13 min di letturaL’invasione su vasta scala dell’Ucraina da parte della Russia il 24 febbraio ha dimostrato ancora una volta che, purtroppo, nell’attuale andamento delle relazioni internazionali e della politica mondiale la legge della forza prevale sullo Stato di diritto. Le Nazioni Unite, create dopo il fallimento della Società delle Nazioni nel mantenere la pace e la sicurezza globali, sembrano oggi destinate alla stessa sorte. Le Nazioni Unite, organizzazione internazionale a vocazione universale composta da 193 membri e incentrata sul Consiglio di sicurezza dell’ONU, si sono rivelate inefficaci nella risposta ai grandi conflitti.
L’organizzazione ottiene risultati nettamente peggiori di quanto chiunque si aspetterebbe, considerata l’ampia gamma di responsabilità di cui dispone. L’ONU si è infatti trovata di fronte alla più grande crisi in Europa dalla fine della Seconda guerra mondiale: la guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia contro l’Ucraina. Analisti, esperti e politici mettono spesso in dubbio la capacità dell’ONU di difendere l’ordine mondiale basato sulle regole. Alcuni ritengono che, nel contesto attuale, l’Organizzazione stia vivendo il suo «momento San Francisco», ossia che si trovi a un bivio e debba cambiare alla luce delle attuali realtà geopolitiche e delle sfide che il mondo affronta.
Poiché l’Organizzazione è in gran parte impreparata ad affrontare le grandi crisi degli affari internazionali contemporanei, deve essere riformata. Si potrebbe sostenere che l’Organizzazione sia piuttosto efficace in termini di governance globale, riduzione della povertà, risoluzione di conflitti internazionali minori ecc. Nonostante il crescente timore di una guerra totale e delle sue conseguenze sul continente europeo, le Nazioni Unite non sono state in grado di affrontare la situazione. La Russia ha impiegato contro l’Ucraina quasi ogni tipo di armamento possibile, tra cui carri armati, aerei da guerra e navi militari, nonché missili balistici e da crociera e sistemi di artiglieria. Le ragioni della debolezza dell’ONU sono molteplici, tra cui il fatto che la Russia detenga un seggio permanente nel Consiglio di sicurezza dell’ONU e blocchi ogni possibile risoluzione. L’ONU ha quindi solo due vie d’uscita: seguire l’esempio della Società delle Nazioni o adattarsi alla realtà odierna e riconoscere che non può operare efficacemente nella sua forma attuale.
Nella notte tra il 23 e il 24 febbraio 2022, la Russia ha lanciato una guerra su vasta scala contro l’Ucraina, mettendo in pericolo l’intera popolazione, prendendo di mira infrastrutture militari e critiche e causando morti e sofferenze tra i civili. Un gran numero di rifugiati dall’Ucraina è entrato nei Paesi vicini e migliaia di altre persone sono state sfollate all’interno del Paese. La Russia ha brutalmente violato il diritto internazionale e i confini di un Paese sovrano, infrangendo la Carta dell’ONU e i valori fondamentali delle Nazioni Unite. Il veto della Russia ha paralizzato la capacità del Consiglio di sicurezza dell’ONU di adottare qualsiasi risoluzione. Antonio Guterres, Segretario generale delle Nazioni Unite, ha annunciato lo stanziamento immediato di 20 milioni di dollari per fornire con urgenza assistenza di soccorso all’Ucraina. Tuttavia, tenendo conto delle dimensioni del Paese, non era sufficiente. L’ONU si è concentrata principalmente sulla fornitura di aiuti umanitari alla popolazione civile dell’Ucraina. Il 2 marzo l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato una risoluzione di condanna dell’aggressione russa (141 voti a favore, 5 contrari e 35 astensioni). Il 24 marzo l’Assemblea generale dell’ONU ha chiesto la protezione dei civili e l’accesso umanitario in Ucraina e al tempo stesso ha criticato la Russia per aver alimentato la grave situazione umanitaria in tutto il Paese (140 voti a favore, 5 contrari e 38 astensioni).
