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截至2026年1月16日，逾 530万乌克兰难民 仍留在欧洲。流离失所四年后，大多数处于工作年龄的乌克兰人已进入劳动力市场，但就业不足、居住不稳定以及获得社会保护的机会减少等问题依然普遍。长期的不确定性、家庭分离与创伤，持续影响着难民在国外建立稳定生活的能力。
与此同时，接收国的支持机制正逐步缩减。社会福利和免费住宿日益受到限制，或 以就业为条件， 而对失业的处罚也在收紧。获得住房已成为最紧迫的挑战之一，尤其对弱势家庭而言；这增加了遭受剥削的风险，并迫使一些难民尽管战争仍在持续、再融入能力有限，仍考虑过早返回乌克兰。
2027年3月4日之后将发生决定性转变，届时 欧盟临时保护机制到期。此后，乌克兰人将不再自动享有居留权，必须依据所在国规定取得居留许可，否则便需返回乌克兰。合法居留条件将因国家而异，取决于就业、收入、住房和融入程度，因此稳定住房是继续留在欧盟的关键前提。
欧盟和乌克兰当局日益将回归视为一个渐进且自愿的过程。欧洲领导人强调，乌克兰复苏是一项长期优先事项；正如意大利总理焦尔贾·梅洛尼所言，重建乌克兰是“对一个坚韧国家的投资”。与此同时， 欧盟理事会建议 强调有必要实现有序且人道的回归，并在临时保护结束后通过自愿回归计划提供支持。
在此背景下，住房成为乌克兰的一项核心政策挑战。若国内没有可负担且安全的住房解决方案，大规模回归仍不现实。 因此，解决住房问题不仅是社会议题，更是实现可持续再融入、劳动力市场复苏和国家重建的战略前提。
要让人们愿意并真正返回乌克兰，他们需要了解等待他们的是什么。而住房是每个人都最关切、最紧迫的问题之一。乌克兰住房部门的形势十分严峻。根据 第五次快速损失与需求评估（RNDA5） 报告（由乌克兰政府、世界银行集团、欧盟委员会和联合国于2026年2月23日发布）：
住房部门的直接损失估计为$61.1 billion。未来10年全面恢复住房部门约需$90 billion（RDNA5).
然而，乌克兰政府能为住房危机提供哪些解决方案？乌克兰政府正试图缓解这一危机，并已在2026年国家预算中拨款：
$90 billion的需求超过乌克兰战前 GDP 的40%。历史上没有任何国家能在战争仍在进行时，独力重建如此规模的住房。
乌克兰政府认识到，如果数百万人不返回，经济复苏和人口危机的解决都无从谈起。
人口危机是极为紧迫的问题。根据 联合国战略与估计（UNFPA） 的2025年数据，乌克兰位列人口老龄化程度最高的30个国家之列，生育率为~0.7 – 1.0（远低于2.1的人口更替水平），人口金字塔在20-30岁年龄段出现“空洞”——这是20世纪90年代末出生的一代，他们如今正处于组建家庭的主要年龄段，但人数很少。
乌克兰人回归，尤其是年轻人回归的最大障碍之一，是缺乏可负担住房。
2026年1月21日，社会政策、家庭与团结部举行战略会议，讨论《与海外乌克兰人保持联系并促进其自愿回归战略》 。该战略的重点领域包括：
针对低收入乌克兰人，国际组织（UNHCR、IOM）正在制定相关计划—— 最高5,400 UAH的“再融入补助金” 每人连续发放数月。对于在国外接受教育的乌克兰青年，计划简化外国文凭和在欧洲学校取得的成绩的认证程序，并考虑开设乌克兰语和历史补习课程。对于乌克兰迫切需要的这一人口群体， e-Work 补助金（最高250,000-500,000 UAH）正在开发中，旨在帮助他们自主创业，此外还有 Create Ukraine 计划，面向具有海外工作经验的22-35岁青年专业人士。
