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Des prix extrêmes du pétrole à la crise migratoire, la guerre en Ukraine a provoqué de graves bouleversements dans de nombreux domaines partout dans le monde. Progressivement, la communauté internationale trouve des moyens de limiter l’impact des facteurs négatifs sur la stabilité mondiale. Toutefois, l’évolution de la réalité rend difficile la recherche de solutions plus ou moins durables. Nous voyons ainsi des initiatives autrefois approuvées buter sur les circonstances quelques mois plus tard, ramenant la question sur la table. Parmi ces enjeux pressants figure l’exportation de céréales ukrainiennes. En juin, la Russie s’est retirée de l’Initiative céréalière de la mer Noire, mettant ainsi fin à l’accord conclu un an auparavant. Depuis lors, des consultations se sont tenues pour examiner et évaluer les options permettant de traiter la question. Nous avons décidé d’analyser le fonctionnement de l’initiative afin d’évaluer les perspectives de reprise de ses activités d’une manière ou d’une autre.
Examinons brièvement les tendances du marché des céréales avant et après le début de l’invasion russe de l’Ukraine. Deux groupes de produits sont généralement pris en compte à cet égard : les céréales elles-mêmes et les engrais. Les céréales jouent un rôle important dans la stabilité du marché alimentaire, car elles se trouvent au centre de toutes les chaînes de prix. Selon la FAO, c’est leur pénurie qui a entraîné les niveaux les plus élevés d’insécurité alimentaire aiguë en 2019-2020. Parmi les nombreux facteurs qui influencent les prix dans ce domaine, les engrais jouent un rôle décisif. Le fait que, dans de nombreux pays les moins avancés, les importations d’engrais l’emportent sur la production entraîne une plus grande volatilité du marché. Les prix des céréales et des engrais avaient déjà grimpé avant 2022 en raison des effets de la pandémie. La situation a été aggravée par les phénomènes extrêmes liés au changement climatique, les faibles niveaux de production résultant des inondations et des sécheresses ayant surtout touché les pays confrontés à une insécurité alimentaire aiguë.
La Russie comme l’Ukraine figurent parmi les 10 premiers exportateurs de cultures, la Russie étant le principal exportateur de blé (avec une part d’environ 14 % des exportations mondiales) et l’Ukraine le principal exportateur d’huile de tournesol (avec une part d’environ 40 % des exportations mondiales). La Russie est également le plus grand exportateur d’engrais, l’ammoniac gazeux figurant parmi les 5 principaux produits d’exportation associés. La Russie est un leader mondial des exportations d’ammoniac, et ce gaz représente une part importante de ses revenus agricoles, étant le 4e engrais le plus important. L’infrastructure clé pour le transport de l’ammoniac est le pipeline Togliatti-Odesa, le plus long pipeline d’ammoniac du monde. Il a cessé de fonctionner après le début de la guerre. Le déclenchement de la guerre a déterminé les défis globaux auxquels le marché alimentaire mondial devra faire face au cours des prochaines années. Alors que l’Ukraine est incapable de récolter au niveau d’avant-guerre et de maintenir des approvisionnements stables en céréales, la Russie se heurte à des restrictions sur ses exportations. Pour résoudre ces problèmes, il fallait parvenir à un accord mutuellement acceptable.
Au début de la guerre, après les bombardements intensifs des villes ukrainiennes, les violents combats et des heures de négociations, l’accord céréalier a semblé être l’une des premières avancées depuis le 24 février. L’idée était de créer un couloir maritime humanitaire « afin de faciliter la navigation sûre pour l’exportation de céréales, de denrées alimentaires connexes et d’engrais », et ainsi de freiner les prix alimentaires mondiaux. Bien que la tâche principale — activer les exportations — ait été la même pour toutes les parties impliquées dans les négociations, il convient de relever des divergences essentielles dans les positions des parties.
