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自2010年代初以来，匈牙利的政策一直与欧盟相悖。受到欧洲人权法院谴责的移民政策、涉嫌滥用欧盟资金以及持续侵犯匈牙利公民权利和自由的行为，都令许多布鲁塞尔政界人士感到愤慨。2022年2月俄罗斯开始全面入侵乌克兰后，这种价值观分歧更加明显。截至2024年5月，匈牙利已阻挠欧盟试图向基辅提供的总计90亿欧元财政援助，以及欧盟就基辅问题提出的41%的决议。
布达佩斯颇具争议的行动破坏了欧盟团结，促使成员国寻求抵制欧尔班的办法。因此，欧盟已对匈牙利启动多项法律程序。本研究旨在考察欧盟在这方面采用的工具，分析其效率，并评估布达佩斯在欧盟内的未来前景。
首先，我们将探究匈牙利的政策具体如何偏离欧盟立法。
自维克托·欧尔班于2010年出任总理以来，匈牙利的民主不断弱化。2012年，政府改革选举制度，使执政的青民盟受益。司法体系的效能也有所下降；新的最高法院管理制度允许选出忠于政府的法院领导人。
最后，青民盟政府还将政治权力延伸至公共空间，在媒体、学术界和广大公民社会施加控制机制。就媒体而言，每三名记者中就有一人承认，为避免负面后果而隐瞒或歪曲信息。据报道，2018年学术自由也受到侵犯：一家亲政府的匈牙利杂志公布了一份逾200人的名单，将他们标为“雇佣兵”，并称他们受乔治·索罗斯资助以推翻政府。
2015年，移民进入欧盟的人数显著增加。411,515名非正规移民越过匈牙利边境。为避免处理这些移民，匈牙利在与塞尔维亚和克罗地亚接壤的南部边境修建围栏，并削减为难民提供的法律保护。翻越或破坏围栏被定为犯罪。2016年，警方获准将移民推回围栏另一侧。后续修正案大幅削减了为寻求庇护者提供的支持机制。申请庇护的难民只能在所谓的过境区提出申请，并在整个程序期间被拘押。
这些政策依据国际法和欧盟法受到严厉批评。由于布达佩斯的接收条件，数个欧盟成员国暂停了都柏林III机制下向匈牙利移交人员。欧洲人权法院也于2017年3月在Ilias and Ahmed v. Hungary一案中谴责了上述措施，并于2019年11月再次作出谴责。
2022年2月，俄罗斯对乌克兰发动全面入侵。欧盟声援基辅，并对莫斯科采取数轮制裁及其他限制性措施。此后不久，欧盟委员会提出了对乌克兰的财政支持措施。自那时起，大量财政援助方案获通过，对资助抵抗俄罗斯军队的战斗以及支持乌克兰的经济和人道韧性极为重要。
在共同外交与安全政策框架下，这一决策过程以及某些措施的续期需要成员国一致同意。然而，匈牙利一直不愿同意通过制裁和援助方案。2022年12月，布达佩斯拒绝批准向基辅提供180亿欧元贷款，以满足医院运营、紧急避难所和电力供应等各种需求。较近期的例子包括2023年12月阻挠500亿欧元援助，以及2024年5月阻挠66亿欧元的一揽子方案。
2022年6月，欧盟理事会通过第六轮制裁，其中包括禁止购买、进口和转运从俄罗斯海运至欧盟的原油及特定石油产品。不过，对因地理位置而依赖俄罗斯原油的欧盟成员国设有例外，包括匈牙利和斯洛伐克。迄今为止，匈牙利以及其他一些中欧国家利用豁免，经Druzhba输油管道系统进口俄罗斯石油，成功规避了禁令。
鉴于匈牙利依赖俄罗斯能源供应，乌克兰对俄罗斯石油公司Lukoil实施禁运后，布达佩斯表达不满并不令人意外。作为回应，匈牙利开始从另一家俄罗斯供应商Tatneft进口石油。其他欧盟成员国不得不停止购买俄罗斯能源，因此对布达佩斯继续购买表示不满。然而，布鲁塞尔正式拒绝干预。
针对上述多项违规行为，欧盟已对布达佩斯采取法律措施。本节将分析这些工具并评估其有效性。
