12 хв читання
Від екстремальних цін на нафту до міграційної кризи — війна в Україні спричинила серйозні потрясіння в численних сферах по всьому світу. Поступово міжнародна спільнота знаходить способи обмежити вплив негативних чинників на глобальну стабільність. Проте мінлива реальність ускладнює пошук більш-менш тривалих рішень. У результаті ми стаємо свідками того, як схвалені раніше ініціативи через кілька місяців спотикаються об обставини, повертаючи питання на порядок денний. Серед таких нагальних питань — експорт українського зерна. У червні Росія вийшла з Чорноморської зернової ініціативи, поклавши край угоді, що діяла рік. Відтоді проводилися консультації для перегляду й оцінки варіантів розв’язання проблеми. Ми вирішили проаналізувати роботу ініціативи, щоб оцінити перспективи відновлення її функціонування в той чи інший спосіб.
Погляньмо коротко на тенденції зернового ринку до і після початку російського вторгнення в Україну. У цьому контексті зазвичай розглядають дві групи товарів: власне зернові та добрива. Зернові відіграють важливу роль у стабільності продовольчого ринку, адже перебувають у центрі всіх цінових ланцюгів. За даними ФАО, саме їхній дефіцит спричинив найвищі рівні гострої продовольчої незахищеності у 2019–2020 роках. Серед багатьох аспектів, що впливають на ціноутворення в цій сфері, вирішальну роль відіграють добрива. Те, що в багатьох найменш розвинених країнах імпорт добрив переважає над виробництвом, призводить до більшої волатильності ринку. Ціни на зернові та добрива вже зросли до 2022 року внаслідок наслідків пандемії. Ситуацію погіршили екстремальні прояви зміни клімату, оскільки низькі рівні виробництва внаслідок повеней і посух здебільшого зачепили країни, що переживають гостру продовольчу незахищеність.
І Росія, і Україна входять до 10 найбільших експортерів сільськогосподарських культур: Росія є головним експортером пшениці (з часткою близько 14% світового експорту), а Україна — головним експортером соняшникової олії (з часткою близько 40% світового експорту). Росія також є найбільшим експортером добрив, а газоподібний аміак входить до 5 найважливіших пов’язаних із ними експортних товарів. Росія є світовим лідером з експорту аміаку, і цей газ становить важливу частку аграрних доходів Росії, будучи четвертим за важливістю добривом. Ключовою інфраструктурою для транспортування аміаку є трубопровід «Тольятті—Одеса», найдовший у світі аміакопровід. Він припинив роботу після початку війни. Початок війни визначив загальні виклики, з якими світовому продовольчому ринку доведеться зіткнутися в найближчі роки. Поки Україна не здатна збирати врожай на довоєнному рівні та підтримувати стабільні поставки зерна, Росія стикається з обмеженнями на свій експорт. Щоб розв’язати ці проблеми, потрібно було досягти взаємоприйнятної угоди.
На початку війни, після масованих обстрілів українських міст, запеклих бойових дій і багатогодинних переговорів, Зернова угода здавалася одним із перших проривів після 24 лютого. Ідея полягала у створенні гуманітарного морського коридору «для сприяння безпечному судноплавству з метою експорту зерна, пов’язаних із ним харчових продуктів і добрив» і таким чином стримуванні світових цін на продовольство. Хоча головне завдання — активізувати експорт — було однаковим для всіх сторін, залучених до переговорів, слід відзначити ключові розбіжності в позиціях сторін.
Україна. Україна прагнула втілити цю ідею, оскільки подальші перешкоди в торгівлі зерном зруйнували б українську економіку. До війни експорт зерна був одним із найважливіших джерел валютних надходжень до державного бюджету. З огляду на те, що частка сільського господарства у ВВП України є найбільшою серед усіх секторів економіки (понад 10%), скорочення експорту зерна має небезпечні наслідки, адже неможливість експортувати сільськогосподарські культури могла б призвести до обвалу внутрішніх цін. Російські атаки також вплинули на готовність іноземних страхових компаній співпрацювати. Для зниження ризиків були потрібні гарантії від Росії. Проте певні побоювання ускладнювали просування переговорів. Київ рішуче виступав проти розмінування власних портів, оскільки вважалося, що без достатніх гарантій Росія могла б використати цей відкритий фланг для атаки на Україну з моря. Іншим спірним питанням було прагнення Росії забезпечити присутність російських спостерігачів в українських портах. Це могло призвести до потенційного шпигунства та саботажу.
