procédure de l’indication d’un « risque de violation grave » à la constatation que la violation s’est déjà produite, c’est-à-dire à la détermination de l’« existence d’une violation grave et persistante ». Cette phase ne peut toutefois être engagée qu’après le dépôt d’une proposition par un tiers des États membres ou par la Commission. Jusqu’à présent, aucun n’a exprimé son intention de le faire.
La procédure de l’article 7 a également été invoquée contre la Pologne en 2017 après que le parti alors au pouvoir Droit et Justice (Prawo i Sprawiedliwość, PiS) a pris le contrôle politique de la justice et contesté la primauté du droit de l’UE sur le droit national. En mai 2024, la procédure a été officiellement close, au motif que la Pologne avait lancé une série de mesures législatives et non législatives pour répondre à ces préoccupations. Certains affirment toutefois que cette clôture, fondée sur les « engagements » du nouveau gouvernement de coalition polonais dirigé par Donald Tusk, a été précipitée et qu’elle n’a pas tenu compte du fait que peu de mesures concrètes avaient réellement été mises en œuvre.
Dans l’ensemble, la procédure de l’article 7 semble trop bureaucratique et lente pour réussir. Non seulement les décisions mettent des années à être élaborées et prises, mais l’État accusé peut même ne pas sembler s’en préoccuper. Il ne faut pas pour autant écarter complètement le potentiel de l’article 7. Si le Conseil activait l’étape suivante, le retrait des droits de vote de la Hongrie ne serait plus qu’à une voix près. Budapest perdrait ainsi un levier important et la voie serait ouverte à l’adoption de décisions sans avoir à négocier le retrait de son veto.
La législation de l’UE offre plusieurs mécanismes punitifs pouvant conduire à des sanctions financières, notamment les mécanismes de conditionnalité budgétaire et les procédures d’infraction.
Le mécanisme de conditionnalité budgétaire, nouveau régime de protection de la conditionnalité, est entré en vigueur en 2021. Il permet à l’UE de suspendre certains paiements ou d’apporter des corrections financières concernant un État membre lorsque celui-ci a violé des principes du droit de l’UE. Il convient de noter que ce mécanisme est distinct et indépendant de la procédure de l’article 7 et se concentre sur les mesures financières et économiques plutôt que sur les valeurs.
Le 27 avril 2022, la Commission européenne a officiellement déclenché le mécanisme de conditionnalité contre la Hongrie. Cela a ouvert un processus d’évaluation et d’échange d’informations avec Budapest, qui a duré jusqu’à la mi-septembre. Le 18 septembre 2022, la Commission a conclu que des violations systémiques des principes de l’État de droit persistaient en Hongrie et que le Conseil de l’UE devait donc prendre des mesures pour protéger le budget de l’Union.
En décembre 2022, le Comité des représentants permanents auprès de l’UE a réuni la majorité requise pour imposer des mesures de protection du budget de l’Union contre les conséquences des violations de l’État de droit en Hongrie. La décision prévoyait la suspension d’environ 6,3 milliards d’euros d’engagements budgétaires. Bien que le gouvernement d’Orbán ait adopté auparavant plusieurs mesures correctives, la Commission européenne a conclu qu’elles n’étaient pas efficaces et que les fonds seraient néanmoins gelés.
La procédure d’infraction découle des traités de l’UE et peut être appliquée à un État membre qui ne met pas en œuvre le droit de l’UE ou dont une nouvelle législation nationale viole ce droit. La procédure est déclenchée par la Commission, qui peut saisir la Cour de justice, laquelle peut infliger des sanctions financières.
Depuis 2017, l’UE ouvre de 22 à 32 procédures d’infraction contre la Hongrie chaque année. Toutefois, porter une procédure d’infraction devant la Cour est un parcours semé d’obstacles. La Commission peut mettre jusqu’à un an pour saisir la Cour de justice, puis les audiences peuvent prendre encore un ou deux ans. Même si le risque de violation est établi au départ, l’affaire peut être écartée car les conséquences de la violation dépassent les compétences de l’UE. Même si la Cour confirme la violation et impose des mesures, leur mise en œuvre peut prendre plusieurs années supplémentaires.