《欧洲联盟条约》（TEU）第7条旨在确保所有成员国尊重欧盟的共同价值观，包括法治。若某一成员国违反其中一项价值观，可适用两种程序，即预防机制和制裁机制。前者允许欧盟向有严重违规风险的成员国发出警告，后者则确认已发生违规，并使理事会能够暂停该成员国的某些权利，包括其在理事会的投票权。
2018年9月，欧洲议会认定“匈牙利存在严重违反欧盟基本价值观的明显风险”，由此对布达佩斯启动了第7条程序。具体而言，欧尔班政府被指削弱司法独立、延续裙带关系、削弱媒体多元性、滥用紧急权力、通过反LGBT立法并妨碍庇护权。
但此后该程序一直没有进展。匈牙利已在第7条第一阶段停留六年。2022年5月，欧洲议会（EP）通过一项决议，呼吁即将担任轮值主席国的国家根据第7条“定期且每届主席任期至少举行一次”听证会。第七次、也是最近一次此类听证会于2024年6月25日在比利时轮值主席国任内举行。
2022年9月，欧洲议会通过一项决议，要求就第7条程序采取行动。欧洲议会议员表示，他们担忧“匈牙利在与民主和基本权利有关的若干政策领域的状况”。他们还指出，理事会“无法在遏制民主倒退方面取得实质性进展”，并警告称，“若继续拖延根据第7条规则采取行动以保护欧盟在匈牙利的价值观，将构成理事会本身违反法治原则”。
基于这些考量，立法者呼吁欧盟实施第二阶段。该阶段将使程序从表明“存在严重违规风险”转为认定违规已经发生，即确定“存在严重且持续的”违规行为。然而，只有在三分之一成员国或委员会提出提案后，才能启动这一阶段。迄今尚无一方表示有此意向。
2017年，在当时执政的法律与公正党（Prawo i Sprawiedliwość，PiS）取得对司法体系的政治控制并挑战欧盟法优先于国内法的原则后，第7条程序也被用于波兰。2024年5月，该程序被正式终结，理由是波兰已启动一系列立法和非立法措施来解决这些关切。即便如此，有人声称，基于唐纳德·图斯克领导的波兰新联合政府所作“承诺”而作出的结案过于仓促，并未考虑到实际落实的具体措施很少。
总体而言，第7条程序似乎过于官僚且进展缓慢，难以奏效。决定的形成和作出不仅需要数年时间，被指控的国家甚至可能并不在意。同时，也不应完全否定第7条的潜力。若理事会启动下一阶段，剥夺匈牙利投票权就只差一票。这将剥夺布达佩斯重要的谈判筹码，并为无需就撤回否决权进行谈判而通过决定扫清道路。
欧盟立法提供多种可能导致财政制裁的惩罚机制，包括预算条件性机制和侵权程序。
预算条件性机制是一项新的条件性保护制度，于2021年生效。若成员国违反欧盟法的任何原则，它允许欧盟暂停某些付款或对该成员国作出财政更正。值得注意的是，这一机制不同于且独立于第7条程序，侧重财政和经济措施，而非价值观。
2022年4月27日，欧盟委员会正式对匈牙利启动条件性机制。这意味着与布达佩斯之间开始了评估和信息交流过程，持续至9月中旬。2022年9月18日，委员会认定匈牙利系统性违反法治原则的情况仍在持续，因此欧盟理事会应采取措施保护联盟预算。
2022年12月，欧盟常驻代表委员会取得所需多数票，以采取措施保护欧盟预算免受匈牙利违反法治原则所造成后果的影响。根据该决定，约63亿欧元的预算承诺将被暂停。尽管欧尔班政府此前采取了一系列补救措施，欧盟委员会仍认定这些措施无效，资金无论如何都会被冻结。
另一方面，所谓侵权程序源于欧盟条约；若成员国未能实施欧盟法，或其新通过的国内立法违反欧盟法，即可对该成员国适用。该程序由欧盟委员会启动，随后可将案件移交欧盟法院，后者可能施加财政制裁。
自2017年以来，欧盟每年对匈牙利启动22至32起侵权案件。然而，将侵权程序提交法院的道路障碍重重。委员会将案件移交法院可能长达一年，随后举行听证会还需一两年。即使一开始已指出存在违规风险，也很容易因违规后果超出欧盟权限而被驳回。此外，即便法院确认违规并施加措施，实际落实又可能需要数年。
