15 хв читання
19 жовтня 2024 року над Румунією помітили невпізнаний літальний об’єкт. Тієї ж ночі Україна зазнала чергової російської атаки: Москва запустила близько 98 дронів і шість ракет, намагаючись послабити критичну інфраструктуру Києва. Цей інцидент стався лише через день після схожого випадку 18 жовтня, коли під час чергової російської атаки в повітряному просторі Румунії виявили цілі. Хоча ці об’єкти зазвичай зникають із радарів, перш ніж румунські сили встигають установити їхнє походження, події російсько-української війни лише по той бік кордону дають підстави вважати, що найімовірніше вони належать Москві.
Це лише один із багатьох подібних прикладів — як для Румунії, так і для інших держав-членів НАТО. Підозрілі літальні об’єкти помічали над Німеччиною, у Латвії розбився літальний апарат, який називали російським, а два білоруські гелікоптери порушили повітряний простір Польщі. Хоча чимало таких інцидентів пояснюють «ненавмисністю», вони є тривожним сигналом: російська загроза для НАТО може бути серйознішою, ніж заведено вважати.
Протидія безпековим загрозам є наріжним каменем Організації Північноатлантичного договору, а її установчий договір містить відповідний механізм — статтю 5. Однак через нечисленні випадки її застосування та побоювання щодо ескалації російсько-української війни досі незрозуміло, чи буде її задіяно, якщо конфлікт вийде за межі України, і чи взагалі члени НАТО вважають це необхідним. Ба більше, в епоху, коли гібридні загрози дедалі частіше кидають виклик традиційним парадигмам безпеки, постає питання про готовність НАТО їм протидіяти. У цій статті проаналізовано, що саме передбачає стаття 5, у яких випадках її можна застосувати, чи достатньо її для ефективної протидії гібридним загрозам і як держави-члени ставляться до можливості задіяти цей механізм проти Москви.
Було б хибно стверджувати, що російсько-українська війна обмежується суто кордонами України. Хоча прямого збройного нападу на територію НАТО не сталося, у звіті співробітників Гельсінської комісії США зазначено, що з 2022 року Росія веде проти Альянсу «приховану тіньову війну».
Ще в травні 2022 року міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров заявив, що НАТО веде проти Росії «тотальну гібридну війну», очевидно прирівнявши непохитну підтримку України та санкції проти Росії до операцій гібридної війни. Вочевидь, Москва вирішила відповісти на так звану «тотальну гібридну війну» справжньою гібридною війною в усьому євроатлантичному просторі (див. рисунок 1).
У звіті йдеться про велику кількість операцій проти держав-членів НАТО, які з 2022 року приписують Росії. Близько третини з них становили виборчі та інформаційні кампанії, ще третину — атаки на критичну інфраструктуру. Кожна десята операція була кампанією з використання міграції як зброї (тобто штучно створеною кризою на кордоні), а кожна п’ята — кампанією насильства (тобто актами вандалізму або тероризму) (див. рисунок 2). Спектр атак простягається від антисемітських графіті у Франції та перешкод для сигналів GPS із Калінінграда до атаки програмою-вимагачем, що порушила роботу тисяч аптек у США, і спроби російських або білоруських оперативників підірвати лакофарбовий завод на південному заході Польщі.
Росію також підозрюють у причетності до кількох серйозних диверсійних кампаній. Серед них — пожежа в червні 2024 року на берлінському заводі німецького оборонного виробника Diehl і пожежа в травні 2024 року в одному з найбільших торговельних центрів Варшави. Крім того, в листопаді 2024 року було пошкоджено кабель зв’язку між Литвою та Швецією, через що пропускна здатність інтернету в регіоні скоротилася на третину. Тим часом через подібний обрив кабелю повністю припинилося передавання даних між Фінляндією та Німеччиною. Цей кабель був єдиним прямим з’єднанням такого типу між Фінляндією і Центральною Європою та пролягав поряд з іншою критично важливою підводною інфраструктурою, зокрема газопроводами й силовими кабелями. Обидва інциденти сталися лише за кілька тижнів після того, як США повідомили про посилення російської військової активності поблизу основних підводних кабелів.
