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2024年10月19日，罗马尼亚上空发现不明飞行物。同一晚，乌克兰再次遭到俄罗斯袭击，莫斯科发射约98架无人机和6枚导弹，试图削弱基辅的关键基础设施。这起事件发生在10月18日类似事件的一天后：俄罗斯另一次袭击期间，罗马尼亚领空内发现了目标。尽管这些物体往往在罗马尼亚军队查明其来源之前就从雷达上消失，但仅隔一道国界的俄乌战争局势表明，它们很可能来自莫斯科。
这只是罗马尼亚和其他北约成员国所面临众多事件中的一例。德国上空曾出现可疑飞行物，一架据报属于俄罗斯的飞行器在拉脱维亚坠毁，两架白俄罗斯直升机则侵犯了波兰领空。尽管许多事件被轻描淡写为“非蓄意”，它们仍是一个警讯：俄罗斯对北约的威胁可能比普遍认为的更严重。
应对安全威胁是北大西洋公约组织的基石，其创始条约设有支持这一目标的机制，即第五条。然而，鉴于该条款被援引的次数有限，以及人们担心俄乌战争升级，若冲突越出乌克兰国界，它是否会被触发——北约成员国是否甚至认为有必要触发——仍不清楚。此外，在混合威胁日益挑战传统安全范式的时代，北约是否已准备好应对这些威胁也引发疑问。本文旨在分析第五条的确切含义、可适用的情形、它是否足以有效应对混合威胁，以及成员国如何看待对莫斯科援引这一机制的可能性。
若称俄乌战争严格局限于乌克兰境内，便是错误的。尽管尚未发生针对北约领土的直接武装攻击，美国赫尔辛基委员会工作人员的一份报告称，自2022年以来，俄罗斯一直在对该联盟发动一场“隐秘的影子战争”。
早在2022年5月，俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫便声称北约正对俄罗斯进行“全面混合战争”，显然是将对乌克兰的坚定支持和对俄制裁比作混合战行动。显然，莫斯科决定以其自身在整个欧洲—大西洋地区发动的真正混合战争，来回应所谓的“全面混合战争”（见图1）。
报告指出，自2022年以来，大量针对北约成员国的行动被归因于俄罗斯。其中约三分之一是选举和信息行动，另有三分之一是针对关键基础设施的攻击。十分之一的行动属于武器化移民行动（即人为制造的边境危机），五分之一属于暴力行动（即破坏或恐怖主义行为）（见图2）。攻击形式不一，从法国的反犹涂鸦和来自加里宁格勒的 GPS 信号干扰，到使美国各地数千家药房瘫痪的勒索软件攻击，以及俄罗斯或白俄罗斯特工企图炸毁波兰西南部一家涂料厂。
俄罗斯还被怀疑策划了一些严重的破坏行动。其中包括2024年6月柏林一家隶属国防制造商 Diehl 的德国工厂发生火灾，以及2024年5月华沙最大购物中心之一发生火灾。此外，2024年11月，立陶宛与瑞典之间的通信电缆受损，使该地区的互联网带宽减少三分之一。与此同时，芬兰与德国之间的数据传输因类似的电缆断裂而完全中断。这条电缆是芬兰与中欧之间唯一的此类直接连接，与包括天然气管道和电力电缆在内的其他关键水下基础设施并行铺设。这两起事件发生在美国报告主要海底电缆周边俄罗斯军事活动增加后的数周内。
除非传统威胁外，俄罗斯（有时还有白俄罗斯）也被怀疑直接侵犯北约成员国领空。相关案例包括上述罗马尼亚事件（不仅有不明飞行物进入其领空，也有被确认属于俄罗斯的物体——包括图尔恰县坠毁的无人机残骸）、德国和拉脱维亚的事件。还有一些更可疑的事件，例如2024年9月瑞典斯德哥尔摩阿兰达机场发生的情况。不明无人机干扰该设施，导致原计划在那里降落的飞机改道至其他机场。瑞典警方称，此举可能是蓄意的，尽管他们 “无法说明其目的。” 瑞典无法识别所面对的飞行物，这使采取具体行动变得困难。不过，德国情报部门怀疑这些无人机是俄罗斯 Orlan-10 型号；拉脱维亚则进一步确认，其领空中的物体是一架 Shahed 136 型无人机。
而且——仿佛这还不够——事件远不止于此。2022年3月，一架携带爆炸物的苏联时期无人机（后来证实为 TU-141 侦察机）飞越罗马尼亚和匈牙利，当地部队未作反应，最终在克罗地亚坠毁。该飞行器从未被证实属于俄罗斯。调查人员称，其机翼上有一颗红星，涂成乌克兰国旗的蓝黄两色。数月后，即2022年12月，克罗地亚、罗马尼亚和匈牙利当局称他们知道是谁发射了该无人机，但相关信息被列为国家机密。
莫斯科并非只在暗中进行此类挑衅。 近期，它对北约的威胁已相当露骨。2024年12月16日，俄罗斯国防部长安德烈·别洛乌索夫在与总统弗拉基米尔·普京共同举行的国防部会议上表示：“俄罗斯国防部 必须为事态的任何发展做好准备，包括未来十年内可能在欧洲与北约发生军事冲突。’ 同一场会议上，普京称，美国用其“武器和资金” 来“扶持事实上的非法基辅执政政权”，并将俄罗斯逼至“我们[俄罗斯]再也无法后退的红线.’