ООН. Після початку війни органи й агенції ООН розглядали різні рішення для пом’якшення кризи. Однак ключовим переконанням, якого тоді дотримувався Генеральний секретар Антоніу Гутерреш, було діяти без форсування питання. Пізніше, після укладення угоди, Гутерреш напише у Twitter: «Ініціатива демонструє важливість тихої дипломатії для пошуку багатосторонніх рішень». Причиною делікатного підходу до цього питання була критична роль внесків Росії та України у програми продовольчої безпеки ООН. Тому одним із пріоритетних завдань ООН від початку війни стало підтримання безперервної підтримки гуманітарних операцій у країнах із найвищою продовольчою незахищеністю обома сторонами.
Туреччина. Для Туреччини створення маршруту стало можливістю ще раз представити себе як окрему провідну силу в регіоні. Протягом кількох років Анкара намагалася дистанціюватися від Заходу. Можливість виступити одним із ключових посередників між Україною та Росією могла посилити імідж країни та дозволити маневрувати (наприклад, обходити санкції). Саме тому Туреччина стала ключовою прихильницею угоди. Це також пояснює, чому Туреччина так відчайдушно прагне відновити роботу коридору в його попередньому вигляді (із Росією як стороною документа).
Росія. Саме Росію Гутерреш відвідав першою, щоб запропонувати ідею гуманітарного коридору. Згода Путіна була життєво важливою для підписання угоди як Москвою, так і Києвом. Від самого початку Росія заявляла про прихильність до домовленостей за умови виконання певних умов. Позицію Росії під час переговорів розглянуто в наступному розділі статті.
Зрештою Зернова ініціатива стала результатом зусиль третіх сторін. Ініціатива мала форму двох окремих угод (Україна/Туреччина/ООН і Росія/Туреччина/ООН). Сторони відмовилися розглядати тимчасове перемир’я та розмінування обраних портів як умови. Натомість у Стамбулі було створено Спільний координаційний центр (до складу якого входили представники України, Росії та Туреччини) для моніторингу вантажних маршрутів і проведення інспекцій.
Укладена угода мала певні обмеження. Через постійні російські обстріли перелік доступних портів обмежувався лише трьома містами Одеської області (Одеса, Чорноморськ, Південне), без другого за величиною морського порту України — Миколаєва. Пропозиції України додати Миколаїв до ініціативи зустріли небажання з боку Росії. Крім того, угода не мала механізму примусового виконання й ґрунтувалася на чесному слові (що фактично робило виконання договору залежним від рішень Росії). Отже, угоду вважали тимчасовою. Щоб підкреслити свою силу порушити її будь-якої миті, Росія наступного дня після підписання угоди здійснила атаку на портову інфраструктуру в Одесі.
Чорноморська зернова ініціатива була задумана як взаємовигідна. Хоча головна увага зазвичай приділяється вигоді України, не слід випускати з уваги прибутки, як матеріальні, так і нематеріальні, які отримувала Росія.
З погляду іміджу угода посилила позитивне сприйняття Росії, особливо серед країн, що розвиваються. Спочатку Росія тлумачила Чорноморську ініціативу як поступку зі свого боку, так би мовити, жест доброї волі. Таке тлумачення дало Москві можливість зробити відчутнішими свої заяви щодо турботи про добробут держав із найнижчим рівнем продовольчої безпеки.
Крім того, строк дії документа давав змогу, так би мовити, тримати Україну на повідку, розпалюючи нестабільність українського експорту зерна. Ще однією отриманою вигодою була перевага справжньої конкуренції між Росією та Україною, типової для довоєнного періоду. Участь в інспекціях суден дала Москві можливість уповільнювати український експорт, водночас займаючи своїм зерном вільне місце на ключових віддалених ринках.