其中一起侵权案件可追溯至2021年，当时布达佩斯通过了通常被称为反LGBTQ+法的法律。该法禁止或限制18岁以下人士接触描绘所谓“偏离与出生时性别相对应的自我认同、变性或同性恋”的内容。委员会于2021年7月启动侵权程序，认为可能违反欧盟立法。五个月后，委员会认定匈牙利未能履行其义务。2022年，在未获满意回应后，委员会将案件移交欧盟法院。
2023年2月，该案刊登在欧盟官方公报上。当时，争取成员国支持至关重要。人权非政府组织为此努力，并成功争取到创纪录数量的介入国支持。听证会原定于2024年夏季举行，但截至目前尚未有关于此事的更新。
另一起值得一提的侵权案件于两年前针对布达佩斯启动，并在今年夏天再次启动。具体而言，该案涉及上述移民政策。2020年12月，欧盟法院裁定匈牙利限制了寻求国际保护者使用庇护程序的机会。尤其是，匈牙利违法地将寻求庇护者置于所谓“过境区”的类似拘留条件下，并侵犯了他们的上诉权。然而，匈牙利政府对这些指控表示抗议，并基本无视该判决。此后，匈牙利只关闭了“过境区”。
由于匈牙利没有采取行动，欧盟委员会再次提起法律诉讼。因此，2024年6月，欧盟法院重申，匈牙利“无视真诚合作原则”，并“蓄意规避”欧盟庇护法的实施，对邻近成员国造成重大影响。这一次，法院还处以2亿欧元的一次性罚款，此外，违法行为每持续一天还须罚款100万欧元。欧尔班对这一决定表示不满，拒绝支付任何款项。2024年8月，他甚至提出用大巴将移民送往布鲁塞尔。一名国务秘书说：“如果布鲁塞尔想要非法移民，布鲁塞尔就可以得到他们。”
不过，得益于多项程序的存在，各类财政制裁已得到成功实施。2023年12月，匈牙利被冻结的欧盟资金总额达286亿欧元。这些资金可分为三个并行推进的宏观领域：
迄今为止，预算条件性机制可能是最有效的可用工具。该机制有别于其他工具，因为它将程序从主观的价值观领域转入客观的财政领域，从而提供一种清晰的方法来说明腐败如何运作。此外，复苏计划（如上文提及的计划）主要取决于各国履行财政承诺，侧重经济标准而非含糊的价值观，因而更为有效。通过将预算条件性机制与复苏计划中列出的里程碑相结合，欧盟显著增强了推动成员国实施法治改革的能力。
欧盟找到了另一种应对匈牙利阻挠对乌克兰财政援助方案的办法。自匈牙利于2022年12月首次尝试阻挠此类方案以来，一些成员国一直在设法绕过一致同意的要求，在未经匈牙利同意的情况下通过方案。当时有人提议，不按原计划由欧盟预算承担180亿欧元的援助，而是由各成员国分别提供。这样一来，就不再需要一致同意。不过，布达佩斯最终放弃了对该方案的否决。
2024年6月，欧盟再次想出一项变通办法，得以拨出最多14亿欧元用于为基辅购买军事援助物资。欧盟首席外交官Josep Borrell解释说，由于匈牙利对先前一项分配俄罗斯被冻结资产收益的协议投了弃权票，因此它“不应参与使用这笔资金的决定”。
欧尔班政府似乎不愿为改善法治而放弃权力，因此一直积极抵制欧盟施加的任何法律惩罚。例如，2022年，匈牙利总理一再否定整个欧盟，并将“服从全球主义精英命令”的“布鲁塞尔”描述为对匈牙利主权的威胁。
