14 min di lettura
Dall’impennata dei prezzi del petrolio alla crisi migratoria, la guerra in Ucraina ha causato gravi sconvolgimenti in numerosi ambiti in tutto il mondo. Gradualmente, la comunità internazionale sta trovando modi per limitare l’impatto dei fattori negativi sulla stabilità globale. Tuttavia, una realtà in continuo mutamento rende difficile individuare soluzioni più o meno durature. Di conseguenza, vediamo iniziative già approvate arenarsi, a distanza di qualche mese, di fronte a nuove circostanze, riportando la questione sul tavolo. Tra questi temi urgenti vi sono le esportazioni ucraine di cereali. A giugno la Russia si è ritirata dall’Iniziativa sui cereali del Mar Nero, ponendo così fine all’accordo in vigore da un anno. Da allora si sono svolte consultazioni per esaminare e valutare le opzioni disponibili. Abbiamo deciso di analizzare il funzionamento dell’iniziativa per valutare le prospettive di una sua ripresa, in una forma o nell’altra.
Diamo una rapida occhiata alle tendenze del mercato dei cereali prima e dopo l’inizio dell’invasione russa dell’Ucraina. A tale proposito si considerano di solito due gruppi di prodotti: i cereali stessi e i fertilizzanti. I cereali svolgono un ruolo importante nella stabilità del mercato alimentare perché sono al centro di tutte le catene dei prezzi. Secondo la FAO, è stata proprio la loro carenza a causare i livelli più elevati di insicurezza alimentare acuta nel 2019-2020. Tra i molti aspetti che influenzano i prezzi in questo settore, i fertilizzanti hanno un ruolo decisivo. Il fatto che in molti Paesi meno sviluppati le importazioni di fertilizzanti prevalgano sulla produzione comporta una maggiore volatilità del mercato. I prezzi dei cereali e dei fertilizzanti erano già aumentati prima del 2022 a causa degli effetti della pandemia. La situazione è stata aggravata dagli estremi del cambiamento climatico, poiché i bassi livelli di produzione dovuti a inondazioni e siccità hanno colpito soprattutto i Paesi che sperimentano insicurezza alimentare acuta.
Sia la Russia sia l’Ucraina figurano tra i 10 maggiori esportatori di prodotti agricoli: la Russia è il principale esportatore di grano (circa il 14% delle esportazioni mondiali), mentre l’Ucraina è il principale esportatore di olio di girasole (circa il 40% delle esportazioni mondiali). La Russia è anche il maggiore esportatore di fertilizzanti e l’ammoniaca gassosa figura tra i suoi 5 principali prodotti di esportazione del settore. La Russia è leader mondiale nelle esportazioni di ammoniaca; questo gas rappresenta una quota importante delle sue entrate agricole ed è il 4° fertilizzante per importanza. L’infrastruttura fondamentale per il trasporto dell’ammoniaca è la condotta Togliatti-Odesa, la più lunga al mondo per questa sostanza. Ha cessato di funzionare dopo l’inizio della guerra. Lo scoppio della guerra ha determinato le sfide complessive che il mercato alimentare mondiale dovrà affrontare nei prossimi anni. Mentre l’Ucraina non riesce a raccogliere ai livelli prebellici né a mantenere stabili le forniture di cereali, la Russia deve fare i conti con limitazioni alle proprie esportazioni. Per affrontare questi problemi era necessario raggiungere un compromesso accettabile per entrambe le parti.
All’inizio della guerra, dopo pesanti bombardamenti sulle città ucraine, feroci ostilità e ore di negoziati, l’accordo sui cereali sembrò una delle prime svolte dopo il 24 febbraio. L’idea era creare un corridoio marittimo umanitario «per facilitare la navigazione sicura ai fini dell’esportazione di cereali e relativi prodotti alimentari e fertilizzanti», e così contenere i prezzi alimentari mondiali. Sebbene il compito principale — attivare le esportazioni — fosse lo stesso per tutte le parti coinvolte nei negoziati, vanno rilevate divergenze fondamentali nelle rispettive posizioni.