Крім того, того самого дня, коли було укладено Зернову ініціативу, Росія підписала з Секретаріатом Організації Об’єднаних Націй Меморандум про взаєморозуміння щодо просування російських продовольчих товарів і добрив на світові ринки. Пізніше Росія заявить про взаємозалежність документів. Меморандум справді був пов’язаний із Чорноморською ініціативою конкретними положеннями: сприяння українському експорту через порти було одним із перелічених пунктів. Однак головною цінністю цього інструменту було зобов’язання ООН сприяти безперешкодному експорту продовольства з Росії. Оскільки ані Сполучені Штати, ані ЄС не запроваджували санкцій проти російської сільськогосподарської продукції з лютого, посередницькі зусилля ООН були спрямовані переважно на усунення та пом’якшення логістичних і фінансових перешкод і відновлення роботи аміакопроводу «Тольятті — Одеса».
Майже одразу після започаткування угоди Москва розпочала кампанію з підриву репутації України на міжнародному рівні. Росія використовувала два примітні наративи:
Ці твердження не відповідають дійсності. За оцінками ВПП, Україна забезпечувала продовольством близько 400 мільйонів людей, постачаючи свою продукцію. Крім того, варто зазначити, що фактичний обсяг експорту за період 2022–2023 років у межах Зернової ініціативи виявився нижчим за прогнозований через перебої, спричинені російськими військовими. Росія перешкоджала роботі коридору (наприклад, уповільнюючи та затримуючи інспекції).
Щодо другого твердження, варто зазначити кілька моментів. Термін «гуманітарний морський коридор» передбачає безпечний вузол і заборону прямого вогню. Він не виключає проходу нейтральних торговельних суден. Тому використання цього коридору з комерційною метою не є порушенням міжнародного права — фактично навіть росіяни раніше погоджувалися організувати безпечний прохід торговельних суден з портів України в межах згаданого коридору.
Саме тому твердження щодо комерціалізації коридору є нерелевантними. Так само кінцевий пункт призначення не визначався як вирішальна передумова для того, щоб називати коридор «гуманітарним», коли розроблявся договір. Хоча загалом Україна спрямовувала належну частку свого експорту до найменш розвинених країн. За даними ООН, Україна експортувала 57% свого зерна до країн, що розвиваються, і ці показники включають 20% експорту до країн із низьким та нижчим за середній рівнем доходу. Пізніше президент Зеленський оголосив спеціальну програму «Зерно з України» як окрему гуманітарну продовольчу програму, спрямовану саме на найменш забезпечені країни Африки. Ідея обох наративів полягає в дискредитації зусиль України та використанні її пошкодженого іміджу як сприятливого тла для дій і репутації Росії.
1 червня, незадовго до чергового терміну продовження Чорноморської угоди, Росія оголосила, що блокуватиме реєстрацію суден у порту Південний, доки не відновиться експорт аміаку через трубопровід «Тольятті—Одеса». За тиждень, 7 червня, той самий трубопровід було зруйновано. Цей інцидент посилив напруженість між обома сторонами, які звинуватили одна одну в його підриві. Напередодні іншої дати закінчення терміну дії, 17 липня, Служба безпеки України здійснила нову атаку на Кримський міст — символ російської влади на півострові. Того ж дня Росія оголосила про вихід із договору. Втім, цікаво, що вибух на Кримському мосту не згадувався як одна з оголошених причин. Натомість російські заяви зосереджувалися на «повному провалі» ООН і Заходу, як це охарактеризував Путін, у виконанні зобов’язань перед Росією.
Однак, попри твердження Росії, що зернова угода виявилася для неї зовсім невигідною, цифри свідчать про протилежне. На відміну від України, чиї доходи від аграрного експорту зменшилися на 15%, доходи Росії навіть не зупинилися. За даними Центру «Агроекспорт» Міністерства сільського господарства Росії, вони зросли на 18%. Правда полягає в тому, що від самого початку росіяни сприймали договір як прихований інструмент маніпуляцій. Припинення дії договору регулярно використовувалося для шантажу України та як спосіб здобути нові ставки під час переговорів, а не для конструктивного рішення на основі статистики. Цього разу нові пріоритети Путін озвучив одразу після припинення дії договору: відновлення аміакопроводу «Тольятті—Одеса» та повторне підключення російських банків до SWIFT. Перше збільшило б російські доходи від диверсифікованого продажу добрив, друге могло б підірвати санкції ЄС.
Уже 18 червня Росія масовано атакувала Одесу дронами та розпочала блокаду, щоб домогтися цих поступок. 19 липня після тривалої перерви відбулася перша атака на портову інфраструктуру міста.