俄罗斯或许尚未明确对北约国家的领土或军队发动武装攻击。这是明智之举——毕竟，要判定这些挑衅是否直接适用于第五条并不容易。 然而，事件的规模与范围如此广泛，其所暗示的危险不容忽视。 通过这些破坏活动，俄罗斯似乎正在试探北约。遗憾的是，只要莫斯科得不到坚定果断的回应，它就可能将其视为进一步推进的许可。目前，其行动或许旨在制造混乱，并展示其力量和影响力能够延伸多远。但最终，一旦确认无人抵抗，它可能更直接地攻击北约。
第五条以其源自条约文本本身的模糊性而闻名。该条最广为人知的部分写道：“缔约方同意，对欧洲或北美一个或多个缔约方的武装攻击，应视为对全体缔约方的攻击……”。然而，最重要的部分在后面：“……因此，缔约方同意，如果发生此类武装攻击，每一缔约方在行使《联合国宪章》第51条所承认的单独或集体自卫权时， 将协助 遭受攻击的一个或多个缔约方 ，具体方式为 立即单独或与其他缔约方共同 采取其认为必要的行动，包括使用武力，以恢复和维护北大西洋地区的安全。”因此，第五条并不要求任何成员国部署武装部队并立即反击。相反，各国仅有义务“协助”遭受攻击的一个或多个缔约方。援助应为何种形式由成员国自行决定——鉴于条约没有提供确切清单，它甚至可能仅意味着对侵略者实施经济制裁。
这种模糊性是有意写入创始条约的。1948年至1949年间，谈判代表讨论该文件文本时，美国对承诺任何军事义务犹豫不决。当时，许多美国人仍支持孤立主义，即不干预欧洲事务。
此外，第六条进一步阐明第五条。它规定, ‘就第五条而言，对一个或多个缔约方的武装攻击被视为包括下列武装攻击：
因此，只有当武装攻击明确针对任何成员国的领土或其部队、舰艇或飞机时，集体防御机制才会被触发。根据这一措辞，俄罗斯无人机仅仅侵犯成员国领空的行为不属于这些类别中的任何一种。
还值得一提的是第四条，该条规定： “只要任何缔约方认为任何缔约方的领土完整、政治独立或安全受到威胁，缔约方即应共同协商。” 实质上，它赋予任何成员国正式援引该条的权利：将其认为令人关切的任何安全问题提交讨论，并促使其他缔约方协商。
不同于第五条，第四条除要求参与讨论外，并不意味着任何承诺。或许正因如此，自21世纪初以来它已经被触发过七次。其中五次由土耳其提出，一次是波兰于2014年因俄罗斯对乌克兰发动战争而提出，另一次则源自保加利亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克于2022年2月24日联合提出的请求，这些国家对俄罗斯全面入侵乌克兰感到担忧。
在涉及土耳其的两起案例中，协商最终促成北约同意采取某些防御措施，即2003年的“展示威慑”行动和2012年部署“爱国者”导弹。有趣的是，2003年事件的起因是邻国伊拉克的战争，而2012年则是边境城镇阿克恰卡莱五名土耳其居民因叙利亚炮弹死亡。
这表明第四条甚至比第五条更加模糊。 因此，这在很大程度上取决于成员国的政治意愿，以及它们对何为安全威胁的解读。 2022年11月，波兰发生了一起相当类似的事件，当时的波兰总统安杰伊·杜达排除了援引第四条的可能性。调查结果进一步强化了这一说法：造成两名波兰居民死亡的导弹不属于俄罗斯，而是乌克兰防空部队的。杜达补充道：“没有任何迹象，绝对没有任何迹象表明，这是对波兰的蓄意攻击。”
与此同时，第五条迄今只被援引过一次。2001年9月11日，“基地”组织对美国发动恐怖袭击后不到24小时，北约一致提出援引该条的请求。北约并未立即作出决定，首先等待确认袭击来自境外并符合第五条的适用条件。