如今，乌克兰重建是一场大规模破坏与数字化解决方案之间的竞赛。为应对住房危机， 乌克兰已启动 eVidnovlennia 计划 [eRestoration]，为住房受损或被毁的人提供住房补偿。这项支持正在实施，因为许多人根本无处可住。该计划主要由国际捐助方资助。
截至2025年12月， 153,477个家庭已获得补偿，历来提交的申请总数已超过185,111份。伊尔平、布恰、哈尔科夫和尼古拉耶夫正在实施综合重建项目。这意味着，重建的不只是一栋受损的高层建筑，而是整个街区，连同新的配套管网、防空避难所和节能外墙一并重建。然而，马里乌波尔、巴赫穆特和其他人口稠密的被占领东部地区居民仍陷于法律困境：委员会无法实际进入废墟评估损失，因此他们无法获得补偿。
观察人士（ 包括世界银行专家）指出，该系统通过“Diia”应用实现了前所未有的透明度，但也强调建筑工人严重短缺。住房证书持有人认为，该计划为开启新生活提供了真正的机会；不过，由于房地产价格上涨，补偿往往只够购买比原住房更为简朴的住所。主要挑战仍是如何依据卫星图像，为房屋仍位于前线另一侧的人建立补偿支付机制。
乌克兰还推出了 eOselia [家园]抵押贷款计划；这是近期推出的一项面向特定人群的优惠贷款举措，帮助他们获得可负担住房。与此同时，政府正将废弃宿舍、医院和行政建筑改造为设施完备的公寓。日托米尔的项目就是这种转型的突出例子：在德国政府和 GIZ 基金的支持下，一栋废弃市政建筑于2024–2025年被改造为现代社会住房。作为改造的一部分，这座面积超过3,000 m²的旧行政楼被改建为45套独立公寓，配备齐全的管道设施和独立供暖系统，为150多名流离失所者提供住房，其中包括来自巴赫穆特和马里乌波尔的多子女家庭。该项目因遵守包容性原则（依照欧盟标准安装电梯和坡道）和安全原则而成为典范：建筑地下室被改造为配备独立通风系统的认证辐射避难所。
这些措施重要且必要，但仍只是应对乌克兰更广泛住房挑战的临时解决办法。尽管此类举措意义重大，专家强调，将旧行政建筑和宿舍改造成住宅空间只是一种 战略性“创可贴” ，而非住房危机的最终解决方案。这些措施对于眼下快速安置人员至关重要，但面对乌克兰所面临的整体挑战，它们仍只是临时解决方案。改造现有建筑有其天然局限：旧地基和承重墙的物理损耗使这类建筑若无后续资本投入，便无法继续使用数十年。
根据GIZ 和 Cedos 的研究（2024年底），乌克兰仍是欧洲自有住房率最高的国家之一，但战争和经济因素已迅速推动租赁市场发展。
2026年1月，最高拉达终于通过新的《住房政策基本原则法》，旨在彻底废止1983年的苏联时代法典。总统已签署该法；它在法律上引入欧洲住房分类体系：以临时住房、公务住房、可负担住房和社会住房的专项基金，取代无休止排队等待“免费”公寓的制度。
在重建部和最高拉达相关委员会的主持下，由奥列娜·舒利亚克领导的大型工作组参与起草该法。为使新模式不再停留于“办公室式”设计，而能满足受毁城市的真实需求，制定过程包括与各社区进行数十轮公开磋商。主要变化是转向清晰的欧洲分类：不再只有一个总等候队列，而是提供四类目标基金。社会住房面向弱势群体；可负担住房通过抵押贷款面向青年；公务公寓面向关键专业人员；临时基金面向房屋被战争摧毁者。
[1] 重要说明：这不仅包括独自拥有住房者，也包括无需支付租金、居住在父母或亲属公寓中的人。
核心创新是社会租赁：租户根据其收入支付租金，国家则通过补贴为业主弥补市场差额。为此将设立专业运营机构和“循环基金”，其资本将被严格限定用于建设和维护。
