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La politica ungherese è in contrasto con l’Unione europea sin dall’inizio degli anni 2010. Le politiche migratorie condannate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, il presunto uso improprio dei fondi UE e le costanti violazioni dei diritti e delle libertà dei cittadini ungheresi esasperano molti politici di Bruxelles. La divergenza di valori è divenuta ancora più evidente nel febbraio 2022, con l’inizio dell’invasione russa su vasta scala dell’Ucraina. A maggio 2024, l’Ungheria aveva bloccato complessivamente €9 miliardi di aiuti finanziari a Kyiv che l’UE aveva tentato di approvare, nonché il 41% delle risoluzioni UE proposte su Kyiv.
Le controverse azioni di Budapest hanno compromesso l’unità dell’UE, spingendo gli Stati membri a cercare modi per opporsi a Orbán. Di conseguenza, l’UE ha avviato diversi procedimenti legali contro l’Ungheria. Questa ricerca mira a esaminare gli strumenti che l’Unione europea impiega a tale scopo, analizzarne l’efficacia e valutare le prospettive di Budapest per il suo futuro nell’UE.
Innanzitutto, esamineremo in che modo le politiche dell’Ungheria si siano discostate dalla legislazione UE.
La democrazia in Ungheria si è indebolita da quando Viktor Orbán è diventato primo ministro nel 2010. Nel 2012 il governo ha riformato il sistema elettorale a vantaggio del partito al governo, Fidesz. Anche la magistratura è divenuta meno efficace, poiché il nuovo sistema di amministrazione della Corte suprema consente di scegliere un presidente fedele al governo.
Infine, il governo Fidesz ha esteso il proprio potere politico anche allo spazio pubblico, imponendo meccanismi di controllo nei media, nel mondo accademico e nella società civile in generale. Per quanto riguarda i media, un giornalista su tre ha ammesso di aver omesso o distorto informazioni per evitare conseguenze negative. Secondo quanto riportato, anche la libertà accademica è stata violata nel 2018, quando una rivista ungherese filogovernativa pubblicò un elenco di oltre 200 persone etichettate come «mercenari» e presumibilmente finanziate da George Soros per rovesciare il governo.
Nel 2015 il flusso di migranti verso l’UE è aumentato significativamente. I confini ungheresi sono stati attraversati da 411,515 migranti irregolari. Per evitare di gestire la situazione, l’Ungheria ha costruito recinzioni ai confini meridionali con Serbia e Croazia e ridotto la protezione legale offerta ai rifugiati. L’attraversamento o il danneggiamento di una recinzione è stato criminalizzato. Nel 2016 la polizia ha ottenuto l’autorizzazione a respingere i migranti dall’altro lato della recinzione. Ulteriori modifiche hanno ridotto sensibilmente i meccanismi di sostegno previsti per i richiedenti asilo. I rifugiati che chiedevano asilo potevano farlo soltanto nella cosiddetta zona di transito e venivano trattenuti per tutta la durata della procedura.
Queste politiche sono state duramente criticate alla luce del diritto internazionale e dell’UE. A causa delle condizioni di accoglienza a Budapest, diversi Stati membri dell’UE hanno sospeso i trasferimenti verso l’Ungheria nell’ambito del meccanismo Dublino III. Anche la Corte europea dei diritti dell’uomo ha condannato le misure sopra citate nel caso Ilias e Ahmed c. Ungheria nel marzo 2017 e poi ripetutamente nel novembre 2019.
Nel febbraio 2022 la Russia ha avviato un’invasione su vasta scala contro l’Ucraina. L’Unione europea ha mostrato solidarietà a Kyiv e adottato alcuni pacchetti di sanzioni e altre misure restrittive contro Mosca. Poco dopo, la Commissione europea ha proposto misure di sostegno finanziario per l’Ucraina. Da allora sono stati approvati numerosi pacchetti di aiuti finanziari, estremamente importanti per finanziare la lotta contro le forze russe e sostenere la resilienza economica e umanitaria dell’Ucraina.
Nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, questo processo decisionale e il rinnovo di alcune misure richiedono l’unanimità degli Stati membri. Tuttavia, l’Ungheria è stata restia a dare il proprio consenso all’adozione di pacchetti di sanzioni e aiuti. Nel dicembre 2022 Budapest ha rifiutato di approvare un prestito di €18 miliardi a Kyiv per sostenere varie necessità, tra cui il funzionamento degli ospedali, i rifugi di emergenza e la fornitura di elettricità. Tra gli episodi più recenti figurano il blocco di un aiuto da €50 miliardi nel dicembre 2023 e di un pacchetto da €6.6 miliardi nel maggio 2024.
Nel giugno 2022 il Consiglio dell’UE ha adottato un sesto pacchetto di sanzioni, che vietava l’acquisto, l’importazione e il trasferimento nell’UE di petrolio greggio trasportato via mare e di specifici prodotti petroliferi dalla Russia. Era tuttavia prevista un’eccezione per gli Stati membri UE dipendenti dal greggio russo per ragioni geografiche, tra cui Ungheria e Slovacchia. L’Ungheria, come altri Paesi dell’Europa centrale, è finora riuscita a evitare i divieti grazie all’esenzione, importando petrolio russo attraverso l’oleodotto Druzhba.
Considerata la dipendenza dell’Ungheria dall’approvvigionamento energetico russo, non sorprende che Budapest abbia espresso frustrazione dopo l’embargo imposto dall’Ucraina alla compagnia petrolifera russa Lukoil. In risposta, ha iniziato a importare petrolio da un altro fornitore russo, Tatneft. Gli Stati membri UE hanno manifestato insoddisfazione perché Budapest continuava ad acquistare energia russa mentre essi dovevano astenersene. Bruxelles, tuttavia, ha ufficialmente rifiutato di intervenire.
In risposta a molte delle violazioni sopra menzionate, l’UE ha usato misure legali contro Budapest. In questa sezione analizzeremo tali strumenti e ne valuteremo l’efficacia.
L’articolo 7 del Trattato sull’Unione europea (TUE) mira a garantire che tutti gli Stati membri rispettino i valori comuni dell’UE, compreso lo Stato di diritto. Se uno Stato membro viola uno di tali valori, possono essere applicate due procedure: il meccanismo preventivo e quello sanzionatorio. Il primo permette all’UE di avvertire lo Stato membro che rischia una grave violazione; il secondo accerta la violazione e consente al Consiglio di sospendere alcuni diritti dello Stato membro, incluso il diritto di voto in seno al Consiglio.
La procedura dell’articolo 7 è stata avviata contro Budapest nel settembre 2018, quando il Parlamento europeo ha concluso che esisteva un «chiaro rischio di grave violazione dei valori fondanti dell’UE in Ungheria». In particolare, il governo Orbán era accusato di indebolire l’indipendenza giudiziaria, perpetuare il clientelismo, ridurre il pluralismo dei media, abusare dei poteri d’emergenza, approvare leggi anti-LGBT e ostacolare il diritto d’asilo.
Tuttavia, da allora la procedura non è avanzata. L’Ungheria è sottoposta alla prima fase dell’articolo 7 da sei anni. Nel maggio 2022 il Parlamento europeo (PE) ha adottato una risoluzione invitando le presidenze entranti a organizzare audizioni ai sensi dell’articolo 7 «regolarmente e almeno una volta per presidenza». La settima e ultima audizione si è svolta sotto la presidenza belga il 25 giugno 2024.
Nel settembre 2022 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione che chiedeva di intervenire sulla procedura dell’articolo 7. Gli eurodeputati si sono detti preoccupati «per diversi ambiti politici riguardanti la democrazia e i diritti fondamentali in Ungheria». Hanno inoltre rilevato «l’incapacità del Consiglio di compiere progressi significativi nel contrastare l’arretramento democratico» e avvertito che «qualsiasi ulteriore ritardo nell’agire ai sensi delle norme dell’articolo 7 per proteggere i valori UE in Ungheria equivarrebbe a una violazione del principio dello Stato di diritto da parte del Consiglio stesso».
Alla luce di queste considerazioni, i legislatori hanno chiesto all’UE di imporre la seconda fase. La procedura passerebbe dall’indicare un «rischio di grave violazione» all’affermare che la violazione è già avvenuta, ossia all’accertamento dell’«esistenza di una violazione grave e persistente». Tuttavia, questa fase può essere avviata solo dopo una proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione. Finora nessuno ha espresso l’intenzione di farlo.
La procedura dell’articolo 7 è stata invocata anche contro la Polonia nel 2017, dopo che il partito allora al governo Diritto e Giustizia (Prawo i Sprawiedliwość, PiS) aveva assunto il controllo politico della magistratura e contestato il primato del diritto UE su quello nazionale. Nel maggio 2024 la procedura è stata ufficialmente chiusa, spiegando che la Polonia aveva avviato una serie di misure legislative e non legislative per affrontare tali preoccupazioni. Ciononostante, alcuni sostengono che la chiusura, basata sugli «impegni» del nuovo governo di coalizione polacco guidato da Donald Tusk, sia stata affrettata e non abbia considerato che erano state effettivamente attuate poche misure concrete.
Nel complesso, la procedura dell’articolo 7 appare troppo burocratica e lenta per avere successo. Non solo le decisioni richiedono anni per essere formulate e adottate, ma lo Stato accusato potrebbe persino non apparire preoccupato. Al contempo, non si dovrebbe escludere del tutto il potenziale dell’articolo 7. Se il Consiglio attivasse la fase successiva, la revoca del diritto di voto dell’Ungheria sarebbe a un solo voto di distanza. Ciò priverebbe Budapest di un’importante leva e spianerebbe la strada all’adozione di decisioni senza dover negoziare la rinuncia al veto.
La legislazione UE offre molteplici meccanismi punitivi che possono portare a sanzioni finanziarie. Tra questi figurano i meccanismi di condizionalità di bilancio e le procedure d’infrazione.
Il meccanismo di condizionalità di bilancio, un nuovo regime di protezione della condizionalità, è entrato in vigore nel 2021. Consente all’UE di sospendere determinati pagamenti o apportare correzioni finanziarie riguardanti uno Stato membro qualora abbia violato principi del diritto UE. È importante notare che questo meccanismo è distinto e indipendente dalla procedura dell’articolo 7 e si concentra su finanza e misure economiche anziché sui valori.
Il 27 aprile 2022 la Commissione europea ha ufficialmente attivato il meccanismo di condizionalità contro l’Ungheria. È così iniziato un processo di valutazione e scambio d’informazioni con Budapest, durato fino a metà settembre. Il 18 settembre 2022 la Commissione ha concluso che in Ungheria persistevano violazioni sistemiche dei principi dello Stato di diritto e che il Consiglio dell’UE avrebbe quindi dovuto attuare misure per proteggere il bilancio dell’Unione.
Nel dicembre 2022 il Comitato dei rappresentanti permanenti presso l’UE ha raggiunto la maggioranza necessaria per imporre misure a tutela del bilancio dell’Unione dalle conseguenze delle violazioni dello Stato di diritto in Ungheria. In base alla decisione, sarebbero stati sospesi circa €6.3 miliardi di impegni di bilancio. Sebbene il governo Orbán avesse precedentemente adottato una serie di misure correttive, la Commissione europea ha concluso che non erano efficaci e che i fondi sarebbero stati congelati comunque.
D’altra parte, la cosiddetta procedura d’infrazione deriva dai trattati UE e può essere applicata a uno Stato membro che non attui il diritto UE o la cui legislazione nazionale di nuova adozione violi il diritto UE. Il processo è avviato dalla Commissione, che può poi deferire il caso alla Corte di giustizia, la quale potrebbe imporre sanzioni finanziarie.
Dal 2017 l’UE apre ogni anno da 22 a 32 casi d’infrazione contro l’Ungheria. Tuttavia, portare la procedura dinanzi alla Corte è un percorso pieno di ostacoli. La Commissione può impiegare fino a un anno per deferire il caso alla Corte di giustizia, cui segue un altro anno o due per le udienze. Anche se il rischio di violazione è dichiarato all’inizio, può facilmente essere respinto perché le conseguenze della violazione vanno oltre le competenze UE. Inoltre, persino quando la Corte conferma la violazione e impone misure, la loro effettiva attuazione può richiedere ancora diversi anni.
Uno dei casi d’infrazione risale al 2021, quando Budapest adottò la legge comunemente definita legge anti-LGBTQ+. Essa vietava o limitava l’accesso ai contenuti che rappresentavano la cosiddetta «divergenza dall’autoidentità corrispondente al sesso alla nascita, il cambio di sesso o l’omosessualità» per i minori di 18 anni. La Commissione ha avviato la procedura d’infrazione nel luglio 2021, segnalando una potenziale violazione della legislazione UE. Cinque mesi dopo, fu concluso che l’Ungheria non aveva adempiuto ai propri obblighi. Nel 2022, in assenza di una risposta soddisfacente, la Commissione ha deferito il caso alla Corte di giustizia dell’UE.
Nel febbraio 2023 il caso è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’UE. A quel punto era importante assicurarsi il sostegno degli Stati membri. Le ONG per i diritti umani hanno lavorato intensamente in tal senso, riuscendo a raccogliere il sostegno del maggior numero mai registrato di Stati intervenienti. L’udienza avrebbe dovuto svolgersi nell’estate 2024, ma finora non vi sono stati aggiornamenti sulla questione.
Un altro caso d’infrazione degno di nota è stato avviato contro Budapest due anni fa e rinnovato quest’estate. Riguardava nello specifico le politiche migratorie menzionate sopra. Nel dicembre 2020 la Corte di giustizia ha stabilito che l’Ungheria aveva limitato l’accesso alle procedure d’asilo per chi cercava protezione internazionale. In particolare, tratteneva illegalmente i richiedenti asilo nelle cosiddette «zone di transito» in condizioni assimilabili alla detenzione e violava il loro diritto di ricorso. Il governo ungherese ha però protestato contro tali accuse e in larga misura ignorato la sentenza. Da allora sono state chiuse solo le «zone di transito».
A causa dell’inazione, la Commissione europea ha nuovamente avviato un’azione legale. Di conseguenza, nel giugno 2024 la Corte ha ribadito che l’Ungheria stava «disattendendo il principio di leale cooperazione» ed «eludendo deliberatamente» l’attuazione delle leggi UE sull’asilo, con effetti rilevanti sugli Stati membri vicini. Questa volta è stata inflitta anche una sanzione forfettaria di €200 milioni, più €1 milione per ogni giorno di persistenza dell’illecito. Orbán ha espresso frustrazione per la decisione, rifiutandosi di pagare. Nell’agosto 2024 ha perfino offerto di mandare i migranti a Bruxelles in autobus. «Se Bruxelles vuole migranti illegali, Bruxelles può averli», ha dichiarato il segretario di Stato.
Ciononostante, grazie all’esistenza di numerose procedure, sono state applicate con successo varie sanzioni finanziarie. In totale, nel dicembre 2023 i fondi UE congelati per l’Ungheria ammontavano a 28.6 miliardi di euro. Questi fondi possono essere suddivisi in tre macroaree, che procedono in parallelo:
Finora, la condizionalità di bilancio è potenzialmente lo strumento più efficace disponibile. Si distingue dagli altri strumenti perché sposta le procedure dalla sfera soggettiva dei valori a quella oggettiva della finanza, offrendo così un metodo chiaro per mostrare il funzionamento della corruzione. Inoltre, i piani di ripresa dipendono principalmente dal rispetto, da parte degli Stati, dei loro impegni finanziari e si concentrano su criteri economici anziché su valori ambigui, il che ne accresce l’efficacia. Combinando la condizionalità di bilancio con le tappe previste dai piani di ripresa, l’UE rafforza significativamente la propria capacità di far rispettare le riforme dello Stato di diritto negli Stati membri.
