17 хв читанняПитання внутрішньої реформи ЄС повернулося до порядку денного Союзу після 2022 року. Зловживання правом вето окремими державами-членами сповільнило ухвалення стратегічних рішень і виявило вразливість ЄС у ситуаціях, що потребують швидкого реагування, — від війни в Україні до зміни зовнішньої політики США. Водночас надання Україні статусу кандидата перезапустило процес розширення й повернуло перспективу ЄС із понад 35 державами-членами, у якому досягти одностайності буде ще складніше.
Нині близько 80% рішень у ЄС ухвалюють шляхом голосування кваліфікованою більшістю (ГКБ): згідно з Лісабонським договором, таке рішення мають підтримати щонайменше 55% держав-членів (15 із 27 країн), що представляють 65% населення ЄС. Блокувальна меншість має охоплювати щонайменше 4 держави-члени, які представляють понад 35% населення.
Одностайність у Раді ЄС зберігається в найчутливіших сферах: Спільній зовнішній та безпековій політиці (СЗППБ), розширенні ЄС, оподаткуванні та фінансах. Консенсус також лежить в основі роботи Європейської ради, яка визначає загальні політичні напрями та пріоритети Союзу.
Щоб уникати блокувань, ЄС уже використовував як наявні, так і спеціально створені механізми. У 2022 році завдяки механізму «конструктивного утримання» Австрія, Ірландія та Мальта не брали участі у фінансуванні постачання зброї Україні, а Угорщина не долучилася до створення Місії Європейського Союзу з військової допомоги на підтримку України (EUMAM), а згодом — Фонду допомоги Україні (UAF).
Згідно зі статтею 31(1) Договору про Європейський Союз, держава, яка утрималася під час голосування у сфері зовнішньої та безпекової політики, не зобов’язана виконувати рішення, але має визнати, що воно зобов’язує Союз, і не перешкоджати його виконанню. Хоча ця стаття не поширюється на розширення, схожу за суттю процедуру застосували у 2023 році під час ухвалення рішення про відкриття переговорів щодо вступу України: прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан вийшов із зали й фактично утримався. Це створило прецедент для застосування аналогії «конструктивного утримання» в Європейській раді.
Щоб подолати угорську «ветократію», ЄС також намагався призупинити право голосу Угорщини за статтею 7 Договору про Європейський Союз. Однак, попри систематичні порушення урядом Віктора Орбана принципів та інтересів ЄС, процедура не дала результату через брак одностайності.
Однак такі точкові рішення не розв’язують проблему системно. У довгостроковій перспективі рушії інституційної реформи ЄС, насамперед Німеччина, прагнуть повного переходу Ради ЄС до ГКБ у всіх сферах ухвалення рішень до наступного розширення. Для цього потрібно внести зміни до установчих договорів Союзу — Договору про Європейський Союз (ДЄС) і Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС).
Це можна зробити на підставі статті 48 ДЄС, яка передбачає скликання Європейського конвенту, одностайну згоду держав-членів на міжурядовій конференції та подальшу ратифікацію їхніми національними парламентами або шляхом референдумів. Процес може тривати роками й не гарантує результату: наприклад, ухвалення Конституції ЄС у 2005 році зазнало невдачі через невдалі референдуми у Франції та Нідерландах.
У вересні 2023 року незалежна робоча група, скликана урядами Франції та Німеччини, представила рекомендації щодо реформування ЄС. Вона запропонувала кілька способів прискорити зміну договорів: спрощену процедуру без скликання Конвенту, яка, однак, не усуває потреби в одностайності та національній ратифікації; поєднання інституційної реформи з майбутніми договорами про вступ; і окремий рамковий договір про розширення та реформу, який міг би заздалегідь визначити зміни, необхідні для ЄС із понад 30 членами.