L’Ukraine. L’Ukraine était désireuse de mettre en œuvre cette idée, car de nouveaux obstacles au commerce des céréales auraient détruit l’économie ukrainienne. Avant la guerre, l’exportation de céréales était l’une des sources les plus importantes de recettes en devises pour le budget de l’État. Étant donné que la part de l’agriculture dans le PIB de l’Ukraine est la plus élevée de tous les secteurs de l’économie (plus de 10 %), la réduction des exportations de céréales a des implications précaires, car l’incapacité à exporter les récoltes pourrait entraîner un effondrement des prix intérieurs. Les attaques russes ont également eu un impact sur la disposition des compagnies d’assurance étrangères à coopérer. Afin de réduire les risques, des garanties de la Russie étaient nécessaires. Cependant, certaines craintes ont rendu difficile la progression des négociations. Kyiv s’opposait véritablement au déminage de ses propres ports, car on estimait que, sans garanties suffisantes, la Russie pourrait utiliser ce flanc exposé pour attaquer l’Ukraine depuis la mer. Une autre question controversée était le souhait de la Russie d’assurer la présence d’observateurs russes dans les ports ukrainiens. Cela pourrait conduire à un potentiel espionnage et sabotage.
L’ONU. Après le début de la guerre, les organes et agences de l’ONU ont examiné différentes solutions pour atténuer la crise. Cependant, la conviction essentielle partagée à l’époque par le secrétaire général António Guterres était d’agir sans forcer les choses. Plus tard, après la conclusion de l’accord, Guterres écrirait sur Twitter : « L’initiative démontre l’importance d’une diplomatie discrète pour trouver des solutions multilatérales. » La raison de l’approche délicate de cette question était le rôle essentiel des contributions russes et ukrainiennes aux programmes de sécurité alimentaire de l’ONU. Par conséquent, l’une des tâches prioritaires de l’ONU depuis le début de la guerre est devenue le maintien d’un soutien continu aux opérations humanitaires dans les pays les plus touchés par l’insécurité alimentaire, par les deux parties.
La Turquie. Quant à la Turquie, l’établissement de cette route représentait une occasion de se présenter une fois de plus comme une puissance dirigeante distincte dans la région. Depuis quelques années, Ankara tentait de prendre ses distances avec l’Occident. La possibilité d’agir comme l’un des principaux médiateurs entre l’Ukraine et la Russie pouvait renforcer l’image du pays et permettre des manœuvres (par exemple, contourner les sanctions). C’est pourquoi la Turquie est devenue une défenseuse cruciale de l’accord. Cela explique également pourquoi la Turquie est si désireuse de relancer le fonctionnement du corridor tel qu’il était (en incluant la Russie comme partie au document).
La Russie. C’est la Russie que Guterres a visitée en premier pour proposer l’idée d’un corridor humanitaire. Obtenir le consentement de Poutine était essentiel pour que l’accord soit signé tant par Moscou que par Kyiv. Dès le début, la Russie s’est déclarée favorable à des arrangements si certaines conditions étaient remplies. La position de la Russie pendant les négociations est examinée dans la section suivante de l’article.
En fin de compte, l’Initiative sur l’accord céréalier a été le résultat des efforts de tierces parties. L’initiative a pris la forme de deux accords distincts (Ukraine/Turquie/ONU et Russie/Turquie/ONU). Les parties ont refusé de considérer une trêve temporaire et le déminage de ports sélectionnés comme des conditions. À la place, le Centre conjoint de coordination (composé de représentants de l’Ukraine, de la Russie et de la Turquie) a été établi à Istanbul afin de surveiller les itinéraires de fret et de mener des inspections.
L’accord conclu comportait certaines contraintes. En raison des bombardements russes constants, l’éventail des ports disponibles était limité à seulement 3 villes de l’oblast d’Odesa (Odesa, Tchornomorsk, Pivdenny), excluant le deuxième plus grand port maritime d’Ukraine — Mykolaïv. Les suggestions de l’Ukraine visant à ajouter Mykolaïv à l’initiative se sont heurtées aux réticences de la Russie. En outre, l’accord ne comportait pas de mécanisme d’application et reposait sur la parole d’honneur (ce qui rendait la mise en œuvre du traité essentiellement dépendante des décisions de la Russie). L’accord a donc été jugé provisoire. Pour souligner son pouvoir de le violer à tout moment, la Russie a lancé une attaque contre les infrastructures portuaires d’Odesa le lendemain de la signature de l’accord.