L’ONU ha sostenuto un’indagine indipendente su possibili crimini di guerra commessi durante la guerra della Russia contro l’Ucraina e ha istituito una propria commissione indipendente. Un provvedimento significativo è stato adottato dall’Assemblea generale dell’ONU il 7 aprile, quando ha votato per la sospensione della Russia dal Consiglio ONU per i diritti umani (93 voti a favore, 24 contrari e 58 astensioni). Era la seconda volta nella storia dell’ONU che un membro veniva sospeso dal Consiglio per i diritti umani, seguendo il precedente della Libia nel 2011. Alla fine di aprile, il Segretario generale delle Nazioni Unite ha visitato sia la Russia sia l’Ucraina. Ciò è avvenuto subito dopo che il mondo intero aveva visto le terribili immagini di civili torturati e le prove dei crimini di guerra russi a Bucha, Irpin, Hostomel e in altre città della regione di Kyiv. Il 6 maggio il Consiglio di sicurezza dell’ONU ha sostenuto gli sforzi del Segretario generale per la pace e la diplomazia. Tuttavia, una soluzione diplomatica non è stata possibile a causa dello sforzo bellico russo e degli ultimatum imposti all’Ucraina. Inoltre, Mosca ha trasformato il Consiglio di sicurezza dell’ONU in una piattaforma per diffondere menzogne sull’Ucraina e trasmettere la propria propaganda. Invece di garantire sicurezza e pace, compito di enorme responsabilità, il Consiglio di sicurezza dell’ONU è stato inondato dalla Russia di false affermazioni sull’uso da parte dell’Ucraina di «bombe sporche», «armi biologiche» e «zanzare da combattimento». Come ha affermato Linda Thomas-Greenfield, rappresentante degli Stati Uniti presso le Nazioni Unite, le riunioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU convocate dalla Russia sono una «perdita di tempo» e servono soltanto a lanciare campagne di disinformazione e a «distogliere l’attenzione dalle atrocità che le forze russe stanno compiendo in Ucraina», oltre a essere «una tattica disperata per giustificare una guerra ingiustificabile».
Nove mesi di guerra hanno dimostrato che l’ONU non è stata in grado di fornire soluzioni significative per fermare la guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia. L’ONU non è riuscita né a prevenire il conflitto prima del suo inizio né a fermarlo, semplicemente a causa della posizione di un Paese, la Russia. Pertanto, l’ONU ha potuto concentrarsi solo su tre attività fondamentali: fornire aiuti umanitari, condannare politicamente l’aggressione russa attraverso gli strumenti dell’Assemblea generale dell’ONU e sostenere le indagini sulle violazioni dei diritti umani tracciando i crimini di guerra commessi in Ucraina.
Gli aiuti umanitari sono stati certamente utili, ma comunque limitati. Più a lungo continua la guerra, maggiori saranno gli sforzi di assistenza che l’ONU dovrà compiere. Per quanto riguarda la critica politica alla Russia, l’ONU è riuscita a presentare il punto di vista dell’Assemblea generale dell’ONU sulla guerra russa. È riuscita a condannare le azioni della Russia e a sospenderne l’appartenenza al Consiglio per i diritti umani. L’unica grande vittoria che l’ONU può probabilmente registrare è il cosiddetto «accordo sul grano», volto a sbloccare i porti ucraini sul Mar Nero per scongiurare la crisi alimentare globale. Considerate le notevoli responsabilità delegate all’ONU e al suo Consiglio di sicurezza, tutto ciò appare limitato e insufficiente per un’organizzazione come le Nazioni Unite. L’ordine internazionale basato sulle regole non può essere preservato nell’attuale formato e configurazione dell’ONU.
