13 хв читанняПовномасштабне вторгнення Росії в Україну 24 лютого вкотре показало, що, на жаль, у сучасних міжнародних відносинах і світовій політиці право сили переважає над верховенством права. Схоже, сьогодні Організацію Об’єднаних Націй, створену після того, як Ліга Націй не змогла підтримати глобальний мир і безпеку, чекає така сама доля. Організація Об’єднаних Націй — міжнародна організація універсального характеру, що налічує 193 члени й у центрі якої стоїть Рада Безпеки ООН, — виявилася неефективною у реагуванні на великі конфлікти.
Організація працює значно гірше, ніж можна було б очікувати, з огляду на широке коло її повноважень. ООН фактично зіткнулася з найбільшою кризою в Європі від завершення Другої світової війни — неспровокованою й невиправданою агресивною війною Росії проти України. Аналітики, експерти та політики часто ставлять під сумнів здатність ООН захищати світовий порядок, заснований на правилах. Дехто з них вважає, що в нинішньому контексті Організація переживає свій «момент Сан-Франциско», тобто перебуває на роздоріжжі й має змінюватися відповідно до сучасних геополітичних реалій та викликів, що стоять перед світом.
Оскільки Організація значною мірою не готова впоратися з великими кризами сучасних міжнародних відносин, її необхідно реформувати. Можна стверджувати, що ООН є доволі ефективною у сфері глобального врядування, подолання бідності, розв’язання незначних міжнародних конфліктів тощо. Попри зростання страху перед повномасштабною війною та її наслідками на Європейському континенті, ООН не змогла належно відреагувати на ситуацію. Росія застосувала проти України майже всі можливі види озброєнь: від танків, бойових літаків і військових кораблів до балістичних і крилатих ракет, артилерійських систем тощо. Причин слабкості ООН кілька, зокрема те, що Росія має місце постійного члена РБ ООН і блокує будь-яку запропоновану резолюцію. Отже, ООН має лише два шляхи: піти шляхом Ліги Націй або пристосуватися до сучасних реалій і визнати, що в нинішній формі вона не може працювати ефективно.
У ніч із 23 на 24 лютого 2022 року Росія розпочала повномасштабну війну проти України, поставивши під загрозу все населення, атакуючи військову й критичну інфраструктуру та спричиняючи загибель і страждання цивільних. Велика кількість біженців з України виїхала до сусідніх країн, а ще тисячі людей стали внутрішньо переміщеними особами. Росія грубо порушила міжнародне право й кордони суверенної держави, а також Статут ООН і фундаментальні цінності Організації. Російське вето паралізувало здатність Ради Безпеки ООН ухвалювати будь-які резолюції. Генеральний секретар ООН Антоніу Гутерреш оголосив про негайне виділення $20 млн для термінового надання допомоги Україні. Проте, зважаючи на розміри країни, цього було недостатньо. ООН зосередилася переважно на наданні гуманітарної допомоги цивільному населенню України. 2 березня Генеральна Асамблея ООН ухвалила резолюцію із засудженням російської агресії (141 голос «за», 5 — «проти» та 35 — утрималися). 24 березня Генеральна Асамблея ООН вимагала захисту цивільних і гуманітарного доступу в Україні, водночас розкритикувавши Росію за погіршення критичної гуманітарної ситуації по всій країні (140 голосів «за», 5 — «проти» та 38 — утрималися).
ООН підтримала незалежне розслідування можливих воєнних злочинів, скоєних під час війни Росії проти України, та створила власну незалежну комісію. Важливим кроком стало голосування Генеральної Асамблеї ООН 7 квітня за призупинення членства Росії в Раді ООН з прав людини (93 голоси «за», 24 — «проти» та 58 — утрималися). Це був другий випадок в історії ООН, коли членство держави в Раді з прав людини було призупинено, після Лівії у 2011 році. Наприкінці квітня Генеральний секретар ООН відвідав і Росію, і Україну. Це сталося одразу після того, як увесь світ побачив жахливі кадри закатованих цивільних та докази воєнних злочинів Росії в Бучі, Ірпені, Гостомелі й інших містах Київщини. 6 травня Рада Безпеки ООН підтримала зусилля Генерального секретаря, спрямовані на досягнення миру дипломатичним шляхом. Однак дипломатичне врегулювання було неможливим через воєнні дії Росії та ультиматуми, які вона висувала Україні. Ба більше, Москва перетворила Раду Безпеки ООН на майданчик для поширення брехні про Україну й трансляції своєї пропаганди. Росія засипала Раду Безпеки ООН — орган, на який покладено величезну відповідальність за забезпечення безпеки та миру, — неправдивими заявами про нібито використання Україною «брудних бомб», «біологічної зброї» та «бойових комарів». Як сказала представниця США при ООН Лінда Томас-Грінфілд, засідання Ради Безпеки ООН, скликані Росією, — це «марнування часу»; вони лише дають змогу запускати дезінформаційні кампанії, «відволікають увагу від звірств, які російські сили чинять в Україні, і є відчайдушною тактикою виправдання невиправданої війни».
Дев’ять місяців війни показали, що ООН не змогла запропонувати вагомих рішень для зупинення неспровокованої та невиправданої агресивної війни Росії. ООН не змогла ані запобігти конфлікту до його початку, ані зупинити його лише через позицію однієї країни — Росії. Тому ООН могла зосередитися лише на трьох ключових напрямах: наданні гуманітарної допомоги, політичному засудженні російської агресії за допомогою інструментів Генеральної Асамблеї ООН і підтримці розслідувань порушень прав людини шляхом документування воєнних злочинів, скоєних в Україні.
Гуманітарна допомога справді була корисною, але все ж обмеженою. Що довше триває війна, то більше зусиль із надання допомоги доведеться докладати ООН. Щодо політичної критики Росії, ООН змогла представити позицію ГА ООН стосовно російської війни. Вона змогла засудити дії Росії та призупинити її членство в Раді з прав людини. Єдиною великою перемогою, яку може записати на свій рахунок ООН, імовірно, є так звана «зернова угода» щодо розблокування чорноморських портів України, щоб відвернути глобальну продовольчу кризу. З огляду на значні повноваження, делеговані ООН та її Раді Безпеки, усе це видається обмеженим і недостатнім для такої організації, як ООН. Міжнародний порядок, заснований на правилах, неможливо зберегти в нинішньому форматі та конфігурації ООН.
Стабільного й передбачуваного міжнародного порядку неможливо досягти лише зусиллями окремих держав; це має бути головною відповідальністю ООН. Інакше примусові заходи, погрози силою та застосування сили стануть звичною практикою міждержавних відносин, що є неприйнятним для будь-якої незалежної нації. Агресивне прагнення перекроювати кордони, підрив суверенітету й територіальної цілісності — критичні виклики, що стоять перед ООН, створеною 1945 року саме для протидії таким викликам.
Обговорення слабкої роботи ООН і її Ради Безпеки не є новими для міжнародної спільноти. Необхідність реформування ООН та її основних органів широко обговорюють. Російсько-українська війна зрештою окреслила всі слабкості світового порядку в системі ООН. Ядерна держава, яка має постійне місце в Раді Безпеки ООН, є стороною конфлікту, що загрожує не лише регіональній стабільності в Європі, а й має наслідки далеко за межами України та Росії. Кремль не лише застосовував проти України звичайне озброєння, а й вдавався до стратегії тотального шантажу. Ця стратегія включає погрози застосувати ядерну зброю та створення загрози терористичних атак на атомні електростанції, як це Москва робила на Чорнобильській АЕС, де розмістила своїх військових. Те саме відбувається на Запорізькій АЕС — найбільшій атомній електростанції Європи.
Атаки на цивільну інфраструктуру — школи, лікарні та житлові будинки — є ще одним виміром цієї стратегії. Крім того, застосування крилатих і балістичних ракет для знищення української енергетичної та критичної інфраструктури спричиняє страждання цивільного населення. Це, своєю чергою, може викликати гуманітарну та біженську кризу катастрофічних масштабів, адже люди будуть змушені залишати домівки, щоб вижити взимку. Ба більше, Москва ескалує конфлікт і підвищує ставки свого шантажу. Вона погрожує ядерною зброєю не лише Україні, а й усьому світу. Російські посадовці та проросійські пропагандисти погрожували іншим країнам, зокрема ядерним державам — США, Франції та Великій Британії, — застосуванням ядерної зброї проти них, а також проти будь-яких країн, що можуть втрутитися в конфлікт. Така поведінка викликала реакцію навіть найближчого партнера Росії: під час саміту G20 міністр закордонних справ Китаю Ван Ї заявив, що «ядерну війну неможливо виграти й її ніколи не можна вести».
Сам факт використання країною ядерної зброї в риториці проти неядерної держави мав стати поворотним моментом, коли ООН повинна була втрутитися. Але, на жаль, реакція ООН була надто слабкою. Генеральний секретар ООН справді критикував ядерний шантаж, однак це не має практичного значення. Спроби ООН та IEA створити демілітаризовану зону навколо Запорізької АЕС також зазнали невдачі.