自俄罗斯全面入侵乌克兰以来，布达佩斯获得了对欧盟的新筹码。匈牙利政府一直积极利用否决权，抵制共同外交与安全政策（CFSP）下针对俄罗斯实施制裁方案的决定。例如，2023年2月，匈牙利坚持将特定个人从欧盟制裁名单中除名。阻挠将制裁续期周期从六个月改为十二个月的提议，再次证明布达佩斯重视其对欧盟的影响力。这种抵制的目的可能是通过谈判获得某些好处，例如确保解冻部分资金。2023年12月，欧盟向匈牙利解冻了100亿欧元凝聚力资金。欧盟委员会的官方解释称，他们看到了“司法独立将得到加强的保障”。然而，与此同时，欧尔班发起了反对行动，旨在阻挠一笔用于维持乌克兰预算的500亿欧元特别资金以及其他一些军事援助方案。这些事件同时发生，令人质疑欧盟是否试图安抚匈牙利，以换取其同意援助乌克兰。不过，欧盟委员会否认了这些指控。2024年3月，欧洲议会决定就向匈牙利支付100亿欧元一事起诉欧盟委员会，认为后者违反了保护纳税人资金免遭滥用的职责。
2024年7月，局势升级到波兰副外长对匈牙利是否仍应是欧盟和北约成员表示质疑的程度。然而，欧尔班没有回应。尽管匈牙利政府频繁批评欧盟，并在欧洲价值观上存在诸多分歧，欧盟成员资格似乎仍对其至关重要。这主要是因为匈牙利不稳定的经济高度依赖欧盟资金，因此该国不太可能考虑退出欧盟。
即便如此，布达佩斯似乎也只把这些资金用于自身利益。在欧盟反欺诈机构OLAF针对滥用欧盟资金启动的调查数量方面，匈牙利位居首位。此外，研究表明，欧盟资金并未持续提高生产率——获得资助的企业增长速度反而低于未获资助的企业。匈牙利公民似乎明白，很大一部分资金不是被侵吞，就是被分配给亲政府团体。然而，他们中的大多数仍不愿考虑退出欧盟。根据Statista Research Department于2024年发布的民调，青民盟和非青民盟支持者大多同意欧盟促进繁荣，比例分别为60%和76%。尽管只有32%的青民盟支持者认为欧盟公平对待本国，约三分之二的非青民盟支持者同意这一说法。总体而言，青民盟选民更倾向于持批评态度，而非青民盟一方的支持度明显更高。
另一项调查显示，约半数匈牙利人支持与欧盟更紧密的一体化，而35%认同欧尔班的主权主义观点，即布鲁塞尔应“把钱给我们，然后别管我们”。在这一群体中，15%公开支持“Huxit”（匈牙利退出欧盟），尽管他们仍是少数，即使在青民盟选民中也是如此。根据欧洲晴雨表数据（2023年），73%的匈牙利人仍支持欧盟成员资格。
十余年来，匈牙利持续违反欧盟立法。尤其是，该国存在严重的法治缺陷；并非每名匈牙利人的人权和自由都得到保障；寻求庇护者受到不当对待，且有关做法违反国际法。布达佩斯还拒绝支持多项援助乌克兰和制裁俄罗斯的方案，表现出对欧盟官方政策的抗拒。尽管大多数成员国避免这样做，该国仍继续进口俄罗斯能源。
为应对这些违规行为，欧盟对匈牙利采取了一系列惩罚机制。首先是第7条程序，迄今已成功确认存在“严重违反欧盟法的明显风险”，但尚未进一步采取任何具体措施。其次是多项财政工具，例如预算条件性机制，它允许欧盟阻断向匈牙利提供的部分资金；还有侵权程序，须由欧盟法院作出裁决才能施加此类制裁。
实质上，财政工具已被证明最为有效。鉴于欧尔班对这些措施表示不满，而且匈牙利经济依赖欧盟资金，限制其获取资金显然对欧尔班政府构成了问题。与此同时，这也促使布达佩斯将否决权武器化，把它作为政治筹码来阻挠欧盟就乌克兰问题作出的关键决定。这些行动大概旨在通过讨价还价获得好处，例如解冻部分资金。
由于匈牙利短期内不打算退出欧盟，欧盟只能通过各种法律工具向匈牙利政府施压。目前，欧盟为布达佩斯冻结了约300亿欧元资金。这是一笔巨款——约占匈牙利2023年国内生产总值的5%。这也赋予欧盟自身重大筹码。若相关程序继续推进，匈牙利不仅将感受到其违规行为带来的经济后果，第7条程序的第二阶段还将暂停其在理事会的投票权。这将大幅限制欧尔班表达反民主观点的能力，并阻止他进一步破坏欧洲的基本价值观。
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