然而在实践中，这些改变大多仍只是纸面上的雄心计划。建设一个与“Diia”整合、用于追踪每套公寓和每位公民需求的统一数字系统才刚刚开始，而大规模私有化计划在战争结束一年后终止。
尽管法律已通过，现实工具只有在内阁起草数十项实施细则后才能运作。其中最重要的是制定将法律转化为实际服务的“路线图”：内阁必须批准按家庭收入计算租金的数学公式，通过 DREAM 系统实施透明的优先积分制度以自动选择住户，并明确规范“循环基金”的运作，确保租金资金专用于维护和建设新住房。没有这些技术指引，市政当局无权安置人员或收取费用，使现代化改造设施沦为“冻结”资产，等待政府最终批准以启动成熟的社会住房市场。
乌克兰实际上正处于过渡期：旧规则已废除，但新的社会租赁机制和数字等候队列仍在准备启动，因此该体系目前依赖国际捐助方的试点项目。
与此同时， 模块化（预制）住房 在应对紧急住房需求方面具有几项明显优势。其最大优势是速度：整个社区可在一个施工季内建成并投入使用，这在危机情况下至关重要。工厂化生产也能确保质量稳定，因为标准化流程可降低现场施工出错的风险。此外，这类住房通常较为节能、供暖成本低，因此从长远看住户更负担得起。另一个重要优势是，工厂化生产能尽量减少施工现场的建筑废弃物（最多比传统施工减少70%）。这完全符合欧盟的可持续发展要求 （《欧洲绿色协议》）， 而这对获得补助金至关重要。
此外，社会住房建设还会对经济产生乘数效应，即刺激建筑和建材市场、创造就业机会等。例如， 纽约的可负担住房倡议 在2011-2015年创造了约33万个新就业岗位。
同时，模块化住房也存在重要局限。若此类住房并非在租赁或公共所有制模式下提供，就会迅速成为私有财产。一旦业主决定出售，国家将失去对这部分住房存量的控制，以及应对住房危机的重要工具。因此，一项原本旨在兼具社会性与战略性的方案，可能逐步变成纯粹的私人资产，削弱其对住房可负担性和可获得性的长期影响。
对住户而言，缺点在于预制结构的损耗远快于传统结构。高强度居住3–5年后，通风、霉菌和密闭性问题开始出现。人们会被困在迅速变得不适宜居住的房屋中，而国家可能无法及时提供其他选择。
还存在隔离风险。若模块化住房集中在独立区域，可能阻碍社会融合，并导致城市分化为自有住房者和租户的社区。这种空间分隔可能扩大社会距离并提高冲突风险。
另一种替代方案—— 社会租赁住房，或可负担的市政住房——是一种住房归社区而非个人所有的模式。它在欧洲广泛使用，被视为欧盟政策标准的一部分，因此与乌克兰加入欧盟的路径相关。从历史上看，大规模社会住房于19世纪末在欧洲兴起，以应对紧迫的社会问题。建设热潮出现在第二次世界大战结束时，作为对全球住房危机的回应。
这种方法在基辅、利沃夫和第聂伯罗等土地昂贵、劳动力流动至关重要的大城市尤为重要。它允许青年和境内流离失所者为工作在城市间迁移，并在市政公寓之间转换。市政当局或国家青年住房署可将租金维持在较低且稳定的水平；由于这类住房不能私有化，它可作为公共资产服务社区50年以上。
主要缺点是官僚程序：传统市政建设可能耗时数年，限制了该模式在短期内应对紧急住房需求的能力。
市政模块化住房 是乌克兰真正双赢方案中理想的技术与经济组合。模块化建设能在数月内提供高质量、达到永久性建筑标准的住房，而社会租赁模式则使居住成本保持在可负担水平。社区获得的不是临时活动房，而是配备完整基础设施的永久性住房；它可通过租金收入迅速收回成本，并可按各城市需求轻松扩大规模。
通过采用这一方法，乌克兰不仅更接近欧盟标准和政策，也开始解决其长期存在的住房存量结构性问题。最重要的是，该模式能够实现快速行动——不仅管理短期危机，还能在3–5年内系统解决住房挑战。
