13 min de lectureL’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie, le 24 février, a une fois encore montré que, malheureusement, dans la tendance actuelle des relations internationales et de la politique mondiale, la loi de la force prévaut sur l’état de droit. Les Nations unies, créées après l’échec de la Société des Nations à préserver la paix et la sécurité mondiales, semblent aujourd’hui vouées au même sort. Les Nations unies, organisation internationale à vocation universelle composée de 193 membres et ayant pour cœur le Conseil de sécurité de l’ONU, se sont révélées inefficaces dans leur réponse aux conflits majeurs.
L’Organisation est bien moins performante que l’on pourrait s’y attendre, au regard du large éventail de responsabilités qui lui incombe. L’ONU a en fait été confrontée à la plus grande crise en Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale : la guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie contre l’Ukraine. Analystes, experts et responsables politiques s’interrogent souvent sur la capacité de l’ONU à défendre l’ordre mondial fondé sur des règles. Certains estiment que, dans le contexte actuel, l’Organisation connaît son « moment de San Francisco », ce qui signifie qu’elle se trouve à la croisée des chemins et doit évoluer au regard des réalités géopolitiques actuelles et des défis auxquels le monde est confronté.
L’Organisation étant largement mal préparée à faire face aux grandes crises des affaires internationales contemporaines, elle doit être réformée. On pourrait soutenir qu’elle est assez efficace en matière de gouvernance mondiale, de lutte contre la pauvreté, de règlement des conflits internationaux mineurs, etc. Malgré la crainte croissante d’une guerre totale et de ses conséquences sur le continent européen, les Nations unies n’ont pas été en mesure de traiter la situation. La Russie a employé contre l’Ukraine presque tous les types d’armements possibles, des chars, avions de combat et navires militaires jusqu’aux missiles balistiques et de croisière, systèmes d’artillerie, etc. Plusieurs raisons expliquent la faiblesse de l’ONU, notamment le fait que la Russie détient un siège de membre permanent au Conseil de sécurité et bloque toute résolution susceptible d’être proposée. L’ONU n’a donc que deux issues : suivre l’exemple de la Société des Nations ou s’adapter aux réalités actuelles et reconnaître qu’elle ne peut fonctionner efficacement sous sa forme actuelle.
Dans la nuit du 23 au 24 février 2022, la Russie a lancé une guerre à grande échelle contre l’Ukraine, mettant en danger toute la population, visant les infrastructures militaires et critiques, et causant morts et souffrances parmi les civils. Un grand nombre de réfugiés ukrainiens ont gagné les pays voisins et des milliers d’autres personnes ont été déplacées à l’intérieur du pays. La Russie a brutalement violé le droit international et les frontières d’un État souverain, ainsi que la Charte des Nations unies et les valeurs fondamentales de l’Organisation. Le veto de la Russie a paralysé la capacité du Conseil de sécurité de l’ONU à adopter toute résolution. António Guterres, secrétaire général des Nations unies, a annoncé l’allocation immédiate de $20 million afin de fournir en urgence une aide à l’Ukraine. Toutefois, compte tenu de la taille du pays, cela ne suffisait pas. L’ONU s’est principalement concentrée sur l’aide humanitaire à la population civile ukrainienne. Le 2 mars, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté une résolution condamnant l’agression russe (141 voix pour, 5 contre et 35 abstentions). Le 24 mars, l’Assemblée générale a exigé la protection des civils et l’accès humanitaire en Ukraine, tout en reprochant à la Russie d’alimenter la grave situation humanitaire dans le pays (140 voix pour, 5 contre et 38 abstentions).