L’Initiative céréalière de la mer Noire a été conçue pour être mutuellement avantageuse. Bien que l’accent soit habituellement mis sur l’avantage de l’Ukraine, il ne faut pas négliger les bénéfices, tant matériels qu’immatériels, obtenus par la Russie.
En termes d’image, l’accord a amélioré la perception positive de la Russie, en particulier parmi les nations en développement. Initialement, la Russie a interprété l’Initiative de la mer Noire comme une concession de sa part, pour ainsi dire, un geste de bonne volonté. Une telle interprétation a donné à Moscou l’occasion de rendre plus tangibles ses revendications concernant son souci du bien-être des États les moins sûrs sur le plan alimentaire.
De plus, la période de validité du document a permis de tenir l’Ukraine, pour ainsi dire, en laisse, en alimentant l’instabilité des exportations céréalières ukrainiennes. Un autre avantage obtenu réside dans la véritable concurrence entre la Russie et l’Ukraine, caractéristique de la période d’avant-guerre. La participation aux inspections des navires a donné à Moscou l’occasion de ralentir les exportations de l’Ukraine tout en occupant avec ses céréales l’espace libre sur les principaux marchés lointains.
En outre, le jour même de la conclusion de l’Initiative céréalière, la Russie a signé avec le Secrétariat des Nations unies un mémorandum d’accord sur la promotion des produits alimentaires et des engrais russes sur les marchés mondiaux. Plus tard, la Russie déclarerait l’interdépendance des documents. Le mémorandum était en effet lié à l’initiative de la mer Noire par des dispositions concrètes : la facilitation des exportations ukrainiennes via les ports figurait parmi les points énumérés. Toutefois, la principale valeur de l’instrument était l’engagement de l’ONU à faciliter l’exportation sans entrave de denrées alimentaires depuis la Russie. Puisque ni les États-Unis ni l’UE n’ont imposé de sanctions aux produits agricoles russes depuis février, les efforts de médiation de l’ONU visaient donc principalement à éliminer et atténuer les obstacles logistiques et financiers et à reprendre l’exploitation du pipeline d’ammoniac « Togliatti – Odesa ».
Presque immédiatement après le lancement de l’accord, Moscou a lancé une campagne visant à saper la réputation de l’Ukraine sur le plan international. La Russie a utilisé deux récits remarquables :
Ces points ne reflètent pas la réalité. Selon les estimations du PAM, l’Ukraine a nourri environ 400 millions de personnes en fournissant ses denrées. En outre, il convient de mentionner que le volume réel des exportations pour la période 2022-2023 dans le cadre de l’Initiative céréalière s’est avéré inférieur aux prévisions en raison des perturbations causées par l’armée russe. La Russie a entravé le fonctionnement du corridor (par exemple, en ralentissant et en retardant les inspections).
Quant à la deuxième affirmation, plusieurs points méritent d’être mentionnés. Le terme de « corridor maritime humanitaire » implique un point de jonction sûr et l’interdiction des tirs directs. Il n’exclut pas le passage de navires marchands neutres. Par conséquent, l’utilisation de ce corridor à des fins commerciales ne constitue pas une violation du droit international — en fait, même les Russes ont déjà accepté d’organiser, dans le cadre du corridor mentionné, un passage sûr depuis les ports ukrainiens pour les navires marchands.
C’est pourquoi les affirmations concernant la commercialisation du corridor ne sont pas pertinentes. De même, la destination finale n’a pas été considérée comme la condition décisive pour qualifier le corridor d’« humanitaire » lors de l’élaboration du traité. Cela étant, de manière générale, l’Ukraine a consacré une part adéquate de ses exportations aux pays les moins développés. Selon les données de l’ONU, l’Ukraine a exporté 57 % de ses céréales vers des pays en développement, et ces chiffres comprennent 20 % des exportations vers des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire inférieur. Plus tard, le président Zelenskyi a annoncé un programme spécial, « Grain from Ukraine », en tant que programme humanitaire alimentaire distinct destiné spécifiquement aux pays les moins sûrs d’Afrique. L’idée derrière ces deux discours est de discréditer les efforts de l’Ukraine et d’utiliser son image dégradée comme toile de fond favorable aux actions et à la réputation de la Russie.