Ucraina. L’Ucraina era pronta ad attuare l’idea, poiché ulteriori ostacoli al commercio dei cereali avrebbero distrutto l’economia ucraina. Prima della guerra, l’esportazione di cereali era una delle più importanti fonti di entrate in valuta estera per il bilancio statale. Poiché il peso dell’agricoltura sul PIL dell’Ucraina è il più alto tra tutti i settori economici (oltre il 10%), la riduzione delle esportazioni di cereali comporta gravi conseguenze: l’impossibilità di esportare i raccolti potrebbe infatti provocare un crollo dei prezzi interni. Gli attacchi russi hanno inciso anche sulla disponibilità delle compagnie assicurative straniere a collaborare. Per ridurre i rischi erano state richieste garanzie alla Russia. Tuttavia, alcuni timori rendevano difficile far avanzare i negoziati. Kyiv si opponeva fermamente allo sminamento dei propri porti, poiché si riteneva che, senza garanzie sufficienti, la Russia avrebbe potuto sfruttare questo fianco esposto per attaccare l’Ucraina dal mare. Un’altra questione controversa era la volontà della Russia di assicurare la presenza di osservatori russi nei porti ucraini. Ciò avrebbe potuto comportare attività di spionaggio e sabotaggio.
L’ONU. Dopo l’inizio della guerra, gli organismi e le agenzie dell’ONU esaminarono diverse soluzioni per mitigare la crisi. Tuttavia, la convinzione fondamentale del segretario generale António Guterres in quel momento era di agire senza forzare la mano. In seguito, dopo la conclusione dell’accordo, Guterres avrebbe scritto su Twitter: «L’iniziativa dimostra l’importanza di una diplomazia discreta nel trovare soluzioni multilaterali». Il motivo di questo approccio delicato alla questione era il ruolo cruciale dei contributi russi e ucraini ai programmi di sicurezza alimentare dell’ONU. Pertanto, uno dei compiti prioritari dell’ONU dall’inizio della guerra è diventato il mantenimento, da parte di entrambe le parti, di un sostegno continuo alle operazioni umanitarie nei Paesi con maggiore insicurezza alimentare.
Turchia. Per la Turchia, l’istituzione della rotta offriva l’opportunità di presentarsi ancora una volta come una potenza regionale autonoma di primo piano. Da alcuni anni Ankara cercava di prendere le distanze dall’Occidente. La possibilità di agire come uno dei principali mediatori tra Ucraina e Russia poteva migliorare l’immagine del Paese e ampliare i suoi margini di manovra (ad esempio, per eludere le sanzioni). Per questo la Turchia divenne una sostenitrice fondamentale dell’accordo. Ciò spiega anche perché sia tanto determinata a ripristinare il corridoio nella sua forma originaria, con la Russia tra le parti dell’accordo.
Russia. La Russia fu il primo Paese visitato da Guterres per proporre l’idea di un corridoio umanitario. Ottenere il consenso di Putin era essenziale affinché l’accordo fosse firmato sia da Mosca sia da Kyiv. Fin dall’inizio, la Russia si dichiarò favorevole all’intesa purché fossero soddisfatte determinate condizioni. La posizione russa durante i negoziati è esaminata nella sezione successiva dell’articolo.
Alla fine, l’Iniziativa per l’accordo sui cereali fu il risultato degli sforzi di terze parti. L’iniziativa assunse la forma di due accordi separati (Ucraina/Turchia/ONU e Russia/Turchia/ONU). Le parti rifiutarono di considerare come condizioni una tregua temporanea e lo sminamento di alcuni porti. Fu invece istituito a Istanbul il Centro di coordinamento congiunto (composto da rappresentanti di Ucraina, Russia e Turchia) per monitorare le rotte di trasporto delle merci ed effettuare ispezioni.
L’accordo concluso presentava alcuni vincoli. A causa dei costanti bombardamenti russi, la gamma dei porti disponibili era limitata a sole 3 città dell’oblast’ di Odesa (Odesa, Chornomorsk, Yuzhne), escludendo Mykolaiv, il secondo porto marittimo ucraino per grandezza. Le proposte dell’Ucraina di aggiungere Mykolaiv all’iniziativa incontrarono la riluttanza della Russia. Inoltre, l’accordo non prevedeva un meccanismo di applicazione e si basava sulla parola d’onore (rendendo l’attuazione del trattato essenzialmente dipendente dalle decisioni russe). L’accordo fu quindi considerato provvisorio. Per sottolineare il proprio potere di violarlo in qualsiasi momento, la Russia attaccò le infrastrutture portuali di Odesa il giorno successivo alla firma dell’accordo.