Un ordine internazionale stabile e prevedibile non può essere conseguito mediante gli sforzi individuali degli Stati; deve rientrare tra le responsabilità primarie delle Nazioni Unite. In caso contrario, le misure coercitive, le minacce dell’uso della forza e l’uso della forza diventeranno una pratica normale nelle relazioni tra Stati, cosa inaccettabile per qualsiasi nazione indipendente. I tentativi aggressivi di ridisegnare i confini e di minare la sovranità e l’integrità territoriale sono sfide cruciali per l’ONU, che fu creata proprio per affrontarle nel 1945.
Il dibattito sulla scarsa efficacia dell’ONU e del suo Consiglio di sicurezza non è nuovo per la comunità internazionale. La necessità di riformare l’ONU e i suoi principali organi è stata ampiamente discussa. La guerra russo-ucraina ha infine messo in evidenza tutte le debolezze dell’ordine mondiale nel sistema dell’ONU. Una potenza nucleare, pur detenendo un seggio permanente nel Consiglio di sicurezza dell’ONU, è parte di un conflitto che minaccia non solo la stabilità regionale in Europa, ma ha ripercussioni ben oltre i confini dell’Ucraina e della Russia. Il Cremlino non ha solo usato armi convenzionali contro l’Ucraina, ma ha anche adottato una strategia di ricatto totale. Tale strategia include minacce di usare armi nucleari e la minaccia di attacchi terroristici contro le centrali nucleari, come nel caso della centrale di Chornobyl, dove Mosca ha dislocato il proprio personale militare. Lo stesso avviene con la centrale nucleare di Zaporizhzhia (la più grande d’Europa).
Prendere di mira infrastrutture civili — scuole, ospedali ed edifici residenziali — è un’altra dimensione di quella strategia. Anche l’uso di missili da crociera e balistici per distruggere le infrastrutture energetiche e critiche ucraine causa sofferenze alla popolazione civile. Questo, a sua volta, potrebbe provocare una crisi umanitaria e dei rifugiati di proporzioni drammatiche, poiché le persone saranno costrette a lasciare le loro case per sopravvivere durante l’inverno. Inoltre, Mosca inasprisce il conflitto e aumenta la posta del proprio ricatto. Non minaccia solo l’Ucraina con le sue armi nucleari, ma il mondo intero. Funzionari russi e propagandisti filorussi hanno minacciato altri Paesi, comprese potenze nucleari quali gli Stati Uniti, la Francia e il Regno Unito, di usare armi nucleari contro di essi, nonché contro qualsiasi Paese potesse interferire nel conflitto. Tale condotta ha persino suscitato una reazione del partner più vicino della Russia: durante il vertice del G20, il ministro degli Esteri cinese Wang Yi ha dichiarato che «una guerra nucleare non può essere vinta e non deve mai essere combattuta».
Il semplice fatto che il Paese usi le armi nucleari nella propria retorica contro una potenza non nucleare avrebbe dovuto rappresentare un punto di svolta, in cui l’ONU sarebbe dovuta intervenire. Ma purtroppo la risposta dell’ONU è stata troppo debole. Il Segretario generale dell’ONU ha effettivamente criticato il ricatto nucleare, ma ciò non ha alcun significato pratico. Sono falliti anche i tentativi dell’ONU e dell’IEA di istituire una zona demilitarizzata attorno alla centrale nucleare di Zaporizhzhia.
La Russia è probabilmente l’unico Paese ad aver seriamente intensificato il conflitto nucleare dalla crisi dei missili di Cuba. Il ricatto della Russia influenza direttamente il regime di non proliferazione, pietra angolare della sicurezza e della stabilità mondiale. L’attacco all’Ucraina — che aveva rinunciato alle proprie armi nucleari in cambio del rispetto della sua sovranità e integrità territoriale, in base al Memorandum di Budapest — da parte del Paese con il più grande arsenale nucleare del mondo e firmatario di quel documento, compromette gravemente ogni sforzo di non proliferazione. Un precedente creato dalla Russia potrebbe causare instabilità e caos difficili da gestire, poiché i Paesi potrebbero iniziare a sentirsi insicuri, con conseguenze disastrose per l’ordine internazionale basato sulle regole.