乌克兰希望西方成为复苏资金来源，而乌克兰人民将确保质量和透明度。目前，乌克兰正从世界银行获得补助金 （HOPE 项目） ，用于直接资助数十万户家庭的修缮；同时从欧洲委员会开发银行（CEB）获得数亿欧元，用于向房屋已完全毁坏者发放住房证书。
还应提及 乌克兰融资工具（€50 billion），这是欧盟截至2027年的主要工具。截至2026年2月，乌克兰融资工具已成为“更好重建”战略的支柱。 “更好重建”原则已成为乌克兰重建的官方理念，并被写入乌克兰融资工具框架下的“乌克兰计划”。这意味着，国家不再简单照搬被毁的苏联式建筑，而是建设符合现代欧洲标准的基础设施。新的住宅楼和学校采用现代隔热材料、热泵和太阳能电池板建造。目标是相较于旧住房存量将能源消耗降低30–50%。包容性和无障碍也是不可或缺的组成部分；由于大量人员因战争致残，这一点变得至关重要。此外，根据2023–2024年通过的新建筑规范（DBN），没有完备防护设施的住宅楼或学校都不得投入使用。主要障碍是成本更高、耗时更长；乌克兰目前无法在所有领域全面实现100%的“更好重建”，因为战事仍在持续，同时还面临紧急住房需求。但对战略设施和永久性住房而言，这一原则已成为不可替代的标准。
与此前项目不同，这项援助计划受到审计委员会的严格监督，确保资金得到透明使用。对乌克兰公民而言，这意味着住房补偿（e-Recovery）更稳定，以及地方能源电网现代化；后者是当前2026年复苏阶段的优先事项。
除直接援助外，投资基金也在运作：它为欧洲银行提供担保，使其更愿意向乌克兰市政当局和开发商发放重建项目贷款。该基金为欧洲银行提供战争风险担保，使乌克兰社区和开发商能够获得低成本重建贷款。欧盟已拨付 €6.97 billion 用于覆盖风险，预计这些担保将从欧洲银行吸引高达€20 billion的私人和公共投资。由于该基金承担高达70-90%的战争风险，乌克兰市政当局可获得接近欧洲水平的贷款利率（年利率3-5%）；若无担保，受战争风险影响，乌克兰市场利率可能超过20%。
人们担心与俄罗斯的战争可能重启；在这种情况下，西方在战后吸引私人投资的最佳方式是提供保险。诸如MIGA和DFC等机构向外国公司保证，即使发生升级或新的炮击，其在乌克兰的建设投资也会受到保护。2026年1月，首次讨论了繁荣计划或繁荣框架。该文件由美国与欧盟委员会共同制定，是乌克兰至2040年的10年经济复苏战略的一部分。
乌尔苏拉·冯德莱恩（欧盟委员会主席，也是欧洲理事会成员非正式会议上正式介绍这项“繁荣计划”的主要发言人之一）表示，该文件是“乌克兰人、美国人和欧洲人对乌克兰战后未来的共同愿景”。她还指出，欧盟和美国已接近完成该计划。该计划最初设想从被冻结的俄罗斯资产和私人资本中筹集巨额资金（最高达$800 billion）。住房部门与能源部门并列为该计划的首要领域。
实施该计划的关键要素，是启动强大的战争风险保险市场，让西方大型企业无需担心资本损失即可进入乌克兰建筑业。这使住房重建成为经济增长的驱动力，因为每一单位投入建设的资金都会创造新就业并刺激本地建材生产。因此，“繁荣计划”不只是一项援助计划，更是一项战略：将乌克兰转变为未来十年欧洲最大的基础设施平台。
乌克兰人返乡面临的主要挑战是 时间因素本身：已持续五年的战争，正逐渐将海外临时避难转化为新的永久生活。和平前景的不确定性持续得越久，社会融入就越深入：儿童习惯了外国学校，成年人找到稳定工作，而尽管分离带来种种痛苦，与家乡的情感联系仍会客观减弱。每多等待一个月，回归的前景就愈发遥远，因为人不能无限期停留在“等待模式”；必须为自己建设一个当下即可确保安全的未来。
在此背景下， 国际支持耗尽 的风险极其严峻。捐助援助和西方伙伴的资源并非取之不尽；长期冲突造成的疲劳以及全球政治优先事项的变化，可能导致资金逐步减少。乌克兰当前的韧性与复苏严重依赖外部资金，这便形成了一个“狭窄的机会窗口”：重建每延误一年，整个过程都会变得更昂贵、更困难。
同时， 重建 本身不能 混乱或仓促，因为建设优质住房是一场“长期战”。重要的是，不能只是砌墙，而要从战略上确定增长点。如果新住房脱离经济中心和劳动力市场而建，最终就会出现“睡城贫民窟”和交通体系崩溃。欠缺规划的安置必然导致持续数小时的交通拥堵、交通干线超负荷以及居民额外支出，最终降低生活质量。因此，重建不应仅仅是施工，而应审慎规划新的城市生态系统，让住房、工作和基础设施构成一个统一、可持续运转的有机体。
另一个挑战是 制度能力。新的 《住房政策基本原则法》 引入由数字化“Diia”系统管理的欧洲式社会租赁和可负担租赁模式。然而，这项改革面临资金缺口，因为2026年预算尚未明确为“循环基金”和租金补贴提供资金，使该计划完全依赖外国捐助方。若允许新的“住房运营商”在没有严格自动化监督的情况下手动分配公寓，还将存在重大腐败风险。
此外，终止 大规模私有化 是一片政治雷区，可能引发原本期待永久所有权的退伍军人和境内流离失所者的反弹。如果没有明确的过渡支持来帮助人们适应这一转变，政府就有可能以失灵的官僚真空取代过时体系。
2026年1月13日通过的第12377号法律还带来一项额外风险：它允许社会住房领域存在私人所有权，可能导致社会住房存量流失。许多专家坚持认为，此类住房应完全归社区所有，因为引入私人业主可能在国家停止补贴时导致大规模驱逐，或在租期届满后引发价格操纵。
文化阻力 是另一个重要因素。许多乌克兰人传统上将自有住房视为唯一可接受的住房保障形式，并不习惯长期租赁，尤其是不习惯租住公有住房。
乌克兰人的再融入对欧洲稳定而言是一把双刃剑；尽管政治言辞支持乌克兰复苏，但现实是，许多欧盟国家目前正从技术熟练且积极进取的劳动力大量流入中获益。随着接收国将这些人纳入税收体系和老龄化的劳动力队伍，欧洲国内需求与乌克兰对人口回归这一生死攸关的需求之间，悄然出现了利益冲突。因此，欧洲政策很可能逐步转向长期同化而非促进返乡，从而使乌克兰重建失去其重建未来所迫切需要的人力资本。
最后，透明度问题和腐败风险依然严峻。若没有有力监督、明确的准入标准和透明的采购程序，即使设计完善的住房计划也可能失去公众信任和效力。
全球经验表明，市政模块化住房不仅是应对危机的有效解决方案，也可作为现代城市规划中永久、高质量的组成部分。然而，对乌克兰而言，关键挑战不只是引入这一技术，而是为其使用建立清晰一致的规则，包括此类住房的法律地位、明确的居住期限以及住户长期融入机制。
与此同时，乌克兰住房危机需要果断而系统的举措，尤其考虑到乌克兰难民可能最早于2027年开始大规模回归。若这一过程设计不当，不仅可能阻碍难民回归，还可能促使留在乌克兰的人质疑留下是否可行。在这些条件下，模块化住房可在不加剧社会紧张的情况下支持人口回归，同时促进社会稳定、与欧洲住房实践接轨，并推动乌克兰更广泛的欧洲一体化进程。
如果得到妥善设计和治理，模块化住房不仅可成为应对乌克兰住房危机的工具，也可成为促进社会凝聚力、可持续回归以及与欧洲住房治理标准接轨的动力，从而强化乌克兰更广泛的欧洲一体化道路。
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