Росія, ймовірно, є єдиною країною, що вдалася до настільки серйозної ядерної ескалації від часів Карибської кризи. Російський шантаж безпосередньо впливає на режим нерозповсюдження ядерної зброї — наріжний камінь світової безпеки та стабільності. Напад на Україну, яка відповідно до Будапештського меморандуму відмовилася від ядерної зброї в обмін на повагу до її суверенітету й територіальної цілісності, з боку держави, що має найбільший ядерний арсенал у світі й також підписала цей документ, украй підриває всі зусилля з нерозповсюдження. Створений Росією прецедент може спричинити нестабільність і хаос, із якими буде важко впоратися, адже країни можуть відчути брак безпеки, що матиме катастрофічні наслідки для міжнародного порядку, заснованого на правилах.
Війна між Росією та Україною показала, що ООН не здатна ефективно реагувати на загрози. Як уже зазначалося, ООН не може функціонувати в нинішньому вигляді — її потрібно якнайшвидше реформувати. Слабкість ООН і надалі заохочуватиме держави до агресивної поведінки, оскільки вона не здатна запропонувати критично важливі рішення для зупинення й запобігання конфліктам. Сучасна конфігурація РБ ООН не відображає сучасних реалій, тому очікувати її ефективності неможливо.
Крім того, право вето в РБ ООН дає її постійним членам змогу блокувати будь-яке рішення й таким чином паралізувати головний інститут, метою якого є підтримання міжнародного миру та безпеки. За різними даними, станом на травень 2022 року Росія 121 раз застосувала право вето в РБ ООН. Резолюції стосуються не лише України, а й інших країн, якими опікувалася ООН, зокрема Сирії. Право вето видається застарілим і надалі дискримінує непостійних членів ООН. Користуючись привілеєм вето, постійний член РБ ООН може уникати відповідальності й вдаватися до «політичної мімікрії», коли агресор удає жертву та звинувачує іншу сторону — справжню жертву — у спробі перекласти відповідальність. Хоча Генеральна Асамблея ухвалила резолюцію, що зобов’язує постійних членів РБ ООН обґрунтовувати застосування вето, загалом це не змінює ситуації.
Реформування Ради Безпеки ООН
Загальна слабка робота ООН не є новою проблемою, а способи посилення її спроможностей широко обговорюють у наукових, політичних і дипломатичних колах. Існує кілька сценаріїв і пропозицій щодо реформування Ради Безпеки ООН:
1) Збільшити кількість як постійних, так і непостійних членів РБ ООН для посилення географічного представництва регіонів;
2) Скасувати право вето або обмежити привілей вето для країн, що загрожують міжнародному миру та безпеці;
3) Змінити систему голосування — перейти від одностайного голосування до голосування кваліфікованою більшістю (QMV).
Оскільки жоден із цих варіантів неможливо реалізувати без підтримки Росії, варто зазначити, що Україна займає послідовну позицію щодо реформи ООН. Постійний представник України при ООН Сергій Кислиця активно просуває українське бачення процесу реформування ООН і посилення її ролі. Під час сесії ГА ООН 19 квітня Кислиця закликав ООН переглянути присутність Росії в РБ ООН та її право вето, яке заважає Раді виконувати її головне завдання — підтримувати міжнародний мир і безпеку. В інтерв’ю Kyiv Post Кислиця зазначив: «Якщо ця війна, ця агресія не призведе до суттєвої зміни архітектури Ради Безпеки та того, як Рада Безпеки реагує на воєнні агресії, це фактично означатиме кінець для Ради Безпеки та її репутації, і це буде дуже прикро”.
Реформа РБ ООН необхідна, але для її здійснення слід внести зміни до Статуту ООН. Це можливо лише за підтримки 2/3 голосів ГА ООН, зокрема всіх постійних членів РБ ООН. Попри те, що багато країн підтримують реформу РБ ООН, без схвалення Росії її неможливо провести. Хоча виключення Росії з ООН малоймовірне через брак політичної волі, це могло б стати важливим прецедентом в історії ООН і уроком для інших держав, що провадять агресивну зовнішню політику. Водночас порушувалося цікаве питання про щонайменше виключення російської делегації із сесій ГА ООН за прикладом Південно-Африканської Республіки. З огляду на політику апартеїду ПАР у 1970-х роках ГА ООН відмовилася визнавати повноваження її делегації. Утім, цей варіант є доволі суперечливим, адже міжнародні юристи ставлять під сумнів його легітимність. Однак ООН варто активізувати обговорення таких можливостей. Оскільки багато держав підтримують ідею реформи та посилення ООН, необхідно обговорити всі варіанти. Щоб трансформувати ООН відповідно до сучасних реалій, держави мають зайняти активнішу позицію.
Існує також українська пропозиція, яка видається досить креативною та логічною щодо обмеження участі Росії в ООН. Проблема ООН і її Ради Безпеки є значно глибшою, ніж може здатися. Коли ООН уперше створювали на конференції в Сан-Франциско, стаття 23 передбачала, що «Китайська Республіка, Франція, Союз Радянських Соціалістичних Республік, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки є постійними членами Ради Безпеки». Українські дипломати стверджують, що немає публічних записів, які підтверджували б подання Росією заявки на членство в ООН після розпаду Радянського Союзу, як того вимагає Статут ООН. Секретаріат ООН досі не оприлюднив жодних офіційних документів на підтвердження позиції Росії в РБ ООН. У випадку Чехословаччини, яка припинила існування 1992 року, Чеська Республіка та Словацька Республіка пройшли нову процедуру вступу й отримали схвалення РБ ООН та ГА ООН. Те саме стосується розпаду Соціалістичної Федеративної Республіки Югославії. Сербія, як і Росія, оголосила себе правонаступницею попереднього політичного утворення, однак її заявку РБ ООН відхилила. Саме тому всі новоутворені держави мали пройти таку саму процедуру, як Чехія та Словаччина. Отже, Україна вимагає, щоб Росія пройшла процедуру прийняття до ООН і РБ ООН, а до того часу її членство слід вважати незаконним.
Оскільки РБ ООН не може бути справжнім гарантом міжнародного миру без реформування, членам ООН варто приділити увагу ГА ООН. Хоча резолюції ГА ООН мають рекомендаційний характер, вони можуть бути вирішальними для політичної оцінки дій Росії в Україні, притягнення Росії до відповідальності та вироблення спільної позиції держав у межах ООН щодо її ізоляції та тиску на неї. Зрештою, ГА ООН є єдиним універсально представницьким органом ООН і має вагоме політичне значення. Оскільки на практиці виключити Росію може бути складно, інструменти ГА ООН є ключовими для утримання Росії в полі міжнародно-правової відповідальності. Основою коаліції для тиску на Росію через ГА ООН могли б стати всі учасники «формату Рамштайн», які прагнуть розширити коло країн, що підтримують Україну в ООН, включно з тими, хто дотримується політики неприєднання щодо російської війни проти України.
Є два приклади того, як ГА ООН нещодавно підтримала порядок, заснований на правилах. Передусім це ухвалення резолюції «Територіальна цілісність України: захист принципів Статуту Організації Об’єднаних Націй», за яку проголосували 143 країни, що свідчить про зростання підтримки України в ООН. Резолюція засудила російські псевдореферендуми на тимчасово окупованих територіях України. Другим вагомим результатом стала резолюція «Сприяння правовому захисту та відшкодуванню шкоди у зв’язку з агресією проти України». Резолюція рекомендує членам ООН у співпраці з Україною створити міжнародний Реєстр збитків, який стане документальною основою для репарацій Росії Україні та жертвам її агресивної війни. Цю резолюцію підтримали 94 члени ГА ООН. Хоча резолюції ГА ООН не мають обов’язкової сили, вони все одно мають політичну вагу. У своєму зверненні Володимир Зеленський зазначив, що «Репарації, які Росія повинна буде сплатити за скоєне, тепер є частиною міжнародно-правової реальності». Звісно, найближчим часом потрібно побачити вплив резолюції, але на практиці вона може стати стримувальним чинником для майбутніх загарбницьких воєн. Резолюція ООН надає державам та їхнім урядам можливість запроваджувати механізми використання заморожених російських активів для компенсації завданої війною шкоди. Оскільки Росія навряд чи сумлінно сплачуватиме репарації, резолюція може стати безцінним кроком до справедливості та зміцнення міжнародного права. Будь-яка країна, що захотіла б наслідувати приклад Росії, може зіткнутися з таким самим результатом — замороженням і конфіскацією активів. Це може стримати будь-які потенційні агресивні наміри та завадити їх реалізації. Як зазначив Кислиця, говорячи про резолюцію: «Вона працюватиме на благо всіх тих, кому зараз або в майбутньому можуть погрожувати застосуванням сили”.
Отже, настав час відновити авторитет Організації Об’єднаних Націй. Якщо не зараз, то найближчим часом на нас може чекати низка непередбачуваних подій, які занурять світ у хаос. Агресивна війна Росії має стати уроком для ООН та її членів. Члени ООН повинні підтримати твердження України про незаконне зайняття Росією місця постійного члена РБ ООН. Країни-учасниці мають і надалі зміцнювати роль ГА ООН і прискорювати співпрацю в межах цього впливового органу Організації Об’єднаних Націй. Успіх ООН залежить від того, якого значення її члени надають Організації. Якщо держави-члени й надалі ігноруватимуть інструменти та потенціал ООН, на Організацію чекатиме доля Ліги Націй. За таких умов міжнародні відносини повернуться до політики сили старого зразка, що матиме серйозні наслідки для стабільності та передбачуваності світу.
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