L’ONU a soutenu une enquête indépendante sur d’éventuels crimes de guerre commis pendant la guerre de la Russie contre l’Ukraine et a créé sa propre commission indépendante. Le 7 avril, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté une mesure importante en votant la suspension de la Russie du Conseil des droits de l’homme de l’ONU (93 voix pour, 24 contre et 58 abstentions). C’était la deuxième fois dans l’histoire de l’ONU qu’un membre était suspendu du CDH, après la Libye en 2011. Fin avril, le secrétaire général des Nations unies s’est rendu en Russie et en Ukraine. Cette visite a eu lieu juste après que le monde entier eut vu les images effroyables de civils torturés et les preuves des crimes de guerre russes à Boutcha, Irpin, Hostomel et dans d’autres villes de la région de Kyiv. Le 6 mai, le Conseil de sécurité a soutenu les efforts du secrétaire général en faveur de la paix et de la diplomatie. Toutefois, une solution diplomatique n’était pas possible en raison de l’effort de guerre russe et des ultimatums imposés à l’Ukraine. Plus encore, Moscou a transformé le Conseil de sécurité en tribune pour répandre des mensonges sur l’Ukraine et diffuser sa propagande. Organe doté d’une vaste responsabilité en matière de sécurité et de paix, le Conseil de sécurité a au contraire été inondé par la Russie de fausses allégations selon lesquelles l’Ukraine utiliserait des « bombes sales », des « armes biologiques » et des « moustiques de combat ». Comme l’a déclaré Linda Thomas-Greenfield, représentante des États-Unis auprès des Nations unies, les réunions du Conseil de sécurité convoquées par la Russie sont une « perte de temps » et ne servent qu’à lancer des campagnes de désinformation et à « détourner l’attention des atrocités commises par les forces russes en Ukraine et [constituent] une tactique désespérée visant à justifier une guerre injustifiable ».
Neuf mois de guerre ont montré que l’ONU n’était pas en mesure d’apporter des solutions significatives pour arrêter la guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie. L’ONU n’a pu ni empêcher le conflit avant qu’il ne commence, ni l’arrêter, simplement en raison de la position d’un seul pays, la Russie. Elle n’a donc pu se concentrer que sur trois activités essentielles : fournir une aide humanitaire, condamner politiquement l’agression russe à l’aide des instruments de l’Assemblée générale des Nations unies et soutenir les enquêtes sur les violations des droits humains en documentant les crimes de guerre commis en Ukraine.
L’aide humanitaire a certes été utile, mais elle est restée limitée. Plus la guerre se prolonge, plus l’ONU devra intensifier ses efforts d’aide. S’agissant des critiques politiques adressées à la Russie, l’ONU a pu présenter le point de vue de l’Assemblée générale sur la guerre menée par la Russie. Elle a pu condamner les actions russes et suspendre son appartenance au Conseil des droits de l’homme. La seule grande victoire que l’ONU puisse probablement inscrire à son actif est le prétendu « accord sur les céréales », destiné à débloquer les ports ukrainiens de la mer Noire afin d’éviter une crise alimentaire mondiale. Compte tenu des importantes responsabilités déléguées à l’ONU et à son Conseil de sécurité, tout cela paraît limité et insuffisant pour une organisation comme les Nations unies. L’ordre international fondé sur des règles ne peut être préservé dans le format et la configuration actuels de l’ONU.
Un ordre international stable et prévisible ne peut être atteint par les efforts individuels des États ; il doit relever de la responsabilité première des Nations unies. Sinon, les mesures coercitives, les menaces de recours à la force et l’emploi de la force deviendront une pratique normale dans les relations interétatiques, ce qui est inacceptable pour toute nation indépendante. La volonté agressive de redessiner les frontières et de saper la souveraineté et l’intégrité territoriale constitue le défi majeur auquel l’ONU, créée en 1945 pour y répondre, est confrontée.
Les discussions sur la faiblesse de l’ONU et de son Conseil de sécurité ne sont pas nouvelles pour la communauté internationale. La nécessité de réformer l’ONU et ses principaux organes a été largement débattue. La guerre russo-ukrainienne a finalement mis en évidence toutes les faiblesses de l’ordre mondial régi par le système onusien. Bien qu’elle dispose d’un siège permanent au Conseil de sécurité, une puissance nucléaire est partie à un conflit qui menace non seulement la stabilité régionale en Europe, mais dont les répercussions dépassent largement les frontières de l’Ukraine et de la Russie. Le Kremlin a non seulement employé des armes conventionnelles contre l’Ukraine, mais aussi une stratégie de chantage total. Celle-ci comprend des menaces d’emploi d’armes nucléaires et la menace d’attaques terroristes contre des centrales nucléaires, comme Moscou l’a fait à Tchornobyl, où elle avait basé ses militaires. Il en va de même pour la centrale nucléaire de Zaporijjia, la plus grande d’Europe.