Le 1er juin, peu avant la prochaine échéance pour la prolongation de l’accord sur la mer Noire, la Russie a annoncé qu’elle bloquerait l’enregistrement des navires dans le port de Pivdennyï jusqu’à la reprise des exportations d’ammoniac via le pipeline Togliatti-Odessa. Une semaine plus tard, le 7 juin, ce même pipeline a été détruit. Cet incident a accru les tensions entre les deux parties, qui se sont mutuellement accusées de l’avoir fait exploser. À la veille d’une autre date d’expiration, le 17 juillet, une nouvelle attaque contre le pont de Crimée, symbole de la domination russe sur la péninsule, a été menée par le Service de sécurité d’Ukraine. À la même date, la Russie a annoncé son retrait du traité. Il est toutefois intéressant de noter que l’explosion sur le pont de Crimée n’a pas été citée parmi les raisons déclarées. Les déclarations russes se sont plutôt concentrées sur l’« échec total » de l’ONU et de l’Occident, comme Poutine l’a qualifié, à remplir leurs obligations envers la Russie.
Toutefois, malgré les affirmations de la Russie selon lesquelles l’accord céréalier ne lui aurait pas été bénéfique du tout, les chiffres montrent le contraire. Contrairement à l’Ukraine, dont les revenus issus des exportations agricoles ont diminué de 15 %, les recettes de la Russie n’ont même pas stagné. Selon le Centre Agroexport du ministère russe de l’Agriculture, elles ont augmenté de 18 %. La vérité est que, dès le départ, les Russes ont perçu le traité comme un instrument caché de manipulation. La résiliation du traité a régulièrement été utilisée pour faire chanter l’Ukraine et comme moyen d’obtenir de nouveaux enjeux lors des négociations, plutôt que pour parvenir à une décision constructive fondée sur les statistiques. Cette fois-ci, de nouvelles priorités ont été énoncées par Poutine juste après la résiliation du traité : la reprise du pipeline d’ammoniac Togliatti-Odessa et la reconnexion des banques russes à SWIFT. La première augmenterait les recettes russes grâce à la vente diversifiée d’engrais, la seconde pourrait compromettre les sanctions de l’UE.
Dès le 18 juin, la Russie a massivement attaqué Odessa avec des drones et a entamé un blocus afin d’obtenir ces concessions. Le 19 juillet, la première attaque contre les infrastructures portuaires de la ville depuis longtemps a eu lieu.
Ce n’est pas la première fois que la Russie met fin à un traité (après tout, ce mécanisme a été posé comme fondement), mais c’est la première fois que Moscou met fin à cet accord précis sans que ce soit un bluff. Alors que les tentatives de relancer le traité se poursuivent, des alternatives ont été recherchées.
La relance de l’Initiative céréalière au prix d’une révision des modalités de coopération entre l’Occident et la Russie est principalement soutenue par l’ONU et la Turquie. L’ONU a même été soupçonnée de mener des négociations secrètes avec la Russie. Selon BILD, qui a publié des informations prétendument divulguées, l’ONU a suggéré de reconnecter les banques russes à SWIFT, d’assurer les navires russes contre les attaques ukrainiennes, de dégeler les avoirs gelés et de faciliter l’accès des navires russes aux ports de l’UE dans le contexte du commerce agricole. De tels efforts désespérés pour renouveler le traité peuvent s’expliquer par son importance pour les programmes alimentaires de l’ONU : rien qu’en 2023, l’Initiative a permis à l’Ukraine de fournir du blé au PAM, ce qui représentait environ 80 % de l’approvisionnement total en blé du PAM. Cependant, l’Ukraine a clairement indiqué qu’elle n’accepterait jamais les conditions divulguées, tandis que l’UE a déjà exclu la possibilité de reconnecter les banques russes à SWIFT avant la fin de la guerre.
Les itinéraires de transit via la Pologne et la Roumanie figuraient parmi les premières voies de remplacement proposées, qui fonctionnaient avant l’initiative de la mer Noire. Le fonctionnement des passages susmentionnés a bénéficié d’un fort soutien de l’UE : au printemps, celle-ci a pris les premières mesures pour supprimer tous les droits de douane et quotas sur les produits agricoles ukrainiens et a élaboré le plan d’action relatif aux corridors de solidarité afin de développer les infrastructures de transport. Au cours des premiers mois de la guerre, ces décisions ont contribué à atténuer la crise économique intérieure en Ukraine, car elles offraient une voie reliant l’Ukraine aux ports européens. Toutefois, après plusieurs mois de fonctionnement, les premiers agriculteurs européens mécontents ont commencé à exprimer leurs inquiétudes. La décision de lever les restrictions sur les exportations ukrainiennes dans le cadre de la politique immédiate de l’UE de droits de douane nuls, accompagnée de spéculations sur des produits ukrainiens moins chers, a conduit à une courte période d’adaptation des marchés des pays voisins. Le mécontentement a atteint son paroxysme lorsque la Pologne et la Hongrie ont imposé des restrictions unilatérales aux exportations ukrainiennes, suivies par une mesure semblable au nom de la Slovaquie, de la Bulgarie et, plus tard, de la Roumanie. Pour résoudre le problème, la Commission européenne a dû imposer des « mesures de sauvegarde exceptionnelles » aux exportations ukrainiennes de « produits sensibles » (blé, maïs, colza, graines de tournesol) vers les États voisins. Afin d’empêcher l’accumulation de produits agricoles dans ces pays, l’UE a instauré une réglementation n’autorisant que le transit direct via cinq États membres de première ligne. Pour atténuer la crise, l’Ukraine a déjà instauré un système de licences pour ses exportations de céréales vers cinq pays et, avec la Pologne et la Lituanie, a convenu de transférer le contrôle des cargaisons agricoles de la frontière ukraino-polonaise vers un port lituanien afin de réduire la pression sur la capacité de transit polonaise.
L’impact préjudiciable des exportations ukrainiennes sur l’économie des pays voisins semble devenir un obstacle solide qui entravera le développement des corridors céréaliers à l’avenir. Comme l’Ukraine s’efforce d’augmenter ses exportations depuis les ports européens, le problème du stockage d’énormes quantités de céréales reste d’actualité. Bien que l’UE ait déjà levé les restrictions sous certaines conditions, la Pologne, la Hongrie et la Slovaquie ont prolongé l’embargo. La situation reste tendue, l’Ukraine ayant déposé une plainte auprès de l’OMC contre ces États.
Quelques autres idées ont été proposées par des pays régionaux de l’UE, notamment des routes baltiques et balkaniques. Toutefois, sur le plan logistique, ces itinéraires sont considérés comme plus coûteux et moins avantageux. Les ports proposés ont une faible capacité de transit et ne peuvent donc pas couvrir pleinement la demande.
L’un des itinéraires alternatifs les plus prometteurs, reconnu par les États-Unis et l’Ukraine, est la route dite du Danube passant par les ports de Roumanie. Non seulement elle constitue la meilleure option pour le transport des ports ukrainiens vers les ports roumains, mais elle est également bien accueillie par la Roumanie. La route du Danube est déjà devenue la principale voie d’exportation de l’Ukraine. Toutefois, plusieurs problèmes doivent être résolus. Tout d’abord, les bombardements russes constants des ports ukrainiens compliquent l’exportation de céréales par leur intermédiaire. Cela entraîne non seulement une réduction des transferts possibles, mais aussi des retards à l’arrivée et au départ. Deuxièmement, la capacité de transit reste insuffisante. De plus, les principaux ports ukrainiens du Danube, Izmaïl et Reni, ne participaient pas à une part importante du commerce avant la guerre et sont donc moins développés qu’Odessa (par exemple, ils disposent d’un nombre inférieur de silos). Troisièmement, le Danube est un fleuve étroit, qui n’est donc pas destiné à un commerce régulier intensif ni à l’accueil de grands navires. Le fait aggravant est que, en raison des extrêmes météorologiques, le niveau de l’eau du Danube baisse. Ensemble, ces facteurs ralentissent la navigation et limitent la capacité des navires à y passer.