10月，在调查完成且该机制被触发后，北约同意了一揽子防御措施，其中包括两项军事行动。不过，仔细审视该案例便可清楚看出第五条并未规定重大义务。首先，在“鹰援”行动中，830人的机组人员来自13个北约国家，而2001年成员国总数为19个。因此，一些成员国没有派遣部队—— 且并无义务这样做。其次，必须考虑到，集体防御机制唯一一次被援引，是在其最强大、最具影响力的成员面临危险时。这表明，如此重大的行动在很大程度上具有政治性质，因而只有符合联盟各国国家利益时才可能发生。
自2014年以来，北约已将俄罗斯视为其安全的主要威胁，这与其强调同莫斯科合作的2010年《战略概念》相比发生了剧烈转变。这一变化由俄罗斯吞并克里米亚及其对乌克兰发动侵略战争所推动。2022年《战略概念》承认俄罗斯是对欧洲—大西洋安全“最重大且最直接的威胁”，指出其使用常规、网络和混合战手段，以及其无视国际协议。尽管如此，北约重申致力于与俄罗斯保持开放沟通渠道，以管控风险、防止升级并提高透明度。
该概念所指的“沟通渠道”究竟为何尚不清楚。它可能是指谈判和和平条约——但问题在于，迄今俄罗斯已违反其签署的大多数国际条约。尤其是，莫斯科反复炮击顿涅茨克和卢甘斯克地区，无视《明斯克协议》——仅在2015年，该协议就已被违反逾4000次。俄罗斯武装部队在对乌战争中犯下无数战争罪时，也无视《日内瓦公约》。2008年，在就俄格战争谈判停火时，俄罗斯承诺将部队撤回战前阵地，却未能兑现。这一趋势并未给与莫斯科保持开放沟通渠道留下多少乐观空间。
另一方面，俄乌战争在两年半后仍未停止，北约领导人的措辞也越来越不乐观。2024年12月，北约秘书长马克·吕特表示现在是“转向战时思维”的时候，因为莫斯科正在“为同乌克兰及同我们进行长期对抗做准备”，而成员国“尚未为四到五年后将要到来的事做好准备。”他借此警告强调，联盟需要大幅增加国防开支，因为即使2%的标准也不够。目前，仍有8个国家尚未达到这一目标，即克罗地亚、葡萄牙、意大利、加拿大、比利时、卢森堡、斯洛文尼亚和西班牙（见图3）。
2024年6月，德国国防部长鲍里斯·皮斯托里乌斯甚至承认俄罗斯攻击北约的可能性。他指出，尽管俄罗斯发动攻击“目前”不太可能，但专家“预计未来五至八年内可能发生这种情况。”他提到，此前西方认为2022年的情景不可能发生，但“俄罗斯的行为有悖常理’ ——因此，他们“必须为任何情形做好准备。”
最后，2024年11月，德国联邦情报局局长布鲁诺·卡尔在柏林出席 DGAP 智库的一场活动时表示， 俄罗斯可能会加强混合行动 ；他认为，援引第五条作为回应是有可能的。他解释说：“俄罗斯广泛使用混合手段，增加了北约最终考虑援引其第五条共同防御条款的风险。同时，俄罗斯军事潜力不断提升，意味着与北约直接军事对抗会成为克里姆林宫的一个可能选项。”
他认为，如果俄罗斯攻击一个或数个北约国家，不太可能占领大片领土——相反，他相信这将会 试探红线 ，即西方划定的红线。从本质上说，这正是俄罗斯迄今所做的，也是西方谨慎回应的——那么，一旦发生直接、公开的武装攻击，第五条真的会被援引吗？这位情报首脑称，俄罗斯国防部的高级官员对此表示怀疑。这应成为联盟的警讯——如果现在不加强防御并展现韧性，俄罗斯将继续进一步削弱欧洲—大西洋安全。
对俄罗斯可能攻击北约的担忧也在其他官员中蔓延。2024年1月，瑞典国防军总司令迈克尔·比登表示，所有瑞典人都应在心理上为冲突做好准备。在英国，时任陆军参谋长帕特里克·桑德斯将军敦促英国民众为自第二次世界大战以来未曾出现过的动员规模做好准备（尽管他后来因这一大胆言论受到上司批评）。在德国，官员们认为莫斯科可能向北约国家发射导弹。因此，北约呼吁盟国将军事规划与民事规划衔接起来。北约军事委员会主席、荷兰皇家海军上将罗布·鲍尔解释道：“金融机构可以发挥作用，工业界可以发挥作用。我们需要在各国建设适当的基础设施，使军事装备能通过道路和桥梁运输。一座桥必须能够承载一辆坦克。” 此外，北约还必须解决战时道路和运输网络的疏导问题：届时大量人员向西移动，而坦克和后勤列车向东移动。