Le ciblage des infrastructures civiles — écoles, hôpitaux et bâtiments résidentiels — constitue une autre dimension de cette stratégie. De même, l’emploi de missiles de croisière et balistiques pour détruire les infrastructures énergétiques et critiques ukrainiennes fait souffrir la population civile. Cela pourrait à son tour provoquer une crise humanitaire et de réfugiés aux proportions dramatiques, les personnes étant contraintes de quitter leur foyer pour survivre à l’hiver. En outre, Moscou escalade le conflit et augmente les enjeux de son chantage. Elle ne menace pas seulement l’Ukraine de ses armes nucléaires, mais le monde entier. Des responsables russes et des propagandistes pro-russes ont menacé d’autres pays, y compris des puissances nucléaires comme les États-Unis, la France et le Royaume-Uni, d’utiliser des armes nucléaires contre eux, ainsi que contre tout pays susceptible d’intervenir dans le conflit. Ce comportement a même suscité une réaction du plus proche partenaire de la Russie : lors du sommet du G20, le ministre chinois des Affaires étrangères Wang Yi a déclaré qu’« une guerre nucléaire ne peut être gagnée et ne doit jamais être menée ».
Le simple fait que ce pays emploie dans sa rhétorique l’arme nucléaire contre une puissance non nucléaire aurait dû constituer un tournant, auquel l’ONU devait intervenir. Mais, malheureusement, la réponse de l’ONU a été trop faible. Certes, le secrétaire général de l’ONU a critiqué le recours au chantage nucléaire, mais cela n’a aucune portée pratique. Les tentatives de l’ONU et de l’AIEA pour établir une zone démilitarisée autour de la centrale nucléaire de Zaporijjia ont également échoué.
La Russie est probablement le seul pays à avoir sérieusement fait monter le conflit nucléaire depuis la crise des missiles de Cuba. Son chantage influence directement le régime de non-prolifération, pierre angulaire de la sécurité et de la stabilité mondiales. L’attaque contre l’Ukraine, qui a renoncé à ses armes nucléaires en échange du respect de sa souveraineté et de son intégrité territoriale conformément au mémorandum de Budapest, par le pays détenant le plus grand arsenal nucléaire au monde et signataire de ce document, sape extrêmement tous les efforts de non-prolifération. Le précédent créé par la Russie pourrait provoquer une instabilité et un chaos difficiles à gérer, les pays risquant de se sentir moins en sécurité, ce qui serait désastreux pour l’ordre international fondé sur des règles.
La guerre entre la Russie et l’Ukraine a montré que l’ONU n’est pas en mesure de répondre efficacement aux menaces. Comme indiqué plus haut, l’ONU ne peut fonctionner sous sa forme actuelle et doit être réformée dès que possible. Sa faiblesse encouragera davantage les États et leurs comportements agressifs, car elle ne peut apporter les solutions essentielles pour arrêter et prévenir les conflits. La configuration actuelle du Conseil de sécurité ne reflète pas la réalité moderne ; il est donc impossible d’en attendre de l’efficacité.
En outre, le droit de veto au Conseil de sécurité permet à ses membres permanents de bloquer toute décision et de paralyser ainsi la principale institution chargée de préserver la paix et la sécurité internationales. Selon diverses sources, la Russie avait utilisé son droit de veto au Conseil de sécurité 121 fois en mai 2022. En outre, les résolutions ne concernent pas uniquement l’Ukraine, mais d’autres pays auxquels l’ONU s’est intéressée, comme la Syrie. Le droit de veto semble dépassé et continue de discriminer les membres non permanents de l’ONU. En usant du privilège du veto, un membre permanent du Conseil de sécurité peut échapper à sa responsabilité et recourir au « mimétisme politique », lorsqu’un agresseur se fait passer pour une victime et accuse l’autre partie, la véritable victime, afin de rejeter la responsabilité. Malgré l’adoption par l’Assemblée générale d’une résolution obligeant les membres permanents du Conseil de sécurité à justifier l’usage de leur veto, la situation globale ne change pas réellement.
Réforme du Conseil de sécurité des Nations unies
La faiblesse générale de l’ONU n’est pas un problème nouveau, et les moyens de renforcer ses capacités font l’objet de nombreuses discussions dans les communautés scientifique, politique et diplomatique. Plusieurs scénarios et propositions existent pour réformer le Conseil de sécurité de l’ONU :
1) Augmenter le nombre de membres permanents et non permanents du Conseil de sécurité afin de renforcer lareprésentation géographique des régions ;
2) Abolir le droit de veto ou limiter ce privilège pour les pays qui mettent en danger la paix et la sécurité internationales ;
3) Modifier le système de vote — passer du vote unanime au vote à la majorité qualifiée (VMQ).