L’Iniziativa sui cereali del Mar Nero era concepita per essere reciprocamente vantaggiosa. Sebbene l’attenzione principale sia di solito posta sui benefici per l’Ucraina, non si devono trascurare i profitti, sia materiali sia immateriali, ottenuti dalla Russia.
Sul piano dell’immagine, l’accordo rafforzò la percezione positiva della Russia, soprattutto tra i Paesi in via di sviluppo. Inizialmente, la Russia presentò l’Iniziativa del Mar Nero come una propria concessione, per così dire un gesto di buona volontà. Questa interpretazione permise a Mosca di rendere più credibili le proprie dichiarazioni di preoccupazione per il benessere degli Stati con maggiore insicurezza alimentare.
Inoltre, il periodo di validità del documento consentiva di tenere l’Ucraina, per così dire, al guinzaglio, alimentando l’instabilità delle sue esportazioni di cereali. Un altro vantaggio derivava dall’effettiva concorrenza tra Russia e Ucraina, tipica del periodo precedente alla guerra. La partecipazione alle ispezioni delle navi permise a Mosca di rallentare le esportazioni ucraine e, nel contempo, di occupare con il proprio grano gli spazi lasciati liberi nei principali mercati lontani.
Inoltre, lo stesso giorno in cui fu conclusa l’Iniziativa sui cereali, la Russia firmò un Memorandum d’intesa con il Segretariato delle Nazioni Unite sulla promozione dei prodotti alimentari e dei fertilizzanti russi sui mercati mondiali. In seguito la Russia avrebbe dichiarato l’interdipendenza dei documenti. Il Memorandum era infatti collegato all’iniziativa del Mar Nero da disposizioni concrete: la facilitazione dell’export ucraino attraverso i porti era uno dei punti elencati. Tuttavia, il valore principale dello strumento era l’impegno dell’ONU a facilitare l’esportazione senza ostacoli di prodotti alimentari dalla Russia. Poiché né gli Stati Uniti né l’UE hanno imposto sanzioni sui prodotti agricoli russi da febbraio, gli sforzi di mediazione dell’ONU miravano quindi soprattutto all’eliminazione e all’attenuazione degli impedimenti logistici e finanziari e alla ripresa del funzionamento del gasdotto per l’ammoniaca «Togliatti – Odesa”.
Quasi immediatamente dopo l’avvio dell’accordo, Mosca lanciò una campagna per minare la reputazione dell’Ucraina a livello internazionale. La Russia ricorse a due narrative degne di nota:
Queste affermazioni non riflettono la realtà. Secondo le stime del WFP, con le proprie forniture l’Ucraina ha sfamato circa 400 milioni di persone. Va inoltre ricordato che il volume effettivo delle esportazioni nel periodo 2022-2023 nell’ambito dell’Iniziativa per l’accordo sui cereali è risultato inferiore alle previsioni a causa delle interruzioni provocate dall’esercito russo. La Russia ha ostacolato il funzionamento del corridoio, ad esempio rallentando e ritardando le ispezioni.
Quanto alla seconda affermazione, vale la pena menzionare diversi aspetti. Il termine «corridoio marittimo umanitario» implica un collegamento sicuro e il divieto di fuoco diretto. Non esclude il passaggio di navi mercantili neutrali. Pertanto, l’uso di questo corridoio per scopi commerciali non costituisce una violazione del diritto internazionale — in effetti, persino i russi avevano già accettato di organizzare il passaggio sicuro delle navi mercantili dai porti ucraini nell’ambito del corridoio menzionato.
Ecco perché le affermazioni sulla commercializzazione del corridoio sono irrilevanti. Analogamente, quando fu concepito il trattato, la destinazione finale non fu stabilita come requisito decisivo per definire il corridoio «umanitario». In generale, tuttavia, l’Ucraina ha destinato una quota adeguata delle proprie esportazioni ai Paesi meno sviluppati. Secondo i dati dell’ONU, l’Ucraina ha esportato il 57% dei suoi cereali verso Paesi in via di sviluppo; questa cifra comprende un 20% diretto verso Paesi a basso reddito e a reddito medio-basso. In seguito il presidente Zelenskyi ha annunciato il programma speciale «Grain from Ukraine», un programma alimentare umanitario separato rivolto specificamente ai Paesi africani con maggiore insicurezza alimentare. Entrambe le narrazioni mirano a screditare gli sforzi dell’Ucraina e a sfruttarne l’immagine danneggiata come contesto favorevole alle azioni e alla reputazione della Russia.