在俄罗斯无人机侵犯北约领空的背景下，美国驻欧洲空军司令兼北约联合空军司令詹姆斯·赫克将军强调，需要建设更完善的防空和导弹防御系统——他认为未来会出现更多此类入侵。不过，迄今成员国对无数侵犯领空事件的反应，与上述面对俄罗斯威胁加强安全的呼声形成鲜明对比。
这些侵犯事件的受害方从未公开承认事件是蓄意的。2022年4月克罗地亚无人机坠毁事件背后的责任国家被隐瞒。2023年8月白俄罗斯直升机飞越波兰的事件，也不足以让美国国务院发言人马修·米勒声称联盟已准备援引第五条。即使拉脱维亚公开披露其领空中的无人机属于俄罗斯，官方仍淡化了该事件。国防部长称其不能被视为“公开的军事升级”，并保证拉脱维亚并非该无人机的预定目标。
相比之下，罗马尼亚或许更为果断——它已将这些事件报告为违反国际法。2024年10月，它紧急升空两架 F-16 战斗机和两架执行空中警务任务的西班牙 F-18 战机。吕特呼吁罗马尼亚“迅速有效地回应”对其领空的侵犯，并强调防空仍是联盟的优先事项。有一次，罗马尼亚上空的 Shahed 无人机甚至被北约战机追击。
起初，罗马尼亚当局称，因罗马尼亚法律禁止，他们无法直接击落无人机。2024年12月，布加勒斯特批准两项法律草案，确立和平时期处置和击落进入其领空的外国物体的程序，承诺将作出改变。然而，它们仍需经议会表决并由总统颁布，方可生效。
近来，波兰对俄罗斯也表现出更强硬的态度。尽管米勒在白俄罗斯直升机事件后排除了援引第五条的可能性，波兰国防部长马柳什·布瓦什恰克仍要求增加边境驻军，并部署额外部队和装备，如武装直升机。2024年10月，波兰将军发表了极为大胆的声明：若俄军入侵立陶宛，盟友将在“第一分钟”内打击俄罗斯境内300公里范围内的所有战略资产。他宣称将“直接打击圣彼得堡.’
北约虽在2022年《战略概念》中表示将继续回应俄罗斯威胁，但看来甚至尚未开始这样做。几乎所有侵犯领空事件都被官方宣布为意外——或许是出于这样做有助于避免升级的幻想。然而，北约积极否认第五条的相关性，反而忽略了关键问题。
俄罗斯无人机是否蓄意进入盟国领空不应是其主要关切——人的生命才应是。克罗地亚和波兰的案例清楚表明，战争何其容易越过边界，并给未正式参与其中的人带来伤亡。即便北约官员一再保证波兰、拉脱维亚或其他任何国家不是目标，俄罗斯无人机仍持续从他们头顶飞过，这证明安抚无法阻止莫斯科。今天，“破坏”和“混合”活动或许只针对特定设施——明天，它们就可能造成当地人口死亡。如果当前的不作为继续下去，尚不清楚当地居民如何能够保持安全。
鉴于俄罗斯巧妙地以隐蔽方式开展这些行动，若其对北约发动武装攻击，攻击也将同样隐蔽。在这种情况下，考虑到高级官员迄今的言论，北约作为一个联盟援引第五条的可能性极低。特朗普于1月宣誓就任美国总统后，这种可能性将进一步降低。迄今为止，与拜登不同，共和党人在这方面的态度要暧昧得多。考虑到美国无疑是该联盟的领导者，这种含糊的言辞以及对积极参与欧洲防务的迟疑，表明援引第五条的前景将比以往更加渺茫。
相比之下，各国的个别反应表明，若武装攻击以其领土为目标，乌克兰邻国可能自行作出回应。尤其是波兰，其国防开支约占 GDP 的4%，而罗马尼亚目前正采取措施，使其能够击落俄罗斯无人机。然而，问题仍然存在：它们准备走多远？它们会严格在本国领土上防御俄罗斯攻击，还是会如波兰将军所言反击俄罗斯？鉴于美国批准乌克兰打击俄罗斯领土内目标的许可进展缓慢，获得许可使用北约武器“直接打击圣彼得堡”可能更加复杂。
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