Il est important de mentionner que depuis la résiliation de l’accord sur la mer Noire, l’Ukraine était déterminée à poursuivre le fonctionnement du corridor céréalier sans la Russie. Ainsi, en concertation avec l’Organisation maritime internationale (OMI), le pays a commencé à concevoir un corridor alternatif en mer Noire pour les navires marchands. Le lancement des opérations du corridor a été annoncé en août et, malgré les inquiétudes, plusieurs évacuations réussies de navires bloqués dans le port ukrainien depuis le 24 février ont déjà eu lieu. En outre, les premiers navires civils ont emprunté le corridor temporaire vers le port de Tchornomorsk en septembre. Après les cas susmentionnés, certains pays occidentaux ont proposé leur aide pour assurer le fonctionnement du corridor. En particulier, l’assureur anglais Lloyd’s de Londres élaborait des stratégies pour couvrir les navires céréaliers en transit, tandis que l’Allemagne a promis de fournir des systèmes de défense aérienne pour protéger les corridors céréaliers. Le même mois, l’Ukraine a proposé à la Turquie et à la Roumanie d’établir un nouveau cadre pour le fonctionnement du corridor sans la Russie.
Toutefois, bien que le nombre de navires ayant emprunté le nouveau corridor ait progressivement augmenté (au 24 octobre, 45 navires avaient déjà utilisé cette voie, dont 25 avaient transporté avec succès des marchandises entre des ports ukrainiens et étrangers), cette initiative n’a pas encore bénéficié d’un soutien généralisé en raison de la réticence des navires étrangers à opérer sans garanties de sécurité suffisantes de la part de la Russie. En outre, en raison de l’instabilité de la situation sécuritaire, les tarifs d’assurance restent élevés. Toutes les options susmentionnées ont un point commun qui en fait des alternatives incertaines : elles n’incluent pas la Russie en tant que garante. Toutes les tentatives de la Turquie, de l’ONU et des États-Unis visant à reprendre l’initiative céréalière lancée en 2022 indiquent qu’ils ne veulent pas que la Russie soit isolée. En effet, ils s’efforcent de la ramener à la table des négociations.
Dans l’ensemble, l’Initiative céréalière a duré plus d’un an et s’est révélée efficace. Elle est essentielle non seulement pour soulager la faim et réduire les prix, mais aussi pour maintenir l’économie ukrainienne en alerte. Bien que plusieurs propositions offrant des itinéraires alternatifs aient été formulées, la plupart présentent des inconvénients notables par rapport à l’accord céréalier. Les exportations ukrainiennes se sont révélées être une question complexe, dont la nature des solutions est fortement influencée par les intérêts des États voisins. De manière générale, il semble que, pour renforcer la confiance des entrepreneurs étrangers et des États dans la sécurité des passages humanitaires, l’accord de Moscou pour le passage des navires soit fortement souhaitable. C’est pourquoi le renouvellement de l’accord existant avec des révisions précisées est préférable à la nouvelle proposition de l’Ukraine.
Quant à la Russie, elle continuera très probablement à percevoir les expéditions de céréales comme un outil de manipulation. Moscou cherche à saper la confiance dans l’Ukraine en manipulant les faits et les chiffres, tout en mettant de nombreux bâtons dans les roues de Kyiv pour l’affaiblir. Poutine connaît le prix de son approbation des itinéraires et les considère donc comme une occasion d’obtenir de meilleures conditions pour le pays. Par conséquent, il est peu probable que la Russie renonce à l’idée de passages communs à l’avenir, car perdre un tel levier serait un tel gâchis. Ainsi, la reprise d’un corridor maritime stable et opérationnel, coordonné à la fois par la Russie et l’Ukraine, est demandée, et les développements à venir dépendent de la détermination des pays à revenir à ce format.
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Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l'original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