Il 1° giugno, poco prima della successiva scadenza per la proroga dell’accordo sul Mar Nero, la Russia annunciò che avrebbe bloccato la registrazione delle navi nel porto di Yuzhne fino alla ripresa delle esportazioni di ammoniaca attraverso il gasdotto Togliatti-Odesa. Una settimana dopo, il 7 giugno, lo stesso gasdotto fu distrutto. L’incidente accrebbe la tensione tra le due parti, che si accusarono a vicenda di averlo fatto saltare. Alla vigilia di un’altra data di scadenza, il 17 luglio, il Servizio di sicurezza dell’Ucraina condusse un nuovo attacco al ponte di Crimea, simbolo del dominio russo sulla penisola. Nella stessa data, la Russia annunciò il ritiro dal trattato. È interessante notare, tuttavia, che l’esplosione sul ponte di Crimea non fu menzionata tra le ragioni dichiarate. Le dichiarazioni russe si concentrarono invece sul «pieno fallimento» dell’ONU e dell’Occidente, come lo definì Putin, nell’adempiere agli obblighi verso la Russia.
Tuttavia, nonostante le affermazioni russe secondo cui l’accordo sui cereali non sarebbe stato affatto vantaggioso per il Paese, le cifre mostrano il contrario. A differenza dell’Ucraina, le cui entrate dalle esportazioni agricole sono diminuite del 15%, i guadagni della Russia non hanno subito neppure una battuta d’arresto. Secondo il Centro Agroexport del Ministero russo dell’Agricoltura, sono aumentati del 18%. La verità è che, fin dall’inizio, i russi hanno considerato il trattato uno strumento occulto di manipolazione. La cessazione del trattato è stata regolarmente usata per ricattare l’Ucraina e ottenere nuove concessioni durante i negoziati, anziché come decisione costruttiva basata sui dati. Questa volta, Putin ha enunciato nuove priorità subito dopo la cessazione del trattato: la ripresa della condotta per l’ammoniaca Togliatti-Odessa e la riconnessione delle banche russe a SWIFT. La prima aumenterebbe le entrate russe grazie alla diversificazione delle vendite di fertilizzanti; la seconda potrebbe indebolire le sanzioni dell’UE.
Già il 18 giugno, la Russia sferrò un massiccio attacco con droni contro Odesa e avviò un blocco per ottenere tali concessioni. Il 19 luglio ebbe luogo il primo attacco da molto tempo alle infrastrutture portuali della città.
Non è la prima volta che la Russia pone fine a un trattato (dopotutto, questa possibilità era prevista fin dall’inizio); è però la prima volta che Mosca pone fine a questo particolare accordo senza bluffare. Mentre proseguono i tentativi di rilanciare il trattato, si cercano soluzioni alternative.
Il rilancio dell’Iniziativa sui cereali, a costo di rivedere i termini della cooperazione tra Occidente e Russia, è sostenuto principalmente dall’ONU e dalla Turchia. L’ONU fu persino sospettata di condurre negoziati segreti con la Russia. Secondo BILD, che pubblicò informazioni presumibilmente trapelate, l’ONU propose di riconnettere le banche russe a SWIFT, assicurare le navi russe contro gli attacchi ucraini, sbloccare i beni congelati e agevolare l’accesso delle navi russe ai porti dell’UE nell’ambito del commercio agricolo. Questi sforzi disperati per rinnovare il trattato si spiegano con la sua importanza per i programmi alimentari dell’ONU: nel solo 2023, l’Iniziativa ha permesso all’Ucraina di fornire al WFP una quantità di grano pari a circa l’80% dell’approvvigionamento totale di grano del WFP. Tuttavia, l’Ucraina ha chiarito che non avrebbe mai accettato le condizioni trapelate, mentre l’UE ha già escluso la possibilità di riconnettere le banche russe a SWIFT prima della fine della guerra.