La guerra tra Russia e Ucraina ha dimostrato che l’ONU non è in grado di rispondere efficacemente alle minacce. Come già menzionato, l’ONU non può operare nella sua forma attuale e deve essere riformata quanto prima. La debolezza dell’ONU incoraggerà ulteriormente gli Stati e i loro comportamenti aggressivi, poiché l’ONU non è in grado di fornire soluzioni cruciali per fermare e prevenire i conflitti. L’attuale configurazione del Consiglio di sicurezza dell’ONU non riflette la realtà moderna; pertanto, è impossibile aspettarsene l’efficacia.
Inoltre, il diritto di veto nel Consiglio di sicurezza dell’ONU consente ai suoi membri permanenti di bloccare qualsiasi decisione e quindi di paralizzare l’istituzione principale il cui scopo è mantenere la pace e la sicurezza internazionali. Secondo varie fonti, a maggio 2022 la Russia aveva usato il diritto di veto nel Consiglio di sicurezza dell’ONU 121 volte. Inoltre, le risoluzioni non riguardano solo l’Ucraina, ma anche altri Paesi sui quali l’ONU si è concentrata, come la Siria. Il diritto di veto appare superato e continua a discriminare i membri non permanenti dell’ONU. Avvalendosi del privilegio del veto, un membro permanente del Consiglio di sicurezza dell’ONU può sottrarsi alle responsabilità e ricorrere al «mimetismo politico», in cui un aggressore finge di essere una vittima e accusa l’altra parte, la vera vittima, nel tentativo di trasferire la responsabilità. Nonostante l’Assemblea generale abbia adottato una risoluzione che obbliga i membri permanenti del Consiglio di sicurezza dell’ONU a giustificare l’uso del veto, la situazione generale non cambia realmente.
Riforma del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite
La debolezza complessiva dell’ONU non è un problema nuovo e le modalità per rafforzarne le capacità sono ampiamente discusse nelle comunità scientifica, politica e diplomatica. Esistono diversi scenari e proposte per riformare il Consiglio di sicurezza dell’ONU:
1) Ampliare il numero sia dei membri permanenti sia di quelli non permanenti del Consiglio di sicurezza dell’ONU per rafforzare la rappresentanza geografica delle regioni;
2) Abolire il diritto di veto o limitare il privilegio di veto per i Paesi che mettono in pericolo la pace e la sicurezza internazionali;
3) Modificare il sistema di voto: passare dall’unanimità al voto a maggioranza qualificata (QMV).
Poiché nessuna di queste misure può essere attuata senza il sostegno della Russia, è opportuno ricordare che l’Ucraina ha assunto una posizione coerente riguardo alla riforma dell’ONU. Il rappresentante permanente dell’Ucraina presso le Nazioni Unite, Sergiy Kyslytsya, si è impegnato attivamente a promuovere le posizioni dell’Ucraina nel processo di riforma dell’ONU e a rafforzarne il ruolo. Durante la sessione dell’Assemblea generale dell’ONU del 19 aprile, Kyslytsya ha invitato l’ONU a riesaminare la presenza della Russia nel Consiglio di sicurezza dell’ONU e il suo diritto di veto, che ostacola la capacità del Consiglio di conseguire il suo obiettivo principale di mantenere la pace e la sicurezza internazionali. In un’intervista al Kyiv Post, Kyslytsya ha affermato: “Se questa guerra, questa aggressione non porterà a un cambiamento significativo dell’architettura del Consiglio di sicurezza e del modo in cui il Consiglio di sicurezza affronta le aggressioni militari, ciò significherà sostanzialmente la fine del Consiglio di sicurezza e della sua reputazione, e sarebbe davvero molto deplorevole”.