Щоб розвіяти побоювання скептиків, група запропонувала запобіжники для переходу до ГКБ. Зокрема, «страхувальна сітка суверенітету» за зразком статті 31(2) ДЄС дала б будь-якій державі змогу призупинити ухвалення рішення, якщо воно загрожує її життєво важливим інтересам. Інший варіант — змінити формулу ГКБ із 55% держав і 65% населення на 60% і 60%. У питаннях, що мають найбільше значення для держав-членів, можна було б застосовувати так звану формулу «надбільшості» — 72% держав і 65% населення (стаття 238 ДФЄСº) — або модель «консенсус мінус один». Окремим запобіжником могла б стати можливість відмовитися від виконання рішень (opt-out) у сферах, надто чутливих для суверенітету окремих держав.
Утім, загалом держави-члени не мають бажання змінювати договори. Право вето дає їм змогу просувати національні інтереси та вимагати компенсацій або поступок з інших питань. Позиції також різняться залежно від сфери: для Швеції та Нідерландів важливо зберегти вето в податковій політиці, а для Кіпру та Греції — у зовнішній політиці з огляду на їхнє прагнення зберегти важелі впливу на Туреччину.
Отже, наразі найреалістичніший підхід — короткостроковий: поступове запровадження ГКБ в окремих сферах (у кожному конкретному випадку) без внесення змін до установчих договорів. Найактуальнішими для України сферами є розширення ЄС і Спільна зовнішня та безпекова політика ЄС.
Окрім «конструктивного утримання», основним шляхом переходу до ГКБ у СЗППБ без зміни договорів є клаузули-пасарелі — перехідні положення Лісабонського договору, які дають Раді ЄС змогу перейти від одностайності до ГКБ у певній сфері (загальна стаття 48(7) ДЄС або спеціальна стаття 31(3) ДЄС щодо зовнішньої та безпекової політики). Однак держави-члени мають підтримати таке рішення одностайно, фактично добровільно обмеживши власне право вето. Наразі такої одностайності немає. Крім того, у деяких країнах цей крок потребує ратифікації парламентами (Німеччина, Австрія, Данія, Польща, Ірландія, Чехія та Мальта).
Перехід підтримує «Група друзів» з питань ГКБ у зовнішній та безпековій політиці ЄС, створена Францією та Німеччиною у 2023 році. До неї також входять Бельгія, Данія, Фінляндія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Румунія, Словенія, Іспанія та Швеція. Їхня позиція ґрунтується на потребі ЄС швидше реагувати на кризи, не допускаючи блокування рішень окремими країнами, як це робив Кіпр щодо санкцій ЄС проти Білорусі у 2020 році, прагнучи посилити тиск Союзу на Туреччину, або Угорщина щодо санкцій проти Росії у 2022–2024 роках, домагаючись розмороження європейських коштів для себе.
Водночас більшість держав обережно ставиться до ГКБ у Спільній зовнішній та безпековій політиці, адже ці сфери безпосередньо стосуються суверенітету, а для нейтральних Австрії, Ірландії, Мальти та Кіпру — ще й засад їхньої політики безпеки й оборони. Менші держави також побоюються, що відмова від вето зменшить їхню вагу й посилить вплив великих країн. Зокрема, демографічний критерій ГКБ вигідний Німеччині та Франції, сукупне | населення яких становить близько третини населення ЄС. Вони зможуть істотно впливати на формування блокувальної меншості, до якої мають входити 4 держави-члени, що представляють понад 35% населення.
Утім, перехід до ГКБ у СЗППБ через перехідні положення передбачає запобіжники та обмеження. Стаття 31(2) містить механізм страхувальної сітки, який дає державі-члену змогу заблокувати рішення, ухвалене ГКБ, із «життєво важливих і заявлених міркувань національної політики», тимчасом стаття 31(4) не дозволяє застосовувати ГКБ до рішень, що мають оборонні або військові наслідки. На практиці суто зовнішньополітичні рішення важко відокремити від безпекових, тому будь-який реальний перехід до ГКБ у СЗППБ матиме певні обмеження.