Росія не вперше припиняє дію договору (зрештою, цей механізм було закладено в основу), проте це перший випадок, коли Москва припинила саме цю угоду не як блеф. Поки тривають спроби відновити договір, ведеться пошук альтернатив.
Відновлення Зернової ініціативи шляхом перегляду пунктів співпраці між Заходом і Росією переважно підтримують ООН і Туреччина. ООН навіть підозрювали у проведенні таємних переговорів із Росією. За даними BILD, яке опублікувало нібито витік інформації, ООН запропонувала повторно підключити російські банки до SWIFT, застрахувати російські судна від українських атак, розморозити заморожені активи та полегшити доступ російських суден до портів ЄС у контексті торгівлі сільськогосподарською продукцією. Такі відчайдушні зусилля з відновлення договору можна пояснити його важливістю для продовольчих програм ООН: лише у 2023 році Ініціатива дала змогу Україні постачати пшеницю ВПП, що становило близько 80% загального постачання пшениці ВПП. Однак Україна чітко заявила, що ніколи не погодиться на умови, що стали відомі через витік, тоді як ЄС уже заперечив можливість повторного підключення російських банків до SWIFT до завершення війни.
Транзитні маршрути через Польщу та Румунію були серед перших запропонованих маршрутів-замінників, що функціонували до Чорноморської ініціативи. Робота згаданих маршрутів отримала значну підтримку ЄС: навесні він зробив перші кроки для скасування всіх мит і квот на українську сільськогосподарську продукцію та розробив План дій «Шляхи солідарності» для розвитку транспортної інфраструктури. У перші місяці війни ці рішення сприяли пом’якшенню внутрішньої економічної кризи в Україні, оскільки забезпечили шлях з України до європейських портів. Однак після кількох місяців роботи перші невдоволені європейські фермери почали висловлювати своє занепокоєння. Рішення скасувати обмеження на український експорт у межах негайної політики ЄС нульових мит, супроводжуване спекуляціями про дешевшу українську продукцію, призвело до короткого періоду адаптації ринків сусідніх країн. Невдоволення досягло свого піку, коли Польща та Угорщина запровадили односторонні обмеження на експорт України, після чого те саме зробили Словаччина, Болгарія, а згодом Румунія. Щоб розв’язати проблему, Європейська комісія мусила запровадити «виняткові захисні заходи» щодо українського експорту «чутливих товарів» (пшениці, кукурудзи, ріпаку, насіння соняшнику) до сусідніх держав. Щоб запобігти накопиченню сільськогосподарської продукції в цих країнах, ЄС запровадив правила, що дозволяють лише прямий транзит через п’ять прифронтових держав-членів. Для пом’якшення кризи Україна вже запровадила ліцензування експорту свого зерна до п’яти країн і разом із Польщею та Литвою домовилася перенести контроль сільськогосподарських вантажів з українсько-польського кордону до литовського порту, щоб зменшити навантаження на польські перевантажувальні потужності.
Згубний вплив українського експорту на економіку сусідніх країн, схоже, стає серйозною перешкодою, яка надалі заважатиме розвитку роботи зернових коридорів. Оскільки Україна прагне збільшити експорт із європейських портів, проблема зберігання величезних обсягів зерна залишається актуальною. Хоча ЄС уже скасував обмеження за певних умов, Польща, Угорщина та Словаччина продовжили ембарго. Ситуація залишається напруженою, оскільки Україна подала скаргу до СОТ проти цих держав.
Регіональні країни ЄС запропонували ще кілька ідей, зокрема Балтійський і Балканський маршрути. Однак з логістичного погляду ці маршрути вважаються дорожчими та менш вигідними. Запропоновані порти мають низьку транзитну спроможність і тому не можуть повністю покрити попит.