L’UE ha trovato un altro modo per affrontare i blocchi ungheresi dei pacchetti di aiuti finanziari all’Ucraina. Sin da uno dei primi tentati blocchi, nel dicembre 2022, alcuni Stati membri hanno cercato di aggirare la necessità dell’unanimità e approvare un pacchetto senza il consenso dell’Ungheria. Allora fu proposto che gli €18 miliardi di aiuti non fossero coperti dal bilancio UE come previsto, ma ripartiti tra i singoli Stati membri. In tal caso non sarebbe più stata necessaria una decisione unanime. Budapest finì però per abbandonare il veto sul pacchetto.
Nel giugno 2024 l’UE ha nuovamente trovato una soluzione alternativa che ha consentito di sbloccare fino a €1.4 miliardi per acquistare aiuti militari per Kyiv. L’Alto rappresentante dell’UE Josep Borrell ha spiegato che, poiché l’Ungheria si era astenuta da un precedente accordo per destinare i proventi dei beni russi congelati, «non dovrebbe partecipare alla decisione sull’uso di questo denaro».
Il governo Orbán sembra restio a rinunciare al proprio potere in favore del miglioramento dello Stato di diritto e ha quindi resistito attivamente a qualsiasi sanzione legale dell’UE. Per esempio, nel 2022 il primo ministro ungherese ha ripetutamente liquidato l’intera UE e descritto «Bruxelles», che «esegue gli ordini di un’élite globalista», come una minaccia alla sovranità dell’Ungheria.
Dall’invasione russa su vasta scala dell’Ucraina, Budapest ha acquisito una nuova leva contro l’UE. Il governo ungherese ha impiegato attivamente il proprio veto per opporsi alle decisioni della politica estera e di sicurezza comune (PESC) sull’imposizione di pacchetti di sanzioni contro la Russia. Per esempio, nel febbraio 2023 ha insistito per rimuovere specifiche persone dall’elenco delle sanzioni UE. Il blocco della proposta di ridurre da sei a dodici mesi il periodo di rinnovo delle sanzioni ha dimostrato ancora una volta che Budapest tiene alla propria influenza sull’UE. Lo scopo di tale resistenza potrebbe essere negoziare benefici, come lo sblocco di determinati fondi. Nel dicembre 2023 l’UE ha sbloccato €10 miliardi di fondi di coesione per l’Ungheria. La spiegazione ufficiale della Commissione afferma che erano state rilevate «garanzie tali da poter affermare che l’indipendenza della magistratura sarà rafforzata». Ciò coincideva tuttavia con la campagna di opposizione di Orbán per bloccare €50 miliardi di fondi speciali a sostegno del bilancio ucraino, nonché altri pacchetti di aiuti militari. La concomitanza degli eventi solleva la questione se l’UE stesse cercando di placare l’Ungheria per ottenerne il consenso agli aiuti all’Ucraina. La Commissione ha comunque negato tali accuse. Nel marzo 2024 il Parlamento europeo ha deciso di citare in giudizio la Commissione per il pagamento di €10 miliardi all’Ungheria, sostenendo che avesse violato il dovere dell’esecutivo UE di proteggere il denaro dei contribuenti dall’uso improprio.
Nel luglio 2024 la situazione è degenerata al punto che il viceministro degli Esteri polacco ha espresso dubbi sull’appartenenza dell’Ungheria sia all’UE sia alla NATO. Orbán, tuttavia, non ha reagito. L’adesione all’UE sembra rimanere cruciale per il governo ungherese, nonostante le frequenti critiche all’UE e i numerosi disaccordi con i valori europei. Ciò dipende soprattutto dal fatto che l’instabile economia ungherese si basa fortemente sui fondi UE, rendendo improbabile che prenda in considerazione l’uscita dall’UE.
Ciononostante, Budapest sembra utilizzare tali fondi solo a proprio vantaggio. L’Ungheria è in testa per numero di indagini avviate dall’agenzia antifrode dell’UE, OLAF, sull’uso improprio dei fondi UE. Inoltre, le ricerche indicano che i fondi UE non hanno migliorato sistematicamente la produttività: le imprese che li hanno ricevuti sono cresciute più lentamente di quelle che non li hanno ricevuti. I cittadini ungheresi sembrano capire che una quota significativa dei fondi è stata sottratta o distribuita tra gruppi filogovernativi. Eppure, la maggior parte non è ancora disposta a considerare l’idea di lasciare l’UE. Secondo il sondaggio pubblicato dallo Statista Research Department nel 2024, i sostenitori sia di Fidesz sia dei non-Fidesz concordano in prevalenza sul fatto che l’UE promuova la prosperità: rispettivamente il 60% e il 76%. Sebbene solo il 32% dei sostenitori di Fidesz ritenga che l’UE tratti equamente il proprio Paese, circa due terzi dei sostenitori non-Fidesz sono d’accordo. In generale, si osserva una tendenza alla critica tra chi vota Fidesz e un sostegno significativamente maggiore sul versante non-Fidesz.
Un’altra indagine indica che circa la metà degli ungheresi sostiene una maggiore integrazione con l’UE, mentre il 35% aderisce alla visione sovranista di Orban secondo cui Bruxelles dovrebbe «darci i soldi e lasciarci in pace». In questo gruppo, il 15% sostiene apertamente un «Huxit» (l’uscita dell’Ungheria dall’UE), pur restando una piccola minoranza, anche tra gli elettori di Fidesz. Secondo i dati Eurobarometro (2023), il 73% degli ungheresi è ancora favorevole all’appartenenza all’UE.
L’Ungheria viola sistematicamente la legislazione UE da oltre dieci anni. In particolare, vi sono stati gravi deficit dello Stato di diritto; i diritti e le libertà umani non sono stati garantiti a tutti gli ungheresi; i richiedenti asilo sono stati trattati male e in violazione del diritto internazionale. Budapest ha inoltre sfidato le politiche ufficiali dell’UE rifiutando di sostenere numerosi pacchetti di aiuti all’Ucraina e sanzioni contro la Russia. Il Paese continua a importare energia russa, nonostante la maggior parte degli Stati membri eviti di farlo.
Per affrontare queste violazioni, l’UE ha utilizzato una serie di meccanismi punitivi contro l’Ungheria. In primo luogo vi è la procedura dell’articolo 7, che finora è riuscita a confermare un «chiaro rischio di grave violazione» del diritto UE ma non è avanzata fino all’adozione di misure concrete. Vi sono poi molteplici strumenti finanziari, come il meccanismo di condizionalità di bilancio, che permette all’Unione di bloccare parte dei finanziamenti all’Ungheria, e le procedure d’infrazione, che richiedono una sentenza della Corte di giustizia per imporre tali sanzioni.
In sostanza, gli strumenti finanziari si sono dimostrati i più efficaci. Limitare l’accesso ai finanziamenti sembra essere un problema per il governo Orbán, vista la sua frustrazione per queste misure e il fatto che l’economia ungherese dipende dai fondi UE. Al tempo stesso, ciò ha portato Budapest a usare il veto come un’arma e come leva politica per bloccare decisioni cruciali dell’UE sull’Ucraina. Presumibilmente, queste azioni mirano a negoziare vantaggi, come lo sblocco di alcuni fondi.
Poiché l’Ungheria non prevede di lasciare l’Unione in tempi brevi, l’UE può esercitare pressione sul governo ungherese solo attraverso vari strumenti giuridici. Al momento, circa €30 miliardi di fondi per Budapest sono congelati. È una somma ingente: equivale a circa il 5% del prodotto interno lordo ungherese nel 2023. Ciò conferisce all’UE una notevole leva. Se le procedure progrediranno, l’Ungheria non solo subirà le conseguenze economiche delle proprie violazioni, ma la seconda fase della procedura dell’articolo 7 sospenderà anche il suo diritto di voto in seno al Consiglio. Questo limiterebbe considerevolmente la capacità di Orbán di esprimere le proprie opinioni antidemocratiche e gli impedirebbe di minare ulteriormente i valori europei fondamentali.
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