Окрім нетрадиційних загроз, Росію (а іноді й Білорусь) також підозрюють у прямих порушеннях повітряного простору держав-членів НАТО. Серед таких випадків — згадані вище інциденти в Румунії (коли до її повітряного простору входили не лише невпізнані літальні об’єкти, а й об’єкти, ідентифіковані як російські, зокрема уламки дрона, що впали в повіті Тулча), Німеччині та Латвії. Можна згадати й інші підозрілі випадки, як-от подію у вересні 2024 року у шведському аеропорту Стокгольм-Арланда. Невпізнані дрони перешкоджали роботі аеропорту, через що літаки, які прямували туди, мусили змінити маршрут і сісти в інших аеропортах. Шведська поліція зазначила, що цей вчинок міг бути навмисним, хоча вони «не можуть сказати, якою була мета». Швеція не змогла встановити, з яким саме літальним об’єктом мала справу, що ускладнило вжиття конкретних заходів. Водночас німецькі спецслужби підозрюють, що це були російські дрони моделі Orlan-10, а Латвія навіть встановила, що об’єкт у її повітряному просторі був дроном типу Shahed 136.
І наче цього було замало, інциденти набули ще серйознішого характеру. У березні 2022 року безпілотник радянських часів із вибухівкою (як згодом з’ясувалося, розвідувальний літак TU-141) без жодної реакції місцевих сил пролетів над Румунією та Угорщиною і впав у Хорватії. Так і не було підтверджено, що апарат був російським. За даними слідчих, на його крилі була червона зірка, зафарбована синім і жовтим — кольорами українського прапора. Через кілька місяців, у грудні 2022 року, представники влади Хорватії, Румунії та Угорщини заявили, що знають, хто запустив цей дрон, однак цю інформацію засекретили.
Москва влаштовує такі провокації не лише приховано. Останнім часом вона цілком відкрито погрожує НАТО. 16 грудня 2024 року міністр оборони Росії Андрій Бєлоусов під час спільної з президентом Володимиром Путіним наради в Міністерстві оборони заявив, що ‘Міністерство оборони Росії має бути готове до будь-якого розвитку подій, включно з можливим воєнним конфліктом із НАТО в Європі впродовж наступного десятиліття.’ На тій самій нараді Путін заявив, що США за допомогою ‘зброї та грошей’ , які вони використовують, щоб ‘накачувати де-факто нелегітимний правлячий режим у Києві’, підводять Росію ‘до червоної лінії, за яку ми [Росія] вже не можемо відступити.’
Росія, можливо, й не здійснювала відкритого збройного нападу на територію чи сили країн НАТО. Це розумний хід, адже складно визначити, чи підпадають ці провокації безпосередньо під дію статті 5. Однак масштаб і спектр інцидентів настільки широкі, що небезпеку, яку вони несуть, не можна відкидати. Схоже, цими диверсіями Росія випробовує НАТО. І, на жаль, доки Москва не отримує твердої та рішучої відповіді, вона може сприймати це як дозвіл піти ще далі. Наразі її операції можуть бути спрямовані на те, щоб посіяти розгубленість і продемонструвати, наскільки далеко сягають її сила та вплив. Але зрештою, переконавшись, що ніхто не чинить опору, вона може атакувати НАТО вже відкритіше.
Стаття 5 відома своєю неоднозначністю, закладеною в самому тексті договору. Найвідоміша частина статті звучить так: ‘Сторони погоджуються, що збройний напад на одну або кількох із них у Європі чи Північній Америці вважатиметься нападом на них усіх…’. Однак найважливіша частина йде далі: ‘…і тому погоджуються, що в разі такого збройного нападу кожна з них, реалізуючи право на індивідуальну чи колективну самооборону, визнане статтею 51 Статуту Організації Об’єднаних Націй, надасть допомогу Стороні або Сторонам, які зазнали такого нападу, негайно здійснивши індивідуально та спільно з іншими Сторонами такі дії, які вважатиме необхідними, включно із застосуванням збройної сили, для відновлення й підтримання безпеки Північноатлантичного регіону’. Отже, стаття 5 не вимагає від жодної держави-члена розгортати свої збройні сили й негайно завдавати удару у відповідь. Натомість держави зобов’язані лише «надати допомогу» Стороні або Сторонам, які зазнали нападу. Саме держави-члени визначають, якою має бути ця допомога, а оскільки договір не містить точного переліку, вона може обмежитися запровадженням економічних санкцій проти агресора.
Таку неоднозначність було закладено в установчий договір навмисно. Коли в 1948–1949 роках учасники переговорів обговорювали текст документа, США не наважувалися брати на себе будь-які військові зобов’язання. На той час багато американців усе ще підтримували ізоляціонізм, що означало невтручання у європейські справи.
Крім того, стаття 6 додатково уточнює статтю 5. У ній зазначено, ‘Для цілей статті 5 збройний напад на одну або кілька Сторін вважається таким, що включає збройний напад:
Отже, механізм колективної оборони запускається лише тоді, коли збройний напад здійснено саме на територію будь-якої з держав-членів або на її збройні сили, кораблі чи літальні апарати. Виходячи з цього формулювання, сам факт порушення повітряного простору держав-членів російськими безпілотниками не належить до жодної з цих категорій.
Варто також згадати статтю 4, у якій зазначено: ‘Сторони консультуватимуться між собою щоразу, коли, на думку будь-якої з них, територіальна цілісність, політична незалежність або безпека будь-якої зі Сторін опиниться під загрозою.’ По суті, вона надає будь-якій державі-члену право офіційно послатися на цю статтю, винісши на обговорення будь-яке безпекове питання, яке викликає в неї занепокоєння, і спонукавши інші сторони до консультацій.
На відміну від статті 5, стаття 4 не передбачає жодних зобов’язань, окрім участі в обговореннях. Можливо, саме тому від початку XXI століття до неї вже зверталися сім разів. У п’яти випадках це робила Туреччина; ще один випадок ініціювала Польща у 2014 році після того, як Росія розпочала війну проти України; а 24 лютого 2022 року Болгарія, Чехія, Естонія, Латвія, Литва, Польща, Румунія та Словаччина спільно звернулися через занепокоєння повномасштабним вторгненням Росії в Україну.
У двох випадках, ініційованих Туреччиною, консультації завершилися тим, що НАТО погодилася на певні оборонні заходи, а саме на операцію Display Deterrence у 2003 році та розгортання ракетних комплексів Patriot у 2012 році. Цікаво, що приводом для звернення у 2003 році стала війна в сусідньому Іраку, а у 2012 році — загибель п’ятьох жителів Туреччини в прикордонному місті Акчакале внаслідок влучання сирійських снарядів.
Це свідчить про те, що стаття 4 є ще неоднозначнішою, ніж стаття 5. Отже, багато що тут залежить від політичної волі держав-членів і від того, як вони тлумачать поняття загрози безпеці. Після дуже схожого інциденту в Польщі в листопаді 2022 року тодішній президент Польщі Анджей Дуда виключив можливість застосування статті 4. Результати розслідування підкріпили цю позицію: ракета, внаслідок падіння якої загинули двоє жителів Польщі, належала не Росії, а українській протиповітряній обороні. ‘Ніщо, абсолютно ніщо не свідчить про те, що це був навмисний напад на Польщу’, — додав Дуда.
Тим часом статтю 5 застосували лише один раз за всю історію. Запит на її застосування було подано одностайно менш ніж через 24 години після терористичних атак «Аль-Каїди» проти США 11 вересня 2001 року. НАТО не ухвалила рішення одразу. Спочатку Альянс чекав на підтвердження того, що атаки були здійснені з-за кордону й підпадали під дію статті 5.
У жовтні, після завершення розслідування й запуску механізму, НАТО погодила пакет оборонних заходів, що передбачав дві військові операції. Однак детальніший розгляд цього випадку добре демонструє відсутність значних зобов’язань за статтею 5. По-перше, в операції Eagle Assist екіпаж із 830 осіб складався з військовослужбовців 13 держав НАТО, тоді як загальна кількість держав-членів у 2001 році становила 19. Отже, деякі держави-члени не направили свої сили — і не були зобов’язані цього робити. По-друге, важливо врахувати, що єдиний випадок застосування механізму колективної оборони стався тоді, коли небезпека загрожувала його наймогутнішому та найвпливовішому члену. Це свідчить про те, що такий масштабний крок має переважно політичний характер, а отже, можливий лише тоді, коли відповідає національним інтересам держав Альянсу.
Від 2014 року НАТО визнає Росію головною загрозою своїй безпеці, що знаменує різкий відхід від Стратегічної концепції 2010 року, у якій наголошувалося на співпраці з Москвою. Цю зміну спричинили анексія Криму Росією та її загарбницька війна проти України. У Стратегічній концепції 2022 року Росію названо «найбільш значною та прямою загрозою» євроатлантичній безпеці й наголошено на застосуванні нею звичайних, кібернетичних і гібридних засобів, а також на нехтуванні міжнародними угодами. Попри це, НАТО знову підтверджує намір підтримувати відкриті канали комунікації з Росією для управління ризиками, запобігання ескалації та підвищення прозорості.
Незрозуміло, які саме «канали комунікації» маються на увазі в концепції. Це можуть бути переговори та мирні угоди, однак проблема полягає в тому, що Росія досі порушувала більшість підписаних нею міжнародних договорів. Зокрема, Москва знехтувала Мінськими домовленостями, неодноразово обстрілюючи Донецьку та Луганську області: уже у 2015 році їх було порушено понад 4000 разів. Російські збройні сили знехтували Женевськими конвенціями, вчинивши незліченні воєнні злочини під час війни проти України. У 2008 році, коли сторони домовлялися про припинення вогню у війні проти Грузії, Росія пообіцяла відвести свої сили на довоєнні позиції, але не виконала цієї обіцянки. Така тенденція не залишає багато підстав для оптимізму щодо збереження відкритих каналів комунікації з Москвою.
З іншого боку, оскільки російсько-українська війна не припинилася й за два з половиною роки, риторика лідерів НАТО ставала дедалі менш оптимістичною. У грудні 2024 року генеральний секретар НАТО Марк Рютте заявив, що настав час ‘перейти до мислення воєнного часу’, оскільки Москва ‘готується до довгострокового протистояння з Україною та з нами,’ а держави-члени ‘не готові до того, що чекає на [них] через чотири-п’ять років.’ Цим застереженням він хотів наголосити, що Альянсу необхідно суттєво збільшити оборонні видатки, адже навіть показника у 2% недостатньо. Наразі навіть цієї цілі не досягли 8 країн: Хорватія, Португалія, Італія, Канада, Бельгія, Люксембург, Словенія та Іспанія (див. рисунок 3).
У червні 2024 року міністр оборони Німеччини Борис Пісторіус навіть визнав імовірність нападу Росії на НАТО. Він зазначив, що хоча російський напад ‘поки що’ малоймовірний, експерти ‘очікують, що настане період тривалістю від п’яти до восьми років, коли це може стати можливим.’ Він нагадав, що раніше сценарій 2022 року здавався Заходу неможливим, але ‘Росія кидає виклик логіці’ — тому вони ‘мають бути готові до будь-якого сценарію.’
Зрештою, у листопаді 2024 року очільник Федеральної розвідувальної служби Німеччини Бруно Каль виступив у Берліні на заході аналітичного центру DGAP і заявив, що Росія, ймовірно, нарощуватиме гібридні операції , а застосування статті 5 у відповідь він вважає можливим. Він пояснив: ‘Широке застосування Росією гібридних засобів підвищує ризик того, що НАТО зрештою розгляне можливість застосування положення статті 5 про взаємну оборону. Водночас дедалі стрімкіше нарощування військового потенціалу Росії означає, що пряме військове зіткнення з НАТО стає для Кремля одним із можливих варіантів.’
На його думку, якби Росія напала на одну або кілька країн НАТО, вона навряд чи прагнула б окупувати значну територію — радше, як він вважав, вона намагалася б перевірити червоні лінії , встановлені Заходом. По суті, саме це Росія робила досі, а Захід відповідав на це обережно. Тож чи буде статтю 5 справді застосовано в разі прямого, відкритого збройного нападу? Очільник розвідки стверджував, що високопосадовці російського міністерства оборони в цьому сумніваються. Це має стати тривожним сигналом для Альянсу: якщо він уже зараз не посилить оборону й не продемонструє стійкість, Росія й надалі послаблюватиме євроатлантичну безпеку.
Побоювання можливого нападу Росії на НАТО поширилися й серед інших посадовців. У січні 2024 року начальник штабу оборони Швеції Мікаель Бюден заявив, що всі шведи мають психологічно підготуватися до конфлікту. У Великій Британії тодішній начальник штабу армії генерал Патрік Сандерс закликав британців готуватися до небаченого з часів Другої світової війни рівня мобілізації (хоча згодом керівник розкритикував його за таку сміливу заяву). У Німеччині посадовці вважали, що Москва може завдати ракетних ударів по країнах НАТО. Тому НАТО закликала союзників узгодити військове та цивільне планування. Голова Військового комітету НАТО, адмірал Королівських ВМС Нідерландів Роб Бауер, пояснив: «Фінансові установи мають відігравати свою роль. Промисловість має відігравати свою роль. Нашим країнам потрібна належна інфраструктура для перевезення військової техніки дорогами й мостами. Міст має витримувати вагу танка». Крім того, НАТО також доведеться розв’язати проблему впорядкування дорожніх і транспортних мереж під час війни, коли величезні потоки людей рухатимуться на захід, а танки та ешелони матеріально-технічного забезпечення — на схід.
У контексті порушень повітряного простору НАТО російськими дронами генерал Джеймс Гекер, командувач Повітряних сил США в Європі та Об’єднаного повітряного командування НАТО, наголосив на потребі в досконаліших системах протиповітряної і протиракетної оборони — на його думку, у майбутньому таких вторгнень побільшає. Проте досі реакція держав-членів на незліченні випадки порушення повітряного простору разюче контрастувала зі згаданими вище закликами посилити безпеку перед російською загрозою.
Жодна з постраждалих від цих порушень держав ані разу відкрито не визнала, що інциденти були навмисними. Інформацію про державу, відповідальну за падіння дрона у Хорватії у квітні 2022 року, приховали. Інцидент у серпні 2023 року, коли білоруські гелікоптери пролетіли над Польщею, також не став достатньою підставою для речника Державного департаменту США Метью Міллера заявити, що Альянс готовий застосувати статтю 5. Навіть Латвія, попри відкрите повідомлення про те, що дрон у її повітряному просторі був російським, офіційно применшила значення події. Міністр оборони заявив, що її не можна вважати «відкритою військовою ескалацією», і запевнив, що Латвія не була ціллю дрона.
Румунія, своєю чергою, виявилася, можливо, рішучішою — вона повідомила про ці інциденти як про порушення міжнародного права. У жовтні 2024 року країна терміново підняла в повітря два винищувачі F-16 і два іспанські F-18, залучені до місій із патрулювання повітряного простору. Рютте закликав Румунію «швидко й ефективно реагувати» на порушення її повітряного простору, наголосивши, що протиповітряна оборона залишається пріоритетом для Альянсу. Під час одного з інцидентів дрон Shahed над Румунією навіть переслідували винищувачі НАТО.