La riforma del Consiglio di sicurezza dell’ONU è necessaria, ma per realizzarla occorre modificare la Carta dell’ONU. Ciò è possibile solo se i 2/3 dell’Assemblea generale dell’ONU votano a favore, compresi tutti i membri permanenti del Consiglio di sicurezza dell’ONU. Benché molti Paesi sostengano la riforma del Consiglio di sicurezza dell’ONU, essa non può essere attuata senza l’approvazione della Russia. Considerando che l’espulsione della Russia dalle Nazioni Unite è improbabile per mancanza di volontà politica, essa potrebbe costituire un importante precedente nella storia dell’ONU. Inoltre, potrebbe essere una lezione per altri Stati che conducono una politica estera aggressiva. È stata tuttavia sollevata un’interessante possibilità: espellere almeno la delegazione russa dalle sessioni dell’Assemblea generale dell’ONU, seguendo il caso della Repubblica del Sudafrica. Alla luce della politica di apartheid del Sudafrica negli anni Settanta, l’Assemblea generale dell’ONU rifiutò di accettare le credenziali presentate dalla delegazione sudafricana. Questa opzione resta tuttavia piuttosto controversa, poiché i giuristi internazionali ne mettono in dubbio la legittimità. L’ONU dovrebbe però intensificare il dibattito su tali opzioni. Poiché molti Stati sostengono l’idea della riforma e del rafforzamento dell’ONU, tutte le possibilità dovrebbero essere discusse. Per trasformare l’ONU in conformità con la realtà attuale, gli Stati dovrebbero assumere una posizione più proattiva.
Esiste anche una proposta ucraina che sembra piuttosto creativa e logica su come limitare la partecipazione della Russia all’ONU. Il problema dell’ONU e del suo Consiglio di sicurezza è molto più profondo di quanto si possa pensare. Quando le Nazioni Unite furono istituite per la prima volta alla conferenza di San Francisco, l’articolo 23 stabiliva che «la Repubblica di Cina, la Francia, l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e gli Stati Uniti d’America saranno membri permanenti del Consiglio di sicurezza». I diplomatici ucraini sostengono che non esistano documenti pubblici che confermino che la Russia abbia presentato domanda di adesione all’ONU dopo il crollo dell’Unione Sovietica, come richiesto dalla Carta dell’ONU. Il Segretariato dell’ONU non ha ancora divulgato alcun documento ufficiale a sostegno della posizione della Russia nel Consiglio di sicurezza dell’ONU. Nel caso della Cecoslovacchia, che ha cessato di esistere nel 1992, la Repubblica Ceca e la Repubblica Slovacca hanno seguito un nuovo processo di adesione. Hanno ricevuto l’approvazione dal Consiglio di sicurezza dell’ONU e dall’Assemblea generale dell’ONU. Lo stesso vale per la dissoluzione della Repubblica Federale Socialista di Jugoslavia. La Serbia, proprio come la Russia, si è dichiarata successore della precedente entità politica, ma la sua domanda è stata respinta dal Consiglio di sicurezza dell’ONU. Per questo tutti gli Stati di nuova formazione avrebbero dovuto seguire la stessa procedura della Repubblica Ceca e della Slovacchia. L’Ucraina chiede quindi che la Russia segua questo processo di ammissione all’ONU e al Consiglio di sicurezza dell’ONU, ma fino ad allora la sua adesione dovrebbe essere considerata illegale.
Poiché il Consiglio di sicurezza dell’ONU non può essere un vero garante della pace internazionale senza essere riformato, i membri dell’ONU dovrebbero rivolgere l’attenzione all’Assemblea generale dell’ONU. Sebbene le risoluzioni dell’Assemblea generale dell’ONU siano raccomandazioni, possono essere cruciali per fornire una valutazione politica delle azioni della Russia in Ucraina, chiamare la Russia a rispondere delle proprie azioni e sviluppare una posizione comune tra gli Stati dell’ONU per isolare e fare pressione sulla Russia. Dopotutto, l’Assemblea generale dell’ONU è l’unico organo dell’ONU a rappresentatività universale e ha un notevole significato politico. Poiché in pratica potrebbe essere difficile espellere la Russia, gli strumenti dell’Assemblea generale dell’ONU sono cruciali per mantenere la Russia nell’ambito della responsabilità giuridica internazionale. La spina dorsale della coalizione per fare pressione sulla Russia tramite l’Assemblea generale dell’ONU potrebbe essere costituita da tutti i membri del «formato Rammstein», con l’obiettivo di ampliare il numero dei Paesi che sostengono l’Ucraina nell’ONU, compresi quelli che mantengono una politica di non allineamento rispetto alla guerra russa contro l’Ucraina.