Étant donné qu’aucune de ces propositions ne peut être mise en œuvre sans le soutien de la Russie, il convient de rappeler que l’Ukraine a adopté une position constante concernant la réforme de l’ONU. Le représentant permanent de l’Ukraine auprès des Nations unies, Sergiy Kyslytsya, s’est activement employé à promouvoir la vision ukrainienne du processus de réforme de l’ONU et au renforcement de son rôle. Lors de la session de l’Assemblée générale du 19 avril, M. Kyslytsya a appelé l’ONU à réexaminer la présence de la Russie au Conseil de sécurité et son droit de veto, qui empêchent le Conseil d’atteindre son objectif principal de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Dans une interview accordée au Kyiv Post, M. Kyslytsya a déclaré : «Si cette guerre, cette agression n’entraîne pas un changement profond de l’architecture du Conseil de sécurité et de la manière dont celui-ci traite les agressions militaires, cela signifiera en substance la fin du Conseil de sécurité et de sa réputation, ce qui serait fort regrettable”.
La réforme du Conseil de sécurité est nécessaire, mais pour y parvenir, la Charte des Nations unies doit être modifiée. Cela ne peut se faire que si les deux tiers des membres de l’Assemblée générale votent en faveur de cette réforme, y compris tous les membres permanents du Conseil de sécurité. Bien que de nombreux pays soutiennent la réforme du Conseil de sécurité, elle ne peut être menée sans l’accord de la Russie. Comme l’exclusion de la Russie des Nations unies est peu probable en raison d’un manque de volonté politique, elle constituerait un précédent majeur dans l’histoire de l’ONU. Elle pourrait également servir de leçon aux autres États qui mènent une politique étrangère agressive. Néanmoins, une possibilité intéressante a été soulevée : l’expulsion au moins de la délégation russe des sessions de l’Assemblée générale, à l’exemple de la République d’Afrique du Sud. En raison de la politique d’apartheid de l’Afrique du Sud dans les années 1970, l’Assemblée générale avait refusé d’accepter les pouvoirs présentés par sa délégation. Cette option demeure toutefois très controversée, car les juristes internationaux en contestent la légitimité. L’ONU devrait néanmoins intensifier le débat sur ces options. Dès lors que de nombreux États soutiennent l’idée d’une réforme et d’un renforcement de l’ONU, toutes les possibilités devraient être examinées. Afin de transformer l’ONU conformément aux réalités actuelles, les États devraient adopter une position plus proactive.
Il existe également une proposition ukrainienne qui semble assez créative et logique quant à la manière de limiter la participation de la Russie à l’ONU. Le problème de l’ONU et de son Conseil de sécurité est bien plus profond qu’il n’y paraît. Lorsque les Nations unies ont été établies pour la première fois lors de la conférence de San Francisco, l’article 23 prévoyait que « la République de Chine, la France, l’Union des Républiques socialistes soviétiques, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, et les États-Unis d’Amérique seront membres permanents du Conseil de sécurité ». Des diplomates ukrainiens soutiennent qu’il n’existe aucun document public confirmant que la Russie a demandé son admission à l’ONU après l’effondrement de l’Union soviétique, comme l’exige la Charte des Nations unies. Le Secrétariat de l’ONU n’a pas encore divulgué de documents officiels étayant la position de la Russie au Conseil de sécurité. Dans le cas de la Tchécoslovaquie, qui a cessé d’exister en 1992, la République tchèque et la République slovaque ont suivi une nouvelle procédure d’adhésion. Elles ont reçu l’approbation du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale. Il en va de même de la dissolution de la République fédérative socialiste de Yougoslavie. La Serbie, tout comme la Russie, s’est déclarée successeur de l’entité politique précédente, mais sa demande a été rejetée par le Conseil de sécurité. C’est pourquoi tous les États nouvellement formés étaient censés suivre la même procédure que la République tchèque et la Slovaquie. L’Ukraine exige donc que la Russie suive cette procédure d’admission à l’ONU et au Conseil de sécurité ; jusque-là, son adhésion doit être considérée comme illégale.
L’Assemblée générale devrait retenir l’attention des membres de l’ONU, car le Conseil de sécurité ne peut être un véritable garant de la paix internationale sans être réformé. Même si les résolutions de l’Assemblée générale sont des recommandations, elles peuvent être essentielles pour porter une appréciation politique sur les actions de la Russie en Ukraine, demander des comptes à la Russie et développer une position commune des États au sein de l’ONU afin de l’isoler et d’exercer une pression sur elle. Après tout, l’Assemblée générale est le seul organe universellement représentatif de l’ONU et revêt une importance politique considérable. Puisqu’il peut être difficile d’expulser la Russie en pratique, les instruments de l’Assemblée générale sont essentiels pour maintenir la Russie dans le champ de la responsabilité juridique internationale. La colonne vertébrale de la coalition destinée à faire pression sur la Russie par l’intermédiaire de l’Assemblée générale pourrait être constituée de tous les membres du « format Rammstein », l’objectif étant d’élargir le nombre de pays soutenant l’Ukraine à l’ONU, y compris ceux qui appliquent une politique de non-alignement à l’égard de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine.
L’Assemblée générale a récemment soutenu l’ordre fondé sur des règles de deux manières. Tout d’abord, elle a adopté la résolution « Intégrité territoriale de l’Ukraine : défendre les principes de la Charte des Nations unies », qui a recueilli 143 voix pour, ce qui signifie que le soutien à l’Ukraine à l’ONU s’accroît. La résolution a condamné les pseudo-référendums russes organisés dans les territoires temporairement occupés de l’Ukraine. Le deuxième résultat important est une résolution « Promotion de voies de recours et de réparations pour l’agression contre l’Ukraine ». La résolution recommande que les membres de l’ONU créent, en coopération avec l’Ukraine, un registre international des dommages qui servirait de base documentaire aux réparations dues par la Russie à l’Ukraine et aux victimes de sa guerre d’agression. 94 membres de l’Assemblée générale ont soutenu cette résolution. Même si les résolutions de l’Assemblée générale ne sont pas contraignantes, elles conservent un poids politique. Volodymyr Zelenskyi a déclaré dans son allocution que « Les réparations que la Russie devra payer pour ce qu’elle a fait font désormais partie de la réalité juridique internationale ». Bien sûr, il faudra voir l’impact de la résolution dans un avenir proche, mais, en pratique, elle peut dissuader de futures guerres d’agression. La résolution de l’ONU donne aux États et à leurs gouvernements les moyens de mettre en œuvre des mécanismes permettant d’utiliser les avoirs russes gelés pour indemniser les dommages causés par la guerre. Comme il est peu probable que la Russie paie les réparations de bonne foi, cette résolution pourrait constituer une étape inestimable vers la justice et le renforcement du droit international. Tout pays qui souhaiterait suivre l’exemple de la Russie pourrait subir le même sort, ses avoirs étant gelés et confisqués. Toute intention agressive potentielle pourrait ainsi être dissuadée et entravée. Comme l’a noté M. Kyslytsya à propos de la résolution : «Elle servira l’intérêt de toutes les personnes qui sont aujourd’hui menacées ou qui pourraient l’être demain par le recours à la force”.
Il est donc grand temps de restaurer l’autorité des Nations unies. Sinon, nous risquons d’assister prochainement à une série d’événements imprévisibles qui plongeront le monde dans le chaos. La guerre d’agression menée par la Russie doit servir de leçon à l’ONU et à ses membres. Les membres de l’ONU devraient soutenir les revendications de l’Ukraine concernant l’occupation illégale par la Russie du siège de membre permanent du Conseil de sécurité. Les pays participants doivent continuer à renforcer le pouvoir de l’Assemblée générale et à accélérer la coopération au sein de cet organe influent des Nations unies. Le succès des Nations unies dépend de l’importance que leurs membres accordent à l’Organisation. Si les États membres continuent d’ignorer les instruments et le potentiel de l’ONU, l’Organisation connaîtra le même sort que la Société des Nations. Dans de telles conditions, les relations internationales reviendront à une politique de puissance à l’ancienne, avec des conséquences importantes pour la stabilité et la prévisibilité du monde.
Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l’original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