Спочатку румунська влада зазначала, що не може безпосередньо збивати дрони, оскільки це забороняло законодавство Румунії. Надія на зміни з’явилася у грудні 2024 року, коли Бухарест схвалив два законопроєкти, що встановлюють порядок реагування на іноземні об’єкти, які входять у повітряний простір країни в мирний час, та їх збиття. Однак, щоб вони набули чинності, за них ще має проголосувати парламент, а президент — підписати їх.
Останнім часом Польща також демонструє більшу рішучість у протистоянні Росії. Хоча після інциденту з білоруськими гелікоптерами Міллер виключив можливість застосування статті 5, міністр національної оборони Польщі Маріуш Блащак закликав збільшити військову присутність на кордоні, а також розгорнути додаткові сили й техніку, зокрема ударні гелікоптери. У жовтні 2024 року польський генерал зробив дуже сміливу заяву: якщо російські війська вторгнуться до Литви, союзники протягом «першої хвилини» завдадуть ударів по всіх стратегічних об’єктах Росії в радіусі 300 кілометрів. Він заявив, що вони ‘завдадуть удару безпосередньо по Санкт-Петербургу.’
Схоже, що НАТО, попри заявлену у Стратегічній концепції 2022 року готовність і надалі реагувати на російські загрози, навіть не почала цього робити. Майже всі випадки порушення повітряного простору офіційно оголосили випадковими — можливо, через ілюзію, що це допоможе уникнути ескалації. Однак, наполегливо заперечуючи доречність статті 5, НАТО не помічає головного.
Головним питанням для союзників має бути не те, чи навмисно російські дрони входять у їхній повітряний простір, а життя людей. Випадки у Хорватії та Польщі наочно продемонстрували, як легко війна може перетнути кордони й призвести до жертв серед тих, хто формально в ній не бере участі. Те, що російські дрони й далі літають над головами посадовців НАТО навіть після їхніх запевнень, що Польща, Латвія чи будь-яка інша держава не була ціллю, доводить: умиротворенням Москву не зупинити. Сьогодні «диверсійна» та «гібридна» діяльність може бути спрямована лише проти окремих об’єктів, а завтра вона може призвести до загибелі місцевих жителів. Незрозуміло, як мешканці цих країн залишатимуться в безпеці, якщо нинішня бездіяльність триватиме.
З огляду на продуману стратегію прихованого проведення цих операцій, якщо Росія розпочне збройний напад на НАТО, він буде так само непомітним. У такому разі, зважаючи на риторику високопосадовців дотепер, украй малоймовірно, що НАТО як Альянс застосує статтю 5. Після того як у січні Трамп завершить процедуру вступу на посаду президента США, шанси зменшаться ще більше. Досі республіканці, на відміну від Байдена, займали щодо цього набагато неоднозначнішу позицію. З огляду на те, що США, безперечно, є лідером Альянсу, така нечітка риторика й небажання брати активну участь в обороні Європи свідчать, що перспектива застосування статті 5 стане ще примарнішою, ніж раніше.
Натомість реакції окремих країн свідчать, що держави, які межують з Україною, можуть самостійно відповісти на збройні напади, якщо ті будуть спрямовані проти їхньої території. Зокрема, Польща витрачає на оборону близько 4% свого ВВП, а Румунія нині вживає заходів, щоб отримати змогу збивати російські дрони. Проте питання залишається: як далеко вони будуть готові зайти? Чи захищатимуться вони від російських нападів лише на власній території, чи завдадуть удару у відповідь по Росії, як заявив польський генерал? З огляду на те, як повільно США надавали Україні дозвіл завдавати ударів по цілях на російській території, отримати дозвіл бити зброєю НАТО «безпосередньо по Санкт-Петербургу» може бути ще складніше.
Disclaimer: The views, thoughts, and opinions expressed in the papers published on this site belong solely to the authors and not necessarily to the Transatlantic Dialogue Center, its committees, or its affiliated organizations. The papers are intended to stimulate dialogue and discussion and do not represent official policy positions of the Transatlantic Dialogue Center or any other organizations the authors may be associated with.
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