Vi sono due esempi di come l’Assemblea generale dell’ONU abbia recentemente sostenuto l’ordine basato sulle regole. Innanzitutto, l’adozione della risoluzione «Integrità territoriale dell’Ucraina: difendere i principi della Carta delle Nazioni Unite», che ha raccolto 143 voti favorevoli, a dimostrazione del crescente sostegno all’Ucraina nell’ONU. La risoluzione ha condannato gli pseudo-referendum russi svoltisi nei territori temporaneamente occupati dell’Ucraina. Il secondo risultato significativo è una risoluzione «Promozione di mezzi di ricorso e riparazione per l’aggressione contro l’Ucraina». La risoluzione raccomanda che i membri dell’ONU, in cooperazione con l’Ucraina, creino un Registro internazionale dei danni che funga da base documentale per le riparazioni della Russia all’Ucraina e alle vittime della guerra di aggressione russa. 94 membri dell’Assemblea generale dell’ONU hanno sostenuto questa risoluzione. Benché le risoluzioni dell’Assemblea generale dell’ONU non abbiano natura vincolante, mantengono comunque un peso politico. Volodymyr Zelenskyi, nel suo intervento, ha affermato che «Le riparazioni che la Russia dovrà pagare per ciò che ha fatto fanno ormai parte della realtà giuridica internazionale». Naturalmente dobbiamo vedere l’impatto della risoluzione nel prossimo futuro, ma nella pratica essa può fungere da deterrente per future guerre di aggressione. La risoluzione dell’ONU autorizza gli Stati e i loro governi a mettere in atto meccanismi che consentano di utilizzare i beni russi congelati per compensare i danni causati dalla guerra. Poiché è improbabile che la Russia paghi riparazioni in buona fede, la risoluzione potrebbe essere un passo inestimabile verso la giustizia e il rafforzamento del diritto internazionale. Qualsiasi Paese che voglia seguire l’esempio della Russia potrebbe subire lo stesso esito, con i propri beni congelati e confiscati. Ciò potrebbe dissuadere e ostacolare ogni potenziale intenzione aggressiva. Come ha osservato Kyslytsya parlando della risoluzione: “Opererà a beneficio di tutti coloro che sono minacciati ora o che potrebbero essere minacciati in futuro dall’uso della forza”.
È dunque giunto il momento di ripristinare l’autorità delle Nazioni Unite. Altrimenti, nel prossimo futuro potremmo aspettarci una serie di eventi imprevedibili che faranno precipitare il mondo nel caos. La guerra di aggressione della Russia deve essere una lezione per l’ONU e i suoi membri. I membri dell’ONU dovrebbero sostenere le rivendicazioni dell’Ucraina sull’occupazione illegale da parte della Russia del seggio di membro permanente del Consiglio di sicurezza dell’ONU. I Paesi partecipanti devono continuare a rafforzare il potere dell’Assemblea generale dell’ONU e accelerare la cooperazione all’interno di questo influente organo delle Nazioni Unite. Il successo delle Nazioni Unite dipende da quanto significato i suoi membri attribuiscono all’Organizzazione. Se gli Stati membri continueranno a ignorare gli strumenti e il potenziale dell’ONU, l’Organizzazione subirà la stessa sorte della Società delle Nazioni. In tali condizioni, gli affari internazionali torneranno alla politica di potenza vecchio stile, con conseguenze significative per la stabilità e la prevedibilità del mondo.
Questo testo è stato tradotto automaticamente dall’originale inglese, che resta disponibile selezionando l’inglese come lingua del sito.