Le rotte di transito attraverso la Polonia e la Romania furono tra le prime alternative proposte; erano già operative prima dell’Iniziativa del Mar Nero. Questi passaggi ricevettero un forte sostegno dall’UE, che in primavera mosse i primi passi per eliminare tutti i dazi e i contingenti sui prodotti agricoli ucraini ed elaborò il Piano d’azione per i corridoi di solidarietà al fine di sviluppare le infrastrutture di trasporto. Nei primi mesi della guerra, queste decisioni contribuirono ad attenuare la crisi economica interna dell’Ucraina, offrendo al Paese una via verso i porti europei. Tuttavia, dopo alcuni mesi di attività, i primi agricoltori europei insoddisfatti iniziarono a esprimere le loro preoccupazioni. La decisione dell’UE di eliminare immediatamente i dazi sulle esportazioni ucraine, accompagnata dalle speculazioni sul minor prezzo dei prodotti ucraini, impose ai mercati dei Paesi vicini un breve periodo di adattamento. Il malcontento raggiunse l’apice quando Polonia e Ungheria imposero restrizioni unilaterali alle esportazioni ucraine; Slovacchia, Bulgaria e, in seguito, Romania adottarono la stessa misura. Per affrontare la questione, la Commissione europea dovette imporre «misure di salvaguardia eccezionali» alle esportazioni ucraine di «prodotti sensibili» (grano, mais, colza e semi di girasole) verso gli Stati confinanti. Per evitare l’accumulo di prodotti agricoli in tali Paesi, l’UE introdusse norme che consentivano solo il transito diretto attraverso cinque Stati membri in prima linea. Per mitigare la crisi, l’Ucraina ha già introdotto un sistema di licenze per le proprie esportazioni di cereali verso cinque Paesi e, insieme a Polonia e Lituania, ha concordato di trasferire il controllo dei carichi agricoli dal confine ucraino-polacco a un porto lituano, così da ridurre la pressione sulla capacità di transito polacca.
L’impatto negativo delle esportazioni ucraine sull’economia dei Paesi vicini sembra destinato a diventare un serio ostacolo al futuro sviluppo dei corridoi del grano. Poiché l’Ucraina cerca di aumentare le esportazioni dai porti europei, resta aperto il problema di dove immagazzinare enormi quantità di cereali. Sebbene l’UE abbia già revocato le restrizioni a determinate condizioni, Polonia, Ungheria e Slovacchia hanno prorogato l’embargo. La situazione resta tesa, poiché l’Ucraina ha presentato un ricorso al WTO contro tali Stati.
Alcuni Paesi dell’UE della regione proposero anche altre soluzioni, in particolare le rotte baltica e balcanica. Tuttavia, dal punto di vista logistico tali rotte sono considerate più costose e meno vantaggiose. I porti proposti hanno una capacità di transito ridotta e pertanto non possono soddisfare pienamente la domanda.
Una delle rotte alternative più promettenti riconosciute dagli Stati Uniti e dall’Ucraina è la cosiddetta rotta del Danubio, che passa per i porti della Romania. Non solo è la soluzione migliore per il trasporto dai porti ucraini a quelli rumeni, ma gode anche del favore della Romania. La rotta del Danubio è già diventata la principale via di esportazione per l’Ucraina. Restano tuttavia diversi problemi da risolvere. Innanzitutto, i costanti bombardamenti russi dei porti ucraini rendono più difficile esportare cereali attraverso di essi. Ciò non solo riduce i possibili volumi di trasferimento, ma ritarda anche gli arrivi e le partenze. In secondo luogo, la capacità di transito è ancora insufficiente. Inoltre, prima della guerra i principali porti danubiani dell’Ucraina, Izmail e Reni, gestivano una quota limitata degli scambi e sono quindi meno sviluppati rispetto a Odesa (ad esempio, dispongono di meno silos). In terzo luogo, il Danubio è un fiume stretto, quindi non è adatto a un traffico commerciale regolare e intenso né ad accogliere grandi navi. Ad aggravare la situazione vi è il calo del livello dell’acqua nel Danubio dovuto agli eventi meteorologici estremi. Nel complesso, questi fattori rallentano la navigazione e limitano il passaggio delle navi.
È importante ricordare che, dalla cessazione dell’accordo sul Mar Nero, l’Ucraina era determinata a mantenere in funzione il corridoio del grano senza la Russia. Pertanto, in consultazione con l’Organizzazione marittima internazionale (IMO), il Paese iniziò a progettare un corridoio alternativo nel Mar Nero per le navi mercantili. L’avvio del corridoio fu annunciato ad agosto e, nonostante le preoccupazioni, si sono già registrati diversi casi di evacuazione riuscita di navi bloccate nei porti ucraini dal 24 febbraio. Inoltre, a settembre le prime navi civili hanno attraversato il corridoio temporaneo verso il porto di Chornomorsk. Dopo questi episodi, alcuni Paesi occidentali offrirono assistenza per garantire il funzionamento del corridoio. In particolare, l’assicuratore britannico Lloyd’s of London sta elaborando strategie per assicurare le navi che trasportano cereali, mentre la Germania ha promesso di fornire sistemi di difesa aerea per proteggere i corridoi del grano. Nello stesso mese, l’Ucraina propose a Turchia e Romania di istituire un nuovo quadro per il funzionamento del corridoio senza la Russia.
Tuttavia, sebbene il numero di navi che hanno attraversato il nuovo corridoio sia gradualmente aumentato (al 24 ottobre, 45 navi avevano già utilizzato questa rotta e 25 imbarcazioni avevano trasportato con successo merci tra porti ucraini e stranieri), l’iniziativa non ha ancora ottenuto un sostegno generalizzato, poiché gli armatori stranieri non sono disposti a operare senza sufficienti garanzie di sicurezza da parte della Russia. Inoltre, a causa dell’instabilità della situazione, i premi assicurativi restano elevati. Tutte le opzioni sopra menzionate hanno un elemento in comune che le rende alternative incerte: non includono la Russia come garante. Tutti i tentativi della Turchia, dell’ONU e degli Stati Uniti di ripristinare l’iniziativa sui cereali siglata nel 2022 indicano che questi attori non vogliono isolare la Russia. Cercano infatti di riportarla al tavolo dei negoziati.
Nel complesso, l’Iniziativa sui cereali è durata oltre un anno e si è dimostrata efficace. È fondamentale non solo per alleviare la fame e ridurre i prezzi, ma anche per mantenere reattiva l’economia ucraina. Sebbene siano state avanzate diverse proposte di rotte alternative, la maggior parte presenta notevoli svantaggi rispetto all’accordo sui cereali. Le esportazioni ucraine si sono rivelate una questione complessa e le soluzioni dipendono in misura significativa dagli interessi degli Stati vicini. In generale, per accrescere la fiducia degli imprenditori e degli Stati stranieri nella sicurezza dei passaggi umanitari, appare altamente auspicabile il consenso di Mosca al transito delle navi. Per questo, il rinnovo dell’accordo esistente con revisioni specifiche è preferibile alla nuova proposta dell’Ucraina.
Quanto alla Russia, molto probabilmente continuerà a considerare le spedizioni di cereali uno strumento di manipolazione. Mosca cerca di minare la fiducia nell’Ucraina manipolando fatti e cifre e, al contempo, mettendo i bastoni tra le ruote a Kyiv per indebolirla. Putin conosce il valore del proprio consenso all’uso delle rotte e le considera quindi un’opportunità per ottenere condizioni migliori per il Paese. È pertanto improbabile che in futuro la Russia rinunci all’idea di passaggi condivisi, perché non vorrebbe perdere una simile leva. Vi è dunque la necessità di ripristinare un corridoio marittimo stabile e funzionante, coordinato sia dalla Russia sia dall’Ucraina; gli sviluppi futuri dipendono dalla determinazione dei Paesi a tornare a questo formato.
Avvertenza: le opinioni, i pensieri e i punti di vista espressi negli articoli pubblicati su questo sito appartengono esclusivamente agli autori e non riflettono necessariamente quelli del Centro per il Dialogo Transatlantico, dei suoi comitati o delle organizzazioni a esso affiliate. Gli articoli intendono stimolare il dialogo e il dibattito e non rappresentano posizioni politiche ufficiali del Centro per il Dialogo Transatlantico né di altre organizzazioni alle quali gli autori possano essere associati
Questo testo è stato tradotto automaticamente dall’originale inglese, che resta disponibile selezionando l’inglese come lingua del sito.