Одним із найперспективніших альтернативних маршрутів, визнаних США та Україною, є так званий Дунайський маршрут через порти Румунії. Це не лише найкращий варіант транспортування з українських портів до румунських, але й маршрут, який вітає Румунія. Дунайський маршрут уже став головним експортним шляхом для України. Однак є кілька проблем, які необхідно розв’язати. Передусім постійні російські обстріли українських портів ускладнюють експорт зерна через них. Це призводить не лише до скорочення можливих перевезень, а й до затримок прибуття та відправлення. По-друге, транзитна спроможність усе ще недостатня. Крім того, основні дунайські порти України — Ізмаїл і Рені — до війни не були залучені до значної частки торгівлі й тому є менш розвиненими порівняно з Одесою (наприклад, мають меншу кількість силосів). По-третє, Дунай є вузькою річкою, тому він не призначений для інтенсивної регулярної торгівлі та приймання великих суден. Обтяжливою обставиною є те, що через погодні екстремуми рівень води в Дунаї знижується. У сукупності ці чинники уповільнюють судноплавство та обмежують спроможність суден проходити річкою.
Важливо зазначити, що після припинення дії Чорноморської угоди Україна була рішуче налаштована продовжувати роботу зернового коридору без Росії. Так, у консультаціях із Міжнародною морською організацією (IMO) країна почала розробляти альтернативний коридор у Чорному морі для торговельних суден. Про початок роботи коридору оголосили в серпні, і, попри занепокоєння, вже було кілька випадків успішної евакуації суден, що застрягли в українських портах із 24 лютого. Крім того, у вересні перші цивільні судна пройшли тимчасовим коридором до порту Чорноморськ. Після вищезгаданих випадків деякі західні країни запропонували свою допомогу в забезпеченні роботи коридору. Зокрема, британський страховик Lloyd’s of London розробляв стратегії страхового покриття для суден із зерном, тоді як Німеччина пообіцяла постачати системи протиповітряної оборони для захисту зернових коридорів. Того ж місяця Україна запропонувала Туреччині та Румунії створити нову рамкову основу для роботи коридору без Росії.
Однак, хоча кількість суден, що пройшли новим коридором, поступово зростала (станом на 24 жовтня цим шляхом уже скористалися 45 суден, з яких 25 успішно перевезли вантажі між українськими та іноземними портами), ця ініціатива ще не набула широкої підтримки через небажання іноземних суден працювати без достатніх гарантій безпеки з боку Росії. Крім того, через нестабільну безпекову ситуацію страхові ставки залишаються високими. Усі вищезгадані варіанти мають спільну рису, що робить їх невизначеними альтернативами: вони не включають Росію як гаранта. Усі спроби Туреччини, ООН і США відновити започатковану у 2022 році зернову ініціативу свідчать про те, що вони не хочуть ізоляції Росії. Справді, вони прагнуть повернути її за стіл переговорів.
Загалом Зернова ініціатива тривала понад один рік і довела свою ефективність. Вона має критичне значення не лише для подолання голоду та зниження цін, а й для підтримання української економіки в тонусі. Хоча було висунуто кілька пропозицій альтернативних маршрутів, більшість із них мають помітні недоліки порівняно із Зерновою угодою. Український експорт виявився складним питанням, на характер вирішень якого істотно впливають інтереси сусідніх держав. Загалом видається, що для підвищення довіри іноземних бізнесменів і держав до безпеки гуманітарних маршрутів згода Москви на проходження суден є вкрай бажаною. Саме тому поновлення чинної угоди з визначеними змінами є більш бажаним, ніж нова пропозиція України.
Що стосується Росії, то вона, найімовірніше, й надалі сприйматиме перевезення зерна як інструмент маніпуляцій. Москва прагне підірвати довіру до України, маніпулюючи фактами й цифрами, водночас ставлячи Києву численні палиці в колеса, щоб послабити його. Путін знає ціну свого схвалення маршрутів і тому розглядає їх як можливість домогтися кращих умов для країни. Отже, Росія навряд чи відмовиться в майбутньому від ідеї спільних маршрутів, адже втратити такий важіль було б надто марнотратно. Таким чином, існує потреба у відновленні стабільно діючого морського коридору, координованого як Росією, так і Україною, а подальший розвиток подій залежить від рішучості країн повернутися до цього формату.
Застереження: Погляди, думки та переконання, висловлені в матеріалах, опублікованих на цьому сайті, належать виключно авторам і не обов’язково відображають позицію Transatlantic Dialogue Center, його комітетів або афілійованих організацій. Матеріали мають на меті стимулювати діалог і дискусію та не становлять офіційних політичних позицій Transatlantic Dialogue Center або будь-яких інших організацій, з якими можуть бути пов’язані автори
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