Une des procédures d’infraction remonte à 2021, lorsque Budapest a adopté la loi communément appelée loi anti-LGBTQ+. Elle interdisait ou limitait l’accès des moins de 18 ans aux contenus représentant la prétendue « divergence par rapport à l’identité personnelle correspondant au sexe à la naissance, le changement de sexe ou l’homosexualité ». La Commission a engagé une procédure d’infraction en juillet 2021, évoquant une possible violation du droit de l’UE. Après cinq mois, il a été conclu que la Hongrie n’avait pas rempli ses obligations. En 2022, faute de réponse satisfaisante, la Commission a saisi la Cour de justice de l’UE.
En février 2023, l’affaire a été publiée au Journal officiel de l’UE. À ce stade, il était important d’obtenir le soutien des États membres. Les ONG de défense des droits humains ont réuni le soutien du plus grand nombre jamais atteint d’États intervenants. L’audience devait avoir lieu à l’été 2024, mais aucune actualisation n’avait été communiquée à ce sujet.
Une autre procédure d’infraction, engagée contre Budapest il y a deux ans et renouvelée cet été, concernait les politiques migratoires mentionnées ci-dessus. En décembre 2020, la Cour de justice a jugé que la Hongrie avait limité l’accès aux procédures d’asile. Elle maintenait notamment illégalement les demandeurs d’asile dans des « zones de transit » dans des conditions assimilables à une détention et violait leur droit de recours. Le gouvernement hongrois a contesté ces accusations et largement ignoré l’arrêt. Seules les « zones de transit » ont été fermées depuis.
En raison de cette inaction, la Commission européenne a de nouveau engagé une action en justice. En juin 2024, la Cour a réaffirmé que la Hongrie « méconnaissait le principe de coopération loyale » et « contournait délibérément » l’application des lois de l’UE sur l’asile. Une amende forfaitaire de 200 millions d’euros a été imposée, ainsi qu’une amende d’un million d’euros pour chaque jour de persistance du manquement. Orbán a refusé de payer. En août 2024, il a même proposé d’envoyer des migrants à Bruxelles en bus. « Si Bruxelles veut des migrants illégaux, Bruxelles peut les avoir », a déclaré le secrétaire d’État.
Néanmoins, grâce à l’existence de nombreuses procédures, diverses sanctions financières ont été appliquées avec succès. Au total, les fonds de l’UE gelés pour la Hongrie s’élevaient à 28,6 milliards d’euros en décembre 2023. Ces fonds peuvent être répartis en trois grands domaines, qui avancent en parallèle :
Jusqu’à présent, la conditionnalité budgétaire est potentiellement l’outil le plus efficace disponible. Elle se distingue en faisant passer les procédures du domaine subjectif des valeurs au domaine objectif des finances et offre ainsi une méthode claire pour illustrer le fonctionnement de la corruption. Associée aux jalons des plans de relance, l’UE renforce considérablement sa capacité à faire appliquer les réformes de l’État de droit parmi les États membres.
L’UE a trouvé un autre moyen de faire face aux blocages hongrois des programmes d’aide financière à l’Ukraine. Depuis l’une des premières tentatives de blocage en décembre 2022, certains États membres cherchent à contourner l’exigence d’unanimité et à approuver un programme sans le consentement de la Hongrie. Il avait alors été proposé que les 18 milliards d’euros d’aide ne soient pas couverts par le budget de l’UE mais répartis entre les États membres. Une décision unanime ne serait alors plus nécessaire. Budapest a toutefois fini par abandonner son veto.
En juin 2024, l’UE a une nouvelle fois trouvé un contournement permettant de débloquer jusqu’à 1,4 milliard d’euros pour acheter une aide militaire à Kyiv. Le chef de la diplomatie européenne Josep Borrell a expliqué que la Hongrie, s’étant abstenue lors d’un accord antérieur visant à affecter les produits des avoirs russes gelés, « ne devrait pas faire partie de la décision d’utiliser cet argent ».
Le gouvernement d’Orbán semble peu disposé à abandonner son pouvoir au profit de l’amélioration de l’État de droit et a activement résisté à toute sanction juridique de l’UE. En 2022, le Premier ministre hongrois a par exemple rejeté l’UE dans son ensemble et décrit « Bruxelles », qui « exécute les ordres d’une élite mondialiste », comme une menace pour la souveraineté hongroise.
Depuis l’invasion russe à grande échelle de l’Ukraine, Budapest a acquis un nouveau levier face à l’UE. Le gouvernement hongrois utilise activement son droit de veto pour résister aux décisions de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) concernant les sanctions contre la Russie. En décembre 2023, l’UE a débloqué 10 milliards d’euros de fonds de cohésion pour la Hongrie, invoquant des garanties concernant l’indépendance de la justice. Cette décision a coïncidé avec la campagne d’opposition d’Orbán contre 50 milliards d’euros de fonds spéciaux destinés à soutenir le budget ukrainien. La Commission a nié que l’UE cherchait ainsi à apaiser la Hongrie. En mars 2024, le Parlement européen a décidé de poursuivre la Commission au sujet de ce paiement.
En juillet 2024, la situation a dégénéré au point que le vice-ministre polonais des Affaires étrangères a exprimé des doutes sur l’appartenance de la Hongrie à l’UE et à l’OTAN. Orbán n’a toutefois pas réagi. L’adhésion à l’UE semble rester cruciale pour le gouvernement hongrois malgré ses critiques fréquentes, principalement parce que l’économie instable de la Hongrie dépend fortement des fonds de l’UE.
Budapest semble néanmoins n’utiliser ces fonds qu’à son avantage. La Hongrie est en tête du nombre d’enquêtes ouvertes par l’office antifraude de l’UE, OLAF, pour utilisation abusive de fonds européens. Des recherches indiquent aussi que les fonds de l’UE n’ont pas systématiquement amélioré la productivité. Selon un sondage Statista de 2024, les soutiens de Fidesz comme les autres conviennent majoritairement que l’UE favorise la prospérité, à 60 % et 76 % respectivement.
Une autre enquête indique qu’environ la moitié des Hongrois soutiennent une intégration plus étroite à l’UE, tandis que 35 % partagent la vision souverainiste d’Orbán selon laquelle Bruxelles doit « nous donner l’argent et nous laisser tranquilles ». Parmi ce groupe, 15 % soutiennent ouvertement un « Huxit », la sortie de la Hongrie de l’UE, mais ils restent une petite minorité, même parmi les électeurs de Fidesz. Selon les données de l’Eurobaromètre de 2023, 73 % des Hongrois restent favorables à l’adhésion à l’UE.
La Hongrie viole constamment la législation de l’UE depuis plus de dix ans. Elle présente notamment de graves déficits en matière d’État de droit ; les droits humains et les libertés ne sont pas garantis à tous les Hongrois ; les demandeurs d’asile sont mal traités et en contradiction avec le droit international. Budapest a aussi défié les politiques officielles de l’UE en refusant de soutenir plusieurs programmes d’aide à l’Ukraine et de sanctions contre la Russie.
Pour répondre à ces violations, l’UE a utilisé plusieurs mécanismes punitifs contre la Hongrie. La procédure de l’article 7 a jusqu’ici permis de confirmer un « risque clair de violation grave » du droit de l’UE, sans toutefois progresser vers des mesures concrètes. Il existe aussi des instruments financiers, tels que le mécanisme de conditionnalité budgétaire et les procédures d’infraction, qui nécessitent un arrêt de la Cour de justice pour imposer ces sanctions.
Les instruments financiers se sont révélés les plus efficaces. Restreindre l’accès aux financements semble poser problème au gouvernement d’Orbán, car l’économie hongroise dépend des fonds de l’UE. Ces mesures ont toutefois également conduit Budapest à instrumentaliser son droit de veto comme levier politique pour bloquer des décisions cruciales de l’UE sur l’Ukraine, vraisemblablement afin de négocier des avantages tels que le déblocage de certains fonds.
La Hongrie ne prévoyant pas de quitter l’Union prochainement, l’UE ne peut faire pression sur son gouvernement qu’au moyen de divers instruments juridiques. Environ 30 milliards d’euros de fonds sont actuellement gelés pour Budapest, soit approximativement 5 % du produit intérieur brut hongrois en 2023. Cela confère à l’UE un levier considérable. Si les procédures progressent, la Hongrie subira non seulement les conséquences économiques de ses violations, mais la deuxième étape de la procédure de l’article 7 suspendra aussi ses droits de vote au Conseil.
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Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l’original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