Якщо ГКБ у СЗППБ потрібне для швидшого ухвалення рішень, критично важливих для спроможності Союзу діяти, то ГКБ у сфері розширення має адаптувати інституції до збільшення кількості членів, не допустивши втрати ЄС здатності функціонувати (абсорбційної спроможності). Воно також покликане обмежити блокування технічного процесу вступу через двосторонні історичні або територіальні суперечки — тобто «білатералізацію» вступу, яка підриває довіру кандидатів до ЄС і поглиблює втому від розширення серед держав-членів.
Історія розширення ЄС добре ілюструє цю проблему. Франція виступала проти вступу Сполученого Королівства у 1963 і 1967 роках, а згодом — Іспанії через ризики для сільського господарства; Словенія виступала проти Хорватії у 2008–2009 роках через прикордонну суперечку; Хорватія з 2016 року виступає проти Сербії через питання історії та національних меншин; Греція й Болгарія понад 10 років виступали проти Північної Македонії та Албанії через політичні, історичні й мовні суперечки; а Угорщина виступає проти України через питання національних меншин і прагнення домогтися розмороження коштів ЄС.
Оновлена у 2020 році методологія розширення ЄС частково звузила простір для маніпуляцій: об’єднання 35 розділів у 6 кластерів зменшило кількість можливостей блокувати поступ.
Однак будь-який проміжний крок — наприклад, затвердження переговорної рамки або оцінювання критеріїв для відкриття кластерів — і далі потребує одностайності всіх держав-членів.
Утім, ця одностайність є усталеною практикою, а не вимогою договору. Стаття 49 ДЄС регулює лише рішення про вступ як таке й не встановлює вимог до проміжних етапів: «Держава-заявник звертається зі своєю заявою до Ради, яка приймає рішення одностайно».
Отже, перехід до ГКБ у політиці розширення не потребує внесення змін до установчих договорів або застосування клаузул-пасарелей, які не поширюються на розширення. Натомість його можна здійснити за допомогою процедурно простішого механізму — перегляду переговорної рамки з Україною та/або іншими кандидатами в частині, що стосується переговорних процедур. Проте рішення про такий перехід усе одно потребуватиме одностайної згоди всіх держав-членів.
З огляду на це найреалістичнішим варіантом є компромісний сценарій: застосування ГКБ на проміжних або технічних етапах переговорів зі збереженням консенсусу щодо самого вступу та ратифікації договору про вступ. Нині в ЄС обговорюють такі моделі:
Деякі дослідники застерігають, що перехід до ГКБ на проміжних етапах вступу може призвести до блокування договору про вступ наприкінці, якщо держави-члени та кандидати своєчасно не врегулюють двосторонні питання. Тому іншою альтернативою могло б стати передання частини технічних рішень щодо переговорів Європейській комісії, що зменшило б політичний складник вето. Однак держави-члени скептично ставляться до посилення ролі Комісії у сферах розширення та безпеки.
Усі розглянуті пропозиції залишаються на рівні обговорення. Європейський парламент послідовно підтримує запровадження ГКБ в окремих сферах, Європейська комісія готує нову стратегію розширення на 30 вересня, а лідери ЄС мають обговорити реформу процесу на жовтневому саміті.
Неоднозначні позиції держав-членів і наближення виборчих циклів, зокрема посилення правих партій у Франції та Німеччині, можуть знову звузити простір для реформ. Тому в найближчій перспективі найреалістичнішим шляхом є поступовий галузевий перехід до ГКБ без внесення змін до установчих договорів у сферах, де одностайність найбільше шкодить здатності ЄС діяти та процесу розширення.
На відміну від німецької ідеї федералізації ЄС і повного переходу до голосування кваліфікованою більшістю, французька модель «Європи різних швидкостей» передбачає різні темпи та глибину інтеграції держав до ЄС і окремих форматів. Частково вона вже реалізується в межах єврозони та Шенгенської зони.
Цю концепцію обговорюють у ЄС із 1980-х років. За президентства Емманюеля Макрона вона знову стала центральним елементом дискусії про реформу ЄС. У 2017 році Римська декларація зобов’язала держави-члени «діяти разом, різними темпами та з різною інтенсивністю» на тлі підготовки до вступу країн Західних Балкан. Ідея багаторівневого ЄС отримала новий імпульс у 2023 році після доповіді франко-німецької робочої групи. Документ пропонував тіснішу інтеграцію найамбітніших держав у соціальній, фінансовій, промисловій та оборонній сферах і визначав чотири рівні участі:
У 2026 році концепція набула практичної форми, зокрема у зв’язку з потребою надати Україні кредит у 90 мільярдів євро. Рішення підтримали 24 держави-члени без участі Угорщини, Словаччини та Чехії. Щоб уникнути їхнього вето, країни застосували механізм посиленої співпраці, передбачений статтею 20 Договору про Європейський Союз і статтями 326–334 Договору про функціонування Європейського Союзу.
Механізм дає щонайменше дев’ятьом державам змогу поглиблювати співпрацю в окремих сферах і ухвалювати юридично обов’язкові рішення, що поширюються лише на учасників ініціативи. Його застосовують як крайній засіб, коли згоди на рівні всього ЄС неможливо досягти в розумний строк. Для запуску механізму потрібні звернення до Європейської комісії, підтримка Ради ЄС (щонайменше 15 держав, що представляють 65% населення Союзу) та згода Європейського парламенту.
Такий підхід може допомогти уникнути інституційного паралічу під час криз. Водночас держави-члени побоюються, що надмірна диференціація послабить єдність ЄС і перетворить Союз на «закритий клуб» під керівництвом Берліна й Парижа. На практиці модель «Європи різних швидкостей» найвиразніше проявляється у сферах конкурентоспроможності, безпеки та розширення.
На початку 2026 року Урсула фон дер Ляєн закликала держави-члени активніше використовувати механізм посиленої співпраці на тлі тиску з боку США й Китаю та дискусій про бар’єри для бізнесу, спричинені відмінностями національних правил. У той самий період міністри фінансів Німеччини та Франції започаткували формат E6, який об’єднав шість найбільших економік ЄС: Німеччину, Францію, Італію, Іспанію, Польщу та Нідерланди, на які разом припадає близько 70% населення та ВВП Союзу.
Формат має на меті посилити оборону ЄС, створити Союз заощаджень та інвестицій (SIU), зміцнити євро та забезпечити ЄС критично важливою сировиною. За схожою логікою на неформальній зустрічі лідерів ЄС у лютому 2026 року виник формат E19, зосереджений на завершенні формування єдиного ринку, спрощенні регулювання, зниженні цін на енергію та пожвавленні торгівлі між країнами.
Першим результатом E6 стала домовленість учасників про реформування фінансових ринків після майже десятиліття безплідних спроб: у травні 2026 року «єврошістка» підтримала посилення ролі Європейського органу з цінних паперів і ринків (ESMA) у нагляді за транскордонною інфраструктурою та криптоактивами. Однак E6 потребує підтримки щонайменше дев’яти держав-членів для ухвалення рішення на рівні ЄС. Крім того, закритий формат дискусій потребує більшої прозорості, щоб не посилювати занепокоєння менших держав.
E6 також має на меті прискорити зростання оборонних витрат і реалізацію промислової політики. У країнах групи розташовані найконкурентоспроможніші оборонні компанії ЄС, що створює потенціал для спільних проєктів і перетворення оборонної промисловості на рушій економічного зростання.
Водночас державам не завжди вдається домовитися навіть про спільні оборонні програми. У червні 2026 року Франція та Німеччина вирішили припинити спільну розробку винищувача Future Combat Air System (FCAS) та танків наступного покоління через розбіжності між компаніями-підрядниками.
Розбіжності існують і щодо того, які видатки в наступному бюджеті ЄС слід скоротити для фінансування оборони. Це особливо важливо, оскільки збільшення оборонних витрат у новому бюджеті є одним із пріоритетів Союзу, проте учасники досі не змогли досягти консенсусу. Водночас поступ у спільних закупівлях, безпековій інтеграції та скоординованих інвестиціях міг би перетворити цей формат на модель співпраці для держав, які мають бажання і спроможність.
Диференційована інтеграція також стала актуальною в контексті розширення ЄС навесні та влітку 2026 року, насамперед через можливий граничний термін вступу України у 2027 році, який українська й американська сторони обговорювали в контексті можливих мирних переговорів із Російською Федерацією. Розглядали такі моделі:
Держави-члени фактично відхилили перші три моделі через небажання підтримувати ініціативи Комісії та прагнення зберегти контроль над політикою розширення. Ідея асоційованого членства, зі свого боку, зазнала критики в Україні як можлива форма членства «другого сорту». Водночас у ЄС і далі обговорюють іншу франко-німецьку пропозицію, засновану на ідеї «асоційованого членства», як можливий проміжний формат для країн-кандидатів.
Наразі ЄС та Україна продовжують рухатися шляхом вступу на основі заслуг, покликаного запобігти як політичному «обману» кандидатів, так і миттєвому розширенню без виконання критеріїв. Процес гальмують затримки з відкриттям переговорних кластерів і нерівномірний поступ України в реформах.
Європа залишається вкрай вразливою до безпекових загроз, оскільки США дедалі більше зосереджуються на стримуванні Китаю та внутрішній безпеці. Намір Вашингтона вже у 2027 році перекласти на європейських союзників більшу частину відповідальності за звичайні оборонні спроможності НАТО не відповідає темпам переозброєння Європи.
Попри розбіжності всередині Альянсу, європейці й надалі покладаються на нього в питаннях оборони, водночас намагаючись усунути конкретні прогалини у спроможностях, спричинені зменшенням ролі США. У відповідь на скорочення американської присутності на континенті німецько-нідерландський армійський корпус перебере на себе командування сухопутними силами НАТО в Естонії та Латвії. Італія очолить Об’єднане командування сил (JFC) у Неаполі, Сполучене Королівство очолить JFC у Норфолку, а Польща й Німеччина почергово керуватимуть JFC у Брунссумі,
Окремим питанням залишається безпека членів ЄС, які не входять до НАТО і тому не охоплені гарантією колективної оборони Альянсу. Це Австрія, Кіпр, Ірландія та Мальта. Наприклад, 2 березня 2026 року безпілотник Shahed атакував британську військову базу в Республіці Кіпр; найімовірніше, його запустило терористичне угруповання «Хезболла». Ця проблема актуальна і в контексті вступу України: Київ розглядає членство в ЄС як «м’яку гарантію» безпеки, однак важливо розуміти, на що саме спроможний ЄС і яким є механізм виконання цих зобов’язань.
Договір про Європейський Союз уже містить механізм колективної безпеки. Стаття 42(7) зобов’язує всіх членів ЄС надати державі, що зазнала агресії, «допомогу й підтримку всіма засобами, які є в їхньому розпорядженні» — формулювання сильніше, ніж у статті 5 НАТО («такі дії, які вона вважатиме необхідними»). Так само поріг застосування статті 42(7) ЄС нижчий («збройна агресія»), ніж у статті 5 НАТО («збройний напад»).
Хоча застосування статті 42(7) не потребує рішення Ради ЄС, послідовність дій держав-членів та інституцій ЄС залишається вкрай незрозумілою. Щоб розв’язати цю проблему, у травні 2026 року ЄС провів навчання, покликані відпрацювати чіткий алгоритм дій у разі загрози державі, яка є членом ЄС, але не входить до НАТО, та визначити роль інституцій ЄС у такій кризі. Результати навчань залишаються непублічними. У будь-якому разі стаття 42(7) ЄС доповнює статтю 5 НАТО й найближчим часом її не замінить.
Нинішні ініціативи ЄС спрямовані на вдосконалення наявної безпекової архітектури, а не на створення альтернативи їй. Постійна структурована співпраця (PESCO) спрямована на посилення взаємодії між учасниками у сфері оборонної промисловості. Сили швидкого розгортання ЄС обмежені за чисельністю (5 000 військовослужбовців), тому їх недостатньо для оборони Європи. Через це нині знову лунають заклики створити спільні європейські збройні сили.
Головний аргумент прихильників цієї ідеї полягає в тому, що єдина армія була б ефективнішою за 27 окремих армій держав-членів ЄС і не залежала б від непередбачуваності США. Проте жодна країна досі не зробила практичних кроків для створення військового союзу європейських держав. У будь-якому разі такий союз було б складно реалізувати, адже нині Європейському Союзу бракує політичного центру, готового взяти на себе відповідальність за безпеку ЄС, інтегрованого військового командування та значних сил швидкого реагування як альтернативи НАТО.
Передусім Європейський Союз не має спроможності створити й розгорнути велику армію. Щоб замінити американську сухопутну присутність на східному кордоні, Європі потрібні сили чисельністю 100 000 військовослужбовців.
Однак мобілізувати таку кількість буде надзвичайно складно з огляду на небажання населення багатьох країн ЄС вступати до армії та потребу утримувати частину сил у боєготовому стані відповідно до зобов’язань у межах НАТО.
Крім того, ЄС майже не має досвіду участі в повномасштабних бойових операціях: його 23 місії та операції за мандатом СЗППБ® вкрай обмежені за масштабом і не використовувалися з такою метою. Передання національних збройних сил до спільної європейської армії також суперечило б конституціям нейтральних держав-членів.
Європейський Союз також не має командних структур, які забезпечували б успішне управління спільними силами. Військово-стратегічний штаб ЄС у Брюсселі розрахований лише на 60 штатних працівників і 94 додаткових фахівців, яких можна залучити до операцій ЄС, — це в сотні разів менше, ніж чисельність відповідного персоналу НАТО. Небажання дублювати командні структури Північноатлантичного альянсу є однією з головних перешкод для створення європейської армії.
Нарешті, на відміну від НАТО, де лідерство належало США, жодна європейська держава не готова взяти на себе відповідальність за безпеку всього Європейського Союзу. Покладати таку відповідальність на Європейську раду, де будь-яка держава могла б накласти вето на розгортання військ, було б неефективно.
Потенційно лідерство могла б перебрати Європейська рада безпеки — група з 10–12 держав-членів із ротаційним складом для обговорення найважливіших питань оборони, включно з підтримкою України?
Однак створення такої структури потребує передання суверенітету в питаннях оборони наднаціональному органу ЄС, тому європейські лідери ставляться до цієї пропозиції вкрай критично. Держави-члени не довіряють одна одній у питаннях безпеки, а також скептично ставляться до нових амбітних планів Європейської комісії.
Отже, створення спільних збройних сил ЄС залишається віддаленою перспективою. Європейські держави шукають альтернативні формати гарантування власної безпеки, але жоден із них не має на меті замінити роль НАТО. Малі альянси, коаліція охочих, «Європа різних швидкостей», PESCO та інші ініціативи мають обмежений характер і спрямовані на розв’язання конкретних питань. На стратегічному рівні оборона Європи інституційно залишається в тому самому форматі, що й до приходу другої адміністрації Трампа, і змінити це могла б лише екзистенційна загроза для ЄС.
Березнева промова президента Макрона про європеїзацію французьких ядерних сил спричинила жваву реакцію партнерів і значний інтерес медіа. Однак, щоб оцінити масштаб змін, варто згадати незмінні елементи французької доктрини. Біля її витоків стояли президент де Голль і четверо «генералів апокаліпсиса», які прагнули незалежності від альянсів та американських ядерних гарантій.
Історично доктрина стосувалася винятково життєво важливих інтересів Франції та її території. З цієї причини було б некоректно називати французькі та британські ядерні спроможності «європейськими» силами ядерного стримування. Водночас французька ядерна доктрина не визначає точно ані «життєво важливі інтереси», ані периметр застосування зброї, а невизначеність є її центральним елементом.
Вона має оборонний характер і покликана стримувати ворогів від агресії. Конкретні сценарії застосування ядерної зброї не визначені, але французькі аналітики вказують на крайні випадки: загрозу окупації або удари по політичному керівництву. Обмежені атаки, включно з ударами безпілотників, не є підставою для ядерної відповіді. Водночас ядерне стримування має спиратися на потужні звичайні сили.
Як держава з невеликим ядерним потенціалом, Франція змушена покладатися на стратегічну невизначеність як важливий складник власної ядерної доктрини. Її арсенал покликаний забезпечити можливість завдати непоправної шкоди ворогові та стримати його від нападу (стримування сильного слабким).
Французькі ядерні сили мають два компоненти: морський — чотири підводні човни класу Triomphant, що постійно перебувають у морі, — і повітряний, представлений стратегічною авіацією Rafale. Повний замкнений цикл виробництва ядерної зброї забезпечує Франції незалежність від США та інших партнерів».
Отже, французьке ядерне стримування традиційно було суверенним і свідомо зберігало стратегічну невизначеність. Тому його «європеїзація» не означає перетворення французької зброї на спільну європейську гарантію.
Ідея Макрона не нова. У 1992 році Франсуа Міттеран уперше заявив про можливість створення європейської ядерної доктрини; у 1995 році Жак Ширак згадав про європейський вимір життєво важливих інтересів Франції; а сам Макрон ще у 20208 році запросив партнерів до діалогу про європейський вимір французького стримування.
Однак тепер ці заяви викликали значний інтерес через трансформацію європейської безпекової архітектури: повномасштабну війну Росії проти України, переорієнтацію США на внутрішню безпеку та Індо-Тихоокеанський регіон, а також дедалі більшу активність Росії й Китаю в ядерній сфері. Європа знову зіткнулася з екзистенційними ризиками, а ядерна зброя повернулася в центр дискусії як гарантія, яку звичайні засоби не можуть повністю замінити.
У цьому контексті промова Макрона 2026 року є не відходом від попередньої доктрини, а радше її адаптацією до нових загроз. Президент припустив, що життєво важливі інтереси Франції можуть охоплювати ширший контекст, зокрема безпеку союзників. Однак чіткого визначення цих інтересів немає: події за межами Франції можуть на них впливати, але це не означає гарантованої ядерної відповіді.
Для реалізації цього підходу Макрон окреслив стратегію передового стримування — тіснішу співпрацю з обмеженим колом європейських партнерів. Це означає регулярні консультації, можливість участі союзників у ядерних навчаннях і потенційне розміщення літаків Rafale на території партнерів (передове розгортання). Уперше з 1992 року Франція припинить скорочувати й почне нарощувати свої ядерні сили, а кількість боєголовок буде засекречена.
Однак ці зміни мають чіткі межі — вони розширюють політичний горизонт французького стримування, але не змінюють його інституційної архітектури. Франція зберігає повний суверенітет: рішення про застосування її ядерних сил ухвалює одноосібно президент Франції. Не йдеться про розподіл повноважень із партнерами, спільне ядерне планування, багатонаціональні командні структури чи передання французьких ядерних сил союзникам.
Це створює певну асиметрію: партнери можуть брати участь у консультаціях, навчаннях і потенційному розміщенні французьких спроможностей, але не впливають на рішення щодо їх застосування. Цей підхід відрізняється від американської доктрини, за якою країни можуть погодитися на застосування ядерної зброї зі своєї території або відмовити в ньому. Нині американські термоядерні бомби B61 розміщені в Бельгії, Німеччині, Італії, Нідерландах і Туреччині.
Крім того, оскільки нова доктрина не дає чіткого визначення життєво важливих інтересів, вона не містить обов’язкових гарантій захисту союзників або застосування ядерних сил у разі нападу на них. Тісніша співпраця може породити завищені очікування, яких Париж може не виправдати: «партнери можуть почати вважати, що мають місце за столом, за яким насправді є лише один стілець». Отже, непередбачуваність, яка посилює стримування супротивника, водночас ускладнює взаємодію з партнерами.
Ініціативу також обмежує вузьке коло залучених держав. Макрон окреслив групу лише з восьми країн, а саме: Сполучене Королівство, Німеччина, Польща, Нідерланди, Бельгія, Греція, Швеція та Данія. З цими країнами Франція поглиблюватиме співпрацю. Серед партнерів немає країн Балтії, Фінляндії чи Норвегії, які межують із Росією та перебувають під прямою загрозою.
За відсутності спільних командних структур нова доктрина поглиблює двосторонню співпрацю Франції з партнерами, перетворюючи її на мережу багатьох двосторонніх форматів. Сполучене Королівство і Франція давно співпрацюють у ядерній сфері на підставі Договору Ланкастер-хаус (2010) і Нортвудської декларації (2025), які передбачають взаємну допомогу, обмін розвідданими та координацію ядерного стримування через Керівну групу з ядерних питань. Центральну роль серед нових партнерів відіграватиме Німеччина: у березні президент Макрон і канцлер Мерц оголосили про створення франко-німецької керівної групи з ядерних питань. Мерц також повідомив про участь німецьких сил у французьких ядерних навчаннях у 2026 році.
Водночас французька ініціатива не є альтернативою американському стримуванню. Французькі ядерні сили доповнюють американські й не покликані замінити американську ядерну парасольку. Париж радше готується до сценаріїв, за яких залучення США може затриматися або зіткнутися з політичними перешкодами, однак він не замінює США чи НАТО й не створює «європейських ядерних сил», а доповнює наявну архітектуру.
Показово, що США загалом стримано відреагували на ініціативу. Оскільки французький підхід не підриває американського розширеного стримування, його могли сприйняти як крок до більшої відповідальності Європи за власну безпеку. Підтримка французької ініціативи Німеччиною, Бельгією та Нідерландами, де розміщені американські ядерні боєголовки, свідчить, що діалог із Францією не суперечить їхнім зобов’язанням у межах Альянсу.
Логіка взаємодоповнюваності також пояснює небажання Франції приєднуватися до Групи ядерного планування НАТО (NPG). Франція не стала її членом навіть після повернення до командних структур НАТО у 2009 році, що мало символічне значення для збереження ядерної незалежності. Участь у NG залишається чутливим питанням у внутрішній політиці, адже її можна було б витлумачити як «передання» ядерної ролі ЄС або Німеччині.
У Франції промову Макрона загалом прихильно сприйняли представники різних партій, адже він зберіг голлістську незалежність одноосібного ухвалення рішень і невизначеність, тоді як чітке визначення життєво важливих інтересів могло б спричинити політичний опір. Він також не назвав конкретного масштабу можливого збільшення арсеналу, зокрема щоб не викликати критики виборців, які підтримують заборону ядерної зброї. Нарощування сил без оприлюднення кількості боєголовок водночас зменшує внутрішній опір, надсилає сигнал ворогам і не дає їм конкретної цифри для розрахунків.
Водночас підтримка промови Макрона не гарантує сталості нової ядерної політики. Після 1990-х років інтерес до ядерної тематики знизився, а ядерну зброю перестали вважати ключовою гарантією безпеки. Після виборів 2027 року новий президент Франції може проголосити іншу доктрину. Крім того, повернення ядерної зброї в центр дискусії може зменшити готовність населення до звичайного зіткнення, якщо громадяни вважатимуть її достатньою гарантією безпеки.
Отже, зміни у французькій ядерній доктрині передусім мають комунікаційний ефект. Більша невизначеність щодо масштабів застосування ядерної зброї, можливе збільшення кількості боєголовок і потенційне розширення географії їх розміщення мають зробити французьке стримування менш передбачуваним для ворогів. Цей підхід також потребує найменше ресурсів, адже не вимагає додаткових оборонних витрат, є прийнятним для різних політичних сил у Франції, зберігає її суверенітет над ядерними силами й не дає партнерам обов’язкових гарантій. Водночас французька ядерна доктрина створює більше невизначеності для партнерів, закріплюючи два суперечливі імперативи: європейськість і суверенітет.
Публікацію підготовлено в межах проєкту Центру міжнародної безпеки «Посилення аналітичних спроможностей у процесі ухвалення зовнішньополітичних рішень за участю громадянського суспільства» за підтримки Фонду Конрада Аденауера в Україні.
Повний текст документа англійською мовою доступний для завантаження у форматі PDF.