13 分钟阅读俄罗斯于 2 月 24 日大规模入侵乌克兰，再次表明，遗憾的是，在当前国际关系和世界政治趋势中，强权凌驾于法治。联合国是在国际联盟未能维护全球和平与安全后成立的，如今似乎也面临同样的命运。联合国是一个具有普遍性的国际组织，由 193 个成员组成，以联合国安理会为核心；事实证明，它未能有效应对重大冲突。
鉴于其拥有广泛职责，该组织的表现远远低于任何人的预期。联合国实际上遭遇了第二次世界大战结束以来欧洲最大的危机——俄罗斯对乌克兰发动无端且毫无正当性的侵略战争。分析人士、专家和政治人物经常质疑联合国捍卫以规则为基础的世界秩序的能力。其中一些人认为，在当前背景下，该组织正迎来其“旧金山时刻”，这意味着它如今处于十字路口，必须根据当前地缘政治现实和世界面临的挑战作出改变。
由于该组织在很大程度上未准备好应对当代国际事务中的重大危机，因此必须改革。可以说，联合国在全球治理、减贫、解决小规模国际冲突等方面相当有效。尽管人们日益担忧全面战争及其对欧洲大陆的后果，联合国却无法应对此局面。俄罗斯对乌克兰动用了几乎所有可能的武器，从坦克、战机和军舰，到弹道导弹、巡航导弹、火炮系统等。联合国软弱有若干原因，包括俄罗斯占据联合国安理会常任理事国席位并阻挠任何可能提出的决议。因此，联合国只有两条出路：要么步国际联盟的后尘，要么适应当今现实，并承认它以现有形式无法高效运作。
2022 年 2 月 23 日夜至 24 日凌晨，俄罗斯对乌克兰发动全面战争，危及所有民众，袭击军事设施和关键基础设施，造成平民伤亡与苦难。大量乌克兰难民涌入邻国，另有数千人在国内流离失所。俄罗斯公然违反国际法，侵犯一个主权国家的边界，同时违背《联合国宪章》和联合国的基本价值观。俄罗斯行使否决权，导致联合国安理会无法通过任何决议。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯宣布立即拨出 2,000 万美元，以紧急向乌克兰提供救援。然而，考虑到该国的规模，这笔资金远远不够。联合国主要专注于向乌克兰平民提供人道主义援助。3 月 2 日，联合国大会通过一项谴责俄罗斯侵略的决议（141 票赞成、5 票反对、35 票弃权）。3 月 24 日，联合国大会要求保护乌克兰平民并确保人道主义准入，同时批评俄罗斯加剧该国严峻的人道主义局势（140 票赞成、5 票反对、38 票弃权）。
联合国支持独立调查俄罗斯侵乌战争期间可能犯下的战争罪，并成立了自己的独立委员会。4 月 7 日，联合国大会采取一项重大举措，投票暂停俄罗斯在联合国人权理事会的成员资格（93 票赞成、24 票反对、58 票弃权）。这是联合国历史上第二次暂停一个成员在人权理事会的资格，第一次是 2011 年的利比亚。4 月底，联合国秘书长先后访问俄罗斯和乌克兰。就在此前，全世界目睹了基辅州布恰、伊尔平、霍斯托梅利等城市平民遭受酷刑的骇人画面，以及俄罗斯犯下战争罪的证据。5 月 6 日，联合国安理会支持秘书长为实现和平所作的努力和外交斡旋。然而，由于俄罗斯继续战争并向乌克兰发出最后通牒，外交解决已无可能。更有甚者，莫斯科把联合国安理会变成散布有关乌克兰的谎言和传播本国宣传的平台。联合国安理会本应肩负维护安全与和平的重任，却被俄罗斯关于乌克兰使用“脏弹”“生物武器”和“战斗蚊子”的虚假指控所淹没。正如美国常驻联合国代表琳达·托马斯-格林菲尔德所言，由俄罗斯召集的联合国安理会会议是“浪费时间”，其唯一作用是发动虚假信息攻势，“转移人们对俄罗斯军队正在乌克兰实施的暴行的注意力，也是为一场毫无正当性的战争辩护的绝望手段”。
九个月的战争表明，联合国无法提出有效解决方案来阻止俄罗斯无端且毫无正当性的侵略战争。联合国既未能在冲突开始前加以预防，也无法仅因俄罗斯一国的立场而制止冲突。因此，联合国只能聚焦三项关键活动：提供人道主义援助、利用联合国大会的工具在政治上谴责俄罗斯侵略，以及通过追查乌克兰境内实施的战争罪来支持调查侵犯人权行为。
人道主义援助确实发挥了作用，但仍然有限。战争持续越久，联合国就越需要加大援助力度。在政治上批评俄罗斯方面，联合国通过联合国大会表达了对俄罗斯战争的立场，谴责了俄罗斯的行动，并暂停其在联合国人权理事会的成员资格。联合国唯一可称道的重大胜利，或许是所谓的“粮食协议”：解除乌克兰黑海港口封锁，以避免全球粮食危机。考虑到联合国及其安理会肩负的重大责任，这些成果对联合国这样的组织而言显得有限且远远不足。以规则为基础的国际秩序无法在联合国目前的形式和架构下得到维护。
稳定且可预测的国际秩序无法靠各国单独努力实现；维护这种秩序必须成为联合国的首要责任。否则，胁迫措施、武力威胁和使用武力将成为国家间关系的常态，这对任何独立国家而言都不可接受。强行重划边界、破坏主权和领土完整，是联合国在 1945 年成立时就旨在应对的重大挑战。
国际社会对联合国及其安理会表现不佳的讨论并不新鲜。改革联合国及其主要机构的必要性已被广泛讨论。俄乌战争终于凸显了联合国体系下世界秩序的所有弱点。尽管作为安理会常任理事国，核大国却是冲突的一方；这场冲突不仅威胁欧洲地区稳定，其影响也远超乌克兰和俄罗斯的边界。克里姆林宫不仅对乌克兰使用常规武器，还采取全面勒索战略。该战略包括威胁使用核武器，以及对核电站实施恐怖袭击，正如莫斯科在切尔诺贝利核电站驻扎军事人员时所做的那样。扎波罗热核电站（欧洲最大的核电站）也正遭遇同样情况。
袭击学校、医院和住宅楼等民用基础设施，是该战略的另一层面。使用巡航导弹和弹道导弹摧毁乌克兰能源和关键基础设施，也给平民造成苦难。这进而可能引发规模极其严峻的人道主义和难民危机，因为人们将被迫在冬季离开家园以求生存。此外，莫斯科升级冲突并加大勒索筹码。它不仅以核武器威胁乌克兰，也威胁全世界。俄罗斯官员和亲俄宣传人士一直威胁其他国家，包括美国、法国和英国等核大国，称将对其使用核武器，也威胁任何可能干预冲突的国家。这种行为甚至引发俄罗斯最亲密伙伴的反应——在 G20 峰会上，中国外交部长王毅表示：“核战争打不赢，也绝不能打。”
一个国家在言辞中以核武器威胁无核国家，仅这一事实就本应成为联合国介入的转折点。但遗憾的是，联合国的回应过于软弱。联合国秘书长确实批评了核讹诈，但这没有任何实际意义。联合国和 IEA 试图在扎波罗热核电站周边建立非军事区，也以失败告终。
自古巴导弹危机以来，俄罗斯可能是唯一严重升级核冲突的国家。俄罗斯的勒索直接影响不扩散机制，而该机制是世界安全与稳定的基石。根据《布达佩斯备忘录》，乌克兰以放弃核武器换取对其主权和领土完整的尊重；世界上拥有最大核武库且为该文件签署国的国家对乌克兰发动攻击，极大削弱了所有不扩散努力。俄罗斯树立的先例可能导致难以应对的不稳定和混乱，因为各国可能开始感到缺乏安全保障，这对以规则为基础的国际秩序可能是灾难性的。
俄乌战争表明，联合国无法有效应对威胁。如前所述，联合国无法以当前形式运作，必须尽快改革。联合国的软弱将进一步助长国家及其侵略行为，因为联合国无法提出阻止和预防冲突的关键解决方案。安理会现有架构不反映现代现实，因此无法期待其发挥效能。
此外，联合国安理会的否决权允许其常任理事国阻挠任何决定，从而使这个以维护国际和平与安全为宗旨的核心机构陷入瘫痪。据多方资料，截至 2022 年 5 月，俄罗斯已在联合国安理会 121 次行使否决权。此外，相关决议不仅涉及乌克兰，也涉及联合国关注的其他国家，例如叙利亚。否决权似乎已经过时，并继续对联合国非常任理事国造成歧视。联合国安理会常任理事国可以凭借否决特权逃避责任，并玩弄“政治拟态”：侵略者假扮受害者，指责真正的受害一方，企图转移责任。尽管联合国大会通过一项决议，要求联合国安理会常任理事国说明行使否决权的理由，但这并未从根本上改变总体局面。
改革联合国安全理事会
联合国总体表现不佳并非新出现的问题，学术界、政界和外交界正广泛讨论增强其能力的途径。关于如何改革联合国安理会，有几种情景和建议：
1）扩大安理会常任和非常任理事国的数量，以加强各地区的地理代表性；
2）废除否决权，或限制对危及国际和平与安全国家的否决特权；
3）改变投票制度——从一致同意转向合格多数表决（QMV）。
由于上述方案均无法在没有俄罗斯支持的情况下实施，因此有必要指出，乌克兰在联合国改革问题上的立场始终如一。乌克兰常驻联合国代表谢尔希·基斯利察一直积极阐述乌克兰对联合国改革进程的主张，并推动加强联合国的作用。在 4 月 19 日的联合国大会会议上，基斯利察呼吁联合国审查俄罗斯在联合国安理会的席位及其否决权，因为这阻碍了安理会履行维护国际和平与安全的首要职责。他在接受《基辅邮报》采访时表示：“如果这场战争、这场侵略不能促成安理会架构以及安理会应对军事侵略方式的实质性改变，那基本上意味着安理会及其声誉的终结，这将极其令人遗憾”.
联合国安理会需要改革，但要实现改革，必须修订《联合国宪章》。修宪须获得联合国大会 2/3 多数票赞成，其中必须包括联合国安理会所有常任理事国。尽管许多国家支持联合国安理会改革，但没有俄罗斯的同意便无法实现。由于缺乏政治意愿，将俄罗斯逐出联合国不太可能；但如果实现，这可能成为联合国历史上的重大先例，也能给其他推行侵略性外交政策的国家一个教训。尽管如此，有人提出一种值得关注的可能性：至少可仿照南非共和国的先例，将俄罗斯代表团逐出联合国大会会议。鉴于南非在 1970 年代推行种族隔离政策，联合国大会曾拒绝接受南非代表团提交的全权证书。 不过，这一选择颇具争议，因为国际法学家质疑其合法性。然而，联合国应加强对此类选择的讨论。只要许多国家支持联合国改革及其强化的理念，就应讨论所有可能性。为使联合国适应当前现实，各国应采取更积极主动的立场。
乌克兰还有一项提案，就如何限制俄罗斯参与联合国而言似乎相当有创意且合乎逻辑。联合国及其安理会的问题比人们想象的更深层。联合国最初在旧金山会议上成立时， 《宪章》第 23 条规定：“中华民国、法国、 苏维埃社会主义共和国联盟、大不列颠及北爱尔兰联合王国和美利坚合众国应为安理会常任理事国”。乌克兰外交官主张，没有公开记录证实俄罗斯在苏联解体后曾依《联合国宪章》规定申请联合国成员资格。联合国秘书处至今未公开任何支持俄罗斯在安理会地位的官方文件。捷克斯洛伐克于 1992 年不复存在后，捷克共和国和斯洛伐克共和国经历了新的加入程序，获得安理会和联大的批准。南斯拉夫社会主义联邦共和国解体也是如此。塞尔维亚与俄罗斯一样，宣布自己是此前政治实体的继承者，但其申请被安理会驳回。因此，所有新成立国家都应遵循捷克共和国和斯洛伐克的相同程序。乌克兰因此要求俄罗斯必须通过这一获准加入联合国和安理会的程序；在此之前，俄罗斯的成员资格应被视为非法。
由于安理会未经改革无法成为真正维护国际和平的保障，联合国成员应关注联大。尽管联大决议属于建议性质，但它们对于从政治上评估俄罗斯在乌克兰的行动、追究俄罗斯责任，以及在联合国框架内形成孤立并施压俄罗斯的共同立场至关重要。毕竟，联大是联合国唯一具有普遍代表性的机构，具有重大的政治意义。由于在实践中可能难以驱逐俄罗斯，联大的工具对于让俄罗斯承担国际法律责任至关重要。通过联大向俄罗斯施压的联盟骨干，可以是“拉姆施泰因模式”的所有成员，目标是扩大在联合国支持乌克兰的国家数量，包括那些对俄罗斯侵乌战争坚持不结盟政策的国家。
联合国大会近期有两项行动体现了它对以规则为基础的秩序的支持。首先是通过决议 “乌克兰领土完整：捍卫《联合国宪章》原则”，该决议获得 143 个国家投票赞成，这意味着乌克兰在联合国获得的支持增加。该决议谴责俄罗斯在乌克兰暂时被占领地区举行的伪公投。第二项重大成果是一项决议 “推进就侵略乌克兰行为提供补救和赔偿”。该决议建议联合国成员与乌克兰合作建立国际损害登记册，作为俄罗斯向乌克兰及其侵略战争的受害者支付赔偿的记录依据。联合国大会的 94 个成员支持这项决议。尽管联合国大会决议本身不具约束力，但仍具有政治分量。沃洛季米尔·泽连斯基在讲话中提到： “俄罗斯将为其所作所为支付的赔偿，如今已成为国际法律现实的一部分”。当然，我们需要在近期看到该决议的影响，但在实践中，它可以对未来侵略战争形成威慑。联合国决议赋予各国及其政府实施机制的权力，使其能够动用被冻结的俄罗斯资产，补偿战争造成的损失。由于俄罗斯不太可能真诚支付赔偿，该决议可能成为迈向正义、加强国际法的宝贵一步。任何想效仿俄罗斯的国家，都可能面临其资产被冻结和没收的同样结果。由此可威慑并阻碍任何潜在的侵略意图。正如基斯利察谈及该决议时指出：“它将惠及所有如今受到武力威胁或未来可能受到武力威胁的人”.
因此，现在正是恢复联合国权威的时候。如果现在不行动，我们或将在不久的将来迎来一系列不可预测的事件，使世界陷入混乱。俄罗斯的侵略战争必须成为联合国及其成员的教训。联合国成员应支持乌克兰关于俄罗斯非法占据联合国安理会常任理事国席位的主张。有关国家必须继续增强联合国大会的力量，并加快在联合国这一重要机构内的合作。联合国能否成功，取决于成员国在多大程度上重视这个组织。如果成员国继续忽视联合国的工具和潜力，该组织将遭遇与国际联盟相同的命运。在这种情况下，国际事务将倒退回旧式强权政治，并对世界的稳定性和可预测性造成严重后果。
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