22 min di letturaLa questione della riforma interna dell'UE è tornata nell'agenda dell'Unione dopo il 2022. L'abuso del veto da parte di singoli Stati membri ha rallentato l'adozione di decisioni strategiche e messo in luce la vulnerabilità dell'UE in situazioni che richiedono una risposta rapida, dalla guerra in Ucraina al cambiamento della politica estera degli Stati Uniti. Al tempo stesso, la concessione all'Ucraina dello status di paese candidato ha rilanciato il processo di allargamento e riproposto la prospettiva di un'UE con più di 35 Stati membri, nella quale sarà ancora più difficile raggiungere l'unanimità.
Oggi circa l'80% delle decisioni nell'UE viene adottato mediante voto a maggioranza qualificata (VMQ): ai sensi del trattato di Lisbona, una decisione di questo tipo deve essere sostenuta da almeno il 55% degli Stati membri (15 paesi su 27), che rappresentino il 65% della popolazione dell'UE. Una minoranza di blocco deve comprendere almeno 4 Stati membri che rappresentino più del 35% della popolazione.
Nel Consiglio dell'UE l'unanimità è mantenuta negli ambiti più sensibili: la politica estera e di sicurezza comune (PESC), l'allargamento dell'UE, la fiscalità e la finanza. Il consenso è anche alla base dei lavori del Consiglio europeo, che definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali dell'Unione.
Per evitare blocchi, l'UE ha già utilizzato sia meccanismi esistenti sia meccanismi ad hoc. Nel 2022, attraverso il meccanismo dell'«astensione costruttiva», Austria, Irlanda e Malta non hanno partecipato al finanziamento delle forniture di armi all'Ucraina, mentre l'Ungheria non ha partecipato alla creazione della missione di assistenza militare dell'Unione europea a sostegno dell'Ucraina (EUMAM) e, successivamente, del Fondo di assistenza per l'Ucraina (UAF).
Ai sensi dell'articolo 31, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea, uno Stato che si sia astenuto da una votazione in materia di politica estera e di sicurezza non è obbligato ad applicare la decisione, ma deve accettare che essa impegni l'Unione e astenersi dall'ostacolarne l'attuazione. Sebbene questo articolo non riguardi l'allargamento, nel 2023 è stata applicata una procedura sostanzialmente analoga durante la decisione di avviare i negoziati di adesione con l'Ucraina: il primo ministro ungherese Viktor Orbán ha lasciato la sala e si è di fatto astenuto. Ciò ha creato un precedente per il ricorso per analogia all'«astensione costruttiva» nel Consiglio europeo.
Per superare la «vetocrazia» dell'Ungheria, l'UE ha anche tentato di sospenderne il diritto di voto ai sensi dell'articolo 7 del trattato sull'Unione europea. Tuttavia, nonostante le sistematiche violazioni dei principi e degli interessi dell'UE da parte del governo di Viktor Orbán, la procedura non ha prodotto risultati per la mancanza di unanimità.
Tuttavia, queste soluzioni frammentarie non affrontano il problema in modo sistemico. Nel lungo periodo, i promotori della riforma istituzionale dell'UE, in primo luogo la Germania, puntano a una transizione completa del Consiglio dell'UE al VMQ in tutti gli ambiti decisionali prima del prossimo allargamento. Ciò richiede la modifica dei trattati fondativi dell'Unione, ossia il trattato sull'Unione europea (TUE) e il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
Ciò potrebbe avvenire tramite l'articolo 48 TUE, che prevede la convocazione di una Convenzione europea, l'accordo unanime degli Stati membri in una conferenza intergovernativa e la successiva ratifica da parte dei parlamenti nazionali o mediante referendum. Il processo può richiedere anni e non garantisce alcun risultato: l'adozione della Costituzione dell'UE nel 2005, per esempio, fallì a causa dell'esito negativo dei referendum in Francia e nei Paesi Bassi.
Nel settembre 2023, un gruppo di lavoro indipendente convocato dai governi di Francia e Germania ha presentato raccomandazioni sulla riforma dell'UE. Ha proposto diversi modi per accelerare la modifica dei trattati: una procedura semplificata senza convocare una Convenzione, che tuttavia non elimina la necessità dell'unanimità e della ratifica nazionale; il collegamento della riforma istituzionale ai futuri trattati di adesione; e un trattato quadro distinto sull'allargamento e la riforma, che potrebbe stabilire in anticipo le modifiche necessarie per un'UE con più di 30 membri.
Per attenuare le preoccupazioni degli scettici, il gruppo ha proposto garanzie per il passaggio al VMQ. In particolare, una «rete di sicurezza della sovranità» modellata sull'articolo 31, paragrafo 2, TUE consentirebbe a qualsiasi Stato di sospendere l'adozione di una decisione qualora minacciasse i suoi interessi vitali. Un'altra opzione consiste nel modificare la formula del VMQ dal 55% degli Stati e 65% della popolazione al 60% e 60%. Per le questioni di maggiore importanza per gli Stati membri si potrebbe applicare la cosiddetta formula della «supermaggioranza» — 72% degli Stati e 65% della popolazione (articolo 238 TFUEº) — oppure il modello del «consenso meno uno». Un'ulteriore garanzia potrebbe essere la possibilità di non partecipare all'attuazione delle decisioni (opt-out) in ambiti troppo sensibili per la sovranità dei singoli Stati.
Ciononostante, in generale tra gli Stati membri non vi è propensione a modificare i trattati. Il veto consente loro di promuovere gli interessi nazionali e di chiedere compensazioni o concessioni su altre questioni. Le posizioni differiscono anche a seconda dell'ambito: per Svezia e Paesi Bassi è importante mantenere il veto in materia fiscale, mentre per Cipro e Grecia lo è in politica estera, data la loro volontà di conservare uno strumento di pressione sulla Turchia.
L'approccio più realistico, per ora, è quindi di breve periodo: l'introduzione graduale del VMQ in singoli ambiti (caso per caso) senza modificare i trattati fondativi. Gli ambiti più rilevanti per l'Ucraina sono l'allargamento dell'UE e la politica estera e di sicurezza comune dell'UE.
Oltre all'«astensione costruttiva», la principale via per introdurre il VMQ nella PESC senza modificare i trattati è costituita dalle clausole passerella , ossia le disposizioni transitorie del trattato di Lisbona che consentono al Consiglio dell'UE di passare dall'unanimità al VMQ in un determinato ambito (l'articolo 48, paragrafo 7, TUE, di portata generale, o l'articolo 31, paragrafo 3, TUE, specifico per la politica estera e di sicurezza). Gli Stati membri devono tuttavia sostenere una simile decisione all'unanimità, limitando di fatto volontariamente il proprio veto. Attualmente tale unanimità non esiste. Inoltre, in alcuni paesi questo passaggio richiede la ratifica dei rispettivi parlamenti (Germania, Austria, Danimarca, Polonia, Irlanda, Repubblica Ceca e Malta).
La transizione è sostenuta dal «Gruppo di amici» del VMQ nella politica estera e di sicurezza dell'UE, creato da Francia e Germania nel 2023. Ne fanno parte anche Belgio, Danimarca, Finlandia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Romania, Slovenia, Spagna e Svezia. La loro posizione si fonda sulla necessità che l'UE risponda più rapidamente alle crisi senza che singoli paesi blocchino le decisioni, come fece Cipro con le sanzioni dell'UE contro la Bielorussia nel 2020, cercando di aumentare la pressione dell'Unione sulla Turchia, o l'Ungheria con le sanzioni contro la Russia nel 2022-2024, facendo pressione per ottenere lo sblocco dei fondi europei a essa destinati.
Al tempo stesso, la maggior parte degli Stati è prudente riguardo al VMQ nella politica estera e di sicurezza comune, poiché questi ambiti incidono direttamente sulla sovranità e, per i paesi neutrali Austria, Irlanda, Malta e Cipro, anche sui fondamenti della loro politica di sicurezza e difesa. Gli Stati più piccoli temono inoltre che rinunciare al veto ridurrebbe il loro peso e rafforzerebbe l'influenza dei grandi paesi. Il criterio demografico del VMQ, in particolare, favorisce Germania e Francia, la cui popolazione complessiva rappresenta circa un terzo di quella dell'UE. Potranno esercitare un'influenza sostanziale sulla formazione di una minoranza di blocco, che deve comprendere 4 Stati membri rappresentanti oltre il 35% della popolazione.
Ciononostante, il passaggio al VMQ nella PESC attraverso le disposizioni transitorie prevede garanzie e limiti. L'articolo 31, paragrafo 2, contiene un meccanismo di salvaguardia che consente a uno Stato membro di bloccare una decisione adottata a maggioranza qualificata per «vitali ed espliciti motivi di politica nazionale»; l'articolo 31, paragrafo 4, invece, non consente di applicare il VMQ alle decisioni con implicazioni militari o nel settore della difesa. Nella pratica è difficile separare le decisioni di politica estera in senso stretto da quelle di sicurezza, perciò qualsiasi effettivo passaggio al VMQ nella PESC sarà soggetto a determinati limiti.
Se il VMQ nella PESC è necessario per adottare più rapidamente decisioni cruciali per la capacità di azione dell'Unione, il VMQ nell'allargamento mira ad adattare le istituzioni a un numero maggiore di membri senza che l'UE perda la propria capacità di funzionamento (capacità di assorbimento). Mira inoltre a limitare il blocco del processo tecnico di adesione a causa di controversie bilaterali di carattere storico o territoriale, vale a dire la «bilateralizzazione» dell'adesione, che mina la fiducia dei candidati nell'UE e acuisce la stanchezza da allargamento tra gli Stati membri.
La storia dell'allargamento dell'UE illustra bene il problema. La Francia si oppose all'adesione del Regno Unito nel 1963 e nel 1967, e in seguito a quella della Spagna per i rischi per l'agricoltura; la Slovenia si oppose alla Croazia nel 2008-2009 per una controversia di confine; la Croazia si oppone alla Serbia dal 2016 per questioni legate alla storia e alle minoranze nazionali; Grecia e Bulgaria si opposero a Macedonia del Nord e Albania per oltre 10 anni a causa di controversie politiche, storiche e linguistiche; l'Ungheria si è opposta all'Ucraina per la questione delle minoranze nazionali e per la volontà di ottenere lo sblocco dei fondi dell'UE.
La metodologia di allargamento dell'UE aggiornata nel 2020 ha ridotto in parte i margini di manipolazione: il raggruppamento dei 35 capitoli in 6 cluster ha diminuito le possibilità di bloccare i progressi.
Tuttavia, ogni passaggio intermedio — per esempio l'approvazione del quadro negoziale o la valutazione dei criteri per l'apertura dei cluster — richiede ancora l'unanimità di tutti gli Stati membri.
Questa unanimità è però una prassi consolidata, non un requisito dei trattati. L'articolo 49 TUE disciplina soltanto la decisione sull'adesione in quanto tale e non stabilisce requisiti per le fasi intermedie: «Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all'unanimità».
Il passaggio al VMQ nella politica di allargamento non richiede pertanto la modifica dei trattati fondativi né il ricorso alle clausole passerella, che non si applicano all'allargamento. Può invece essere realizzato attraverso un meccanismo proceduralmente più semplice: la revisione del quadro negoziale con l'Ucraina e/o altri candidati nella parte relativa alle procedure negoziali. La decisione su tale passaggio richiederebbe comunque ancora l'accordo unanime di tutti gli Stati membri.
Alla luce di ciò, l'opzione più realistica è uno scenario di compromesso: applicare il VMQ alle fasi intermedie o tecniche dei negoziati, mantenendo il consenso sull'adesione in quanto tale e sulla ratifica del trattato di adesione. Questi sono i modelli attualmente discussi nell'UE:
Alcuni ricercatori avvertono che il passaggio al VMQ nelle fasi intermedie dell'adesione potrebbe portare al blocco finale del trattato di adesione qualora gli Stati membri e i candidati non risolvessero per tempo le questioni bilaterali. Un'altra alternativa potrebbe quindi consistere nel trasferire una parte delle decisioni tecniche sui negoziati alla Commissione europea, riducendo così la componente politica del veto. Gli Stati membri, tuttavia, sono scettici rispetto al rafforzamento del ruolo della Commissione nell'allargamento e nella sicurezza.
Tutte le proposte esaminate restano oggetto di discussione. Il Parlamento europeo sostiene con coerenza l'introduzione del VMQ in singoli ambiti, la Commissione europea sta preparando una nuova strategia di allargamento per il 30 settembre e i leader dell'UE dovrebbero discutere la riforma del processo al vertice di ottobre.
Le posizioni ambigue degli Stati membri e i prossimi cicli elettorali, in particolare il rafforzamento dei partiti di destra in Francia e Germania, potrebbero tuttavia restringere nuovamente lo spazio per la riforma. Nel breve periodo, pertanto, il percorso più realistico è un passaggio graduale e settoriale al VMQ, senza modificare i trattati fondativi, negli ambiti in cui l'unanimità nuoce maggiormente alla capacità di azione e all'allargamento dell'UE.
A differenza dell'idea tedesca di federalizzare l'UE e passare integralmente al voto a maggioranza qualificata, il modello francese di un'«Europa a più velocità» presuppone ritmi e livelli diversi di integrazione degli Stati nell'UE e in determinati formati. Ciò si realizza già in parte nella zona euro e nello spazio Schengen.
Il concetto è oggetto di discussione nell'UE dagli anni Ottanta. Durante la presidenza di Emmanuel Macron è tornato a essere un elemento centrale del dibattito sulla riforma dell'UE. Nel 2017 la dichiarazione di Roma impegnava gli Stati membri ad «agire insieme, a ritmi e con intensità diversi» sullo sfondo dei preparativi per l'adesione dei Balcani occidentali. L'idea di un'UE a più livelli ha ricevuto nuovo impulso nel 2023 dopo la relazione del gruppo di lavoro franco-tedesco. Il documento proponeva una maggiore integrazione degli Stati più ambiziosi negli ambiti sociale, finanziario, industriale e della difesa e individuava quattro livelli di partecipazione:
Nel 2026 il concetto ha assunto una forma concreta, in particolare in relazione alla necessità di concedere all'Ucraina un prestito di 90 miliardi di euro. La decisione è stata sostenuta da 24 Stati membri, senza la partecipazione di Ungheria, Slovacchia e Repubblica Ceca. Per evitare il loro veto, i paesi hanno utilizzato il meccanismo della cooperazione rafforzata previsto dall'articolo 20 del trattato sull'Unione europea e dagli articoli 326-334 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Il meccanismo consente ad almeno nove Stati di approfondire la cooperazione in ambiti specifici e adottare decisioni giuridicamente vincolanti che si applicano solo ai partecipanti all'iniziativa. Viene utilizzato come ultima risorsa, quando non è possibile raggiungere un accordo a livello dell'UE entro un termine ragionevole. L'avvio del meccanismo richiede una richiesta alla Commissione europea, il sostegno del Consiglio dell'UE (almeno 15 Stati che rappresentino il 65% della popolazione dell'Unione) e l'approvazione del Parlamento europeo.
Un simile approccio può contribuire a evitare la paralisi istituzionale durante le crisi. Al tempo stesso, gli Stati membri temono che un'eccessiva differenziazione indebolisca l'unità dell'UE e trasformi l'Unione in un «club esclusivo» gestito da Berlino e Parigi. Nella pratica, il modello dell'«Europa a più velocità» è più chiaramente visibile nella competitività, nella sicurezza e nell'allargamento dell'UE.
All'inizio del 2026, Ursula von der Leyen ha invitato gli Stati membri a utilizzare più attivamente il meccanismo della cooperazione rafforzata, in un contesto di pressioni da parte di Stati Uniti e Cina e di dibattiti sugli ostacoli alle imprese creati dalle differenze tra le norme nazionali. Nello stesso periodo, i ministri delle Finanze di Germania e Francia hanno varato il formato E6, che riunisce le sei maggiori economie dell'UE: Germania, Francia, Italia, Spagna, Polonia e Paesi Bassi, che insieme rappresentano circa il 70% della popolazione e del PIL dell'Unione.
Il formato mira a rafforzare la difesa dell'UE, creare un'Unione dei risparmi e degli investimenti (SIU), rafforzare l'euro e garantire all'UE l'approvvigionamento di materie prime critiche. Seguendo una logica analoga, il formato E19 è emerso durante una riunione informale dei leader dell'UE nel febbraio 2026, incentrata sul completamento del mercato unico, sulla semplificazione normativa, sulla riduzione dei prezzi dell'energia e sul rilancio degli scambi commerciali tra i paesi.
Il primo risultato dell'E6 è stato l'accordo tra i partecipanti sulla riforma dei mercati finanziari dopo quasi un decennio di tentativi infruttuosi: nel maggio 2026 i «sei dell'euro» hanno sostenuto un ruolo più incisivo dell'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) nella vigilanza sulle infrastrutture transfrontaliere e sulle cripto-attività. L'E6, tuttavia, necessita del sostegno di almeno nove Stati membri per ottenere una decisione a livello dell'UE. Inoltre, il carattere chiuso delle discussioni richiede una maggiore trasparenza, per non acuire le preoccupazioni degli Stati più piccoli.
L'E6 mira inoltre ad accelerare la crescita della spesa per la difesa e l'attuazione della politica industriale. Nei paesi del gruppo hanno sede le imprese della difesa più competitive dell'UE, creando un potenziale per progetti congiunti e per trasformare l'industria della difesa in un motore di crescita economica.
Al tempo stesso, gli Stati non riescono sempre a trovare un accordo nemmeno sui programmi congiunti di difesa. Nel giugno 2026, Francia e Germania hanno deciso di porre fine allo sviluppo congiunto del caccia Future Combat Air System (FCAS) e dei carri armati di nuova generazione a causa di disaccordi tra le imprese appaltatrici.
Esistono divergenze anche su quali spese ridurre nel prossimo bilancio dell'UE per finanziare la difesa. La questione è particolarmente importante perché l'aumento della spesa per la difesa nel nuovo bilancio è una delle priorità dell'Unione, ma finora i partecipanti non sono riusciti a raggiungere un consenso. Al tempo stesso, i progressi negli appalti congiunti, nell'integrazione della sicurezza e negli investimenti coordinati potrebbero trasformare il formato in un modello di cooperazione per gli Stati disposti e in grado di parteciparvi.
Nella primavera e nell'estate del 2026, l'integrazione differenziata è divenuta un tema di attualità anche nel contesto dell'allargamento dell'UE, soprattutto per la possibile scadenza del 2027 per l'adesione dell'Ucraina, discussa dalle parti ucraina e statunitense nel quadro di eventuali colloqui di pace con la Federazione Russa. Sono stati presi in esame i seguenti modelli:
Gli Stati membri hanno di fatto respinto i primi tre modelli, non essendo disposti a sostenere le iniziative della Commissione e volendo mantenere il controllo sulla politica di allargamento. L'idea dell'adesione associata, da parte sua, ha suscitato critiche in Ucraina quale possibile forma di adesione «di seconda classe». Al tempo stesso, un'altra proposta franco-tedesca basata sull'idea di «adesione associata» continua a essere discussa nell'UE come possibile formato transitorio per i paesi candidati.
Per ora, l'UE e l'Ucraina continuano a seguire la via dell'adesione basata sul merito, intesa a impedire sia l'«inganno» politico ai danni dei candidati sia un allargamento immediato senza il rispetto dei criteri. Il processo è frenato dai ritardi nell'apertura dei cluster negoziali e dai progressi disomogenei dell'Ucraina nelle riforme.
L'Europa resta estremamente vulnerabile alle minacce alla sicurezza, poiché gli Stati Uniti si concentrano sempre più sul contenimento della Cina e sulla sicurezza interna. L'intenzione di Washington di trasferire già dal 2027 agli alleati europei gran parte della responsabilità per le capacità di difesa convenzionale della NATO non è in linea con il ritmo del riarmo europeo.
Nonostante le divergenze all'interno dell'Alleanza, gli europei continuano ad affidarsi a essa per la difesa, cercando al contempo di colmare le specifiche lacune di capacità create dal ridimensionamento del ruolo degli Stati Uniti. In risposta alla riduzione della presenza statunitense nel continente, il corpo d'armata tedesco-olandese assumerà il comando delle forze terrestri della NATO in Estonia e Lettonia. L'Italia assumerà la guida del Comando interforze (JFC) di Napoli, il Regno Unito guiderà il JFC di Norfolk, mentre Polonia e Germania si alterneranno alla guida del JFC di Brunssum.
Una questione distinta resta la sicurezza dei membri dell'UE che non fanno parte della NATO e non sono quindi coperti dalla sua garanzia di difesa collettiva. Si tratta di Austria, Cipro, Irlanda e Malta. Il 2 marzo 2026, per esempio, un drone Shahed ha attaccato una base militare britannica nella Repubblica di Cipro, con ogni probabilità lanciato dal gruppo terroristico Hezbollah. Il problema è rilevante anche nel contesto dell'adesione dell'Ucraina: Kyiv considera l'appartenenza all'UE una «garanzia debole» di sicurezza, ma è importante capire di che cosa sia esattamente capace l'UE e quale sia il meccanismo per adempiere tali impegni.
Il trattato sull'Unione europea contiene già un meccanismo di sicurezza collettiva. L'articolo 42, paragrafo 7, obbliga tutti i membri dell'UE a prestare a uno Stato che abbia subito un'aggressione «aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso», una formulazione più vincolante di quella dell'articolo 5 della NATO («l'azione che giudicherà necessaria»). Analogamente, la soglia per l'applicazione dell'articolo 42, paragrafo 7, dell'UE è più bassa («aggressione armata») rispetto a quella dell'articolo 5 della NATO («attacco armato»).
Sebbene l'applicazione dell'articolo 42, paragrafo 7, non richieda una decisione del Consiglio dell'UE, la sequenza delle azioni degli Stati membri e delle istituzioni dell'UE resta estremamente poco chiara. Per affrontare il problema, nel maggio 2026 l'UE ha svolto un'esercitazione volta a definire una chiara sequenza operativa in caso di minaccia a uno Stato membro dell'UE ma non della NATO, e a stabilire quale ruolo dovrebbero svolgere le istituzioni dell'UE in una simile crisi. I risultati dell'esercitazione non sono stati resi pubblici. In ogni caso, l'articolo 42, paragrafo 7, dell'UE è complementare all'articolo 5 della NATO e non lo sostituirà nel prossimo futuro.
Le attuali iniziative dell'UE mirano a migliorare l'architettura di sicurezza esistente, non a crearne una alternativa. La cooperazione strutturata permanente (PESCO) punta a rafforzare la cooperazione tra i partecipanti nell'industria militare. La capacità di dispiegamento rapido dell'UE è limitata nelle dimensioni (5.000 militari), quindi non è sufficiente a difendere l'Europa. Per questo oggi tornano a levarsi voci sulla necessità di creare forze armate europee comuni.
L'argomento principale dei sostenitori di questa idea è che un esercito unico sarebbe più efficace dei 27 eserciti distinti degli Stati membri dell'UE e non dipenderebbe dall'imprevedibilità degli Stati Uniti. Eppure nessun paese ha finora compiuto passi concreti per creare un'alleanza militare di Stati europei. In ogni caso, una simile alleanza sarebbe difficile da realizzare, perché attualmente l'Unione europea è priva di un centro politico disposto ad assumersi la responsabilità della sicurezza dell'UE, di un comando militare integrato e di consistenti forze di reazione rapida che possano costituire un'alternativa alla NATO.
Anzitutto, l'Unione europea non ha la capacità di creare e dispiegare un grande esercito. Per sostituire la presenza terrestre statunitense al confine orientale, l'Europa necessita di una forza di 100.000 militari.
Mobilitare un simile numero sarà tuttavia estremamente difficile, considerata la riluttanza delle popolazioni di molti paesi dell'UE ad arruolarsi e la necessità di mantenere parte delle loro forze pronte al combattimento in virtù degli impegni assunti nell'ambito della NATO.
Inoltre, l'UE non ha quasi alcuna esperienza nella partecipazione a operazioni di combattimento su vasta scala: le sue 23 missioni e operazioni condotte nell'ambito del mandato della PESC® hanno dimensioni estremamente limitate e non sono mai state impiegate a tale scopo. La delega delle forze armate nazionali a un esercito europeo comune sarebbe inoltre in contrasto con le costituzioni degli Stati membri neutrali.
L'Unione europea, inoltre, non dispone di strutture di comando in grado di garantire la gestione efficace di forze congiunte. Il quartier generale militare strategico dell'UE a Bruxelles è concepito per soli 60 membri permanenti e 94 specialisti aggiuntivi che possono essere mobilitati per le operazioni dell'UE, un numero centinaia di volte inferiore a quello dell'omologo personale della NATO. La riluttanza a duplicare le strutture di comando dell'Alleanza atlantica è uno dei principali ostacoli alla creazione di un esercito europeo.
Infine, a differenza della NATO, in cui la leadership spettava agli Stati Uniti, nessuno Stato europeo è disposto ad assumersi la responsabilità della sicurezza dell'intera Unione europea. Affidare tale responsabilità al Consiglio europeo, dove qualsiasi Stato potrebbe porre il veto al dispiegamento di truppe, sarebbe inefficace.
La leadership potrebbe potenzialmente essere assunta da un Consiglio di sicurezza europeo, un gruppo di 10-12 Stati membri a rotazione incaricato di discutere le questioni più importanti in materia di difesa, compreso il sostegno all'Ucraina?
Poiché la creazione di una simile struttura richiede tuttavia il trasferimento della sovranità in materia di difesa a un organismo sovranazionale dell'UE, i leader europei considerano la proposta in modo estremamente critico. Gli Stati membri non si fidano gli uni degli altri in materia di sicurezza e sono inoltre scettici riguardo ai nuovi ambiziosi piani della Commissione europea.
La creazione di forze armate comuni dell'UE resta pertanto una prospettiva lontana. Gli Stati europei sono alla ricerca di formati alternativi per garantire la propria sicurezza, ma nessuno di essi mira a sostituire il ruolo della NATO. Piccole alleanze, la coalizione dei volenterosi, l'«Europa a più velocità», la PESCO e altre iniziative hanno carattere limitato e mirano a risolvere questioni specifiche. A livello strategico, la difesa dell'Europa resta istituzionalmente nello stesso assetto precedente all'insediamento della seconda amministrazione Trump, e solo una minaccia esistenziale per l'UE potrebbe cambiare tale situazione.
Il discorso di marzo del presidente Macron sull'europeizzazione delle forze nucleari francesi ha suscitato una vivace reazione tra i partner e un notevole interesse mediatico. Per valutare la portata del cambiamento, tuttavia, è opportuno ricordare gli elementi costanti della dottrina francese. Alle sue origini vi furono il presidente de Gaulle e i quattro «generali dell'Apocalisse», che perseguivano l'indipendenza dalle alleanze e dalle garanzie nucleari statunitensi.
Storicamente, la dottrina riguardava esclusivamente gli interessi vitali francesi e il territorio della Francia. Per questo sarebbe scorretto affermare che le capacità nucleari francesi e britanniche siano forze di deterrenza nucleare «europee». La dottrina nucleare francese, tuttavia, non definisce con precisione né gli «interessi vitali» né il perimetro d'impiego delle armi, e l'ambiguità ne costituisce l'elemento centrale.
Ha natura difensiva e mira a dissuadere i nemici dall'aggressione. Non sono indicati scenari specifici per l'impiego di armi nucleari, ma gli analisti francesi richiamano casi estremi: la minaccia di occupazione o attacchi contro la leadership politica. Attacchi limitati, compresi quelli con droni, non costituiscono motivo per una risposta nucleare. Al tempo stesso, la deterrenza nucleare deve poggiare su solide forze convenzionali.
In quanto Stato dotato di una capacità nucleare ridotta, la Francia è costretta a fare affidamento sull'ambiguità strategica quale componente importante della propria dottrina nucleare. Il suo arsenale è concepito per consentirle di infliggere danni irreparabili a un nemico e dissuaderlo dall'attaccare (deterrenza del forte da parte del debole).
Le forze nucleari francesi hanno due componenti: quella marittima, costituita da quattro sottomarini della classe Triomphant permanentemente in mare, e quella aerea, rappresentata dall'aviazione strategica Rafale. Un ciclo chiuso completo di produzione di armi nucleari garantisce alla Francia l'indipendenza dagli Stati Uniti e dagli altri partner».
La deterrenza nucleare francese è quindi tradizionalmente sovrana e ha deliberatamente preservato l'ambiguità strategica. La sua «europeizzazione» non significa pertanto trasformare le armi francesi in una garanzia europea comune.
L'idea di Macron non è nuova. Nel 1992 François Mitterrand annunciò per la prima volta la possibilità di creare una dottrina nucleare europea; nel 1995 Jacques Chirac menzionò la dimensione europea degli interessi vitali francesi; e lo stesso Macron invitò i partner a un dialogo sulla dimensione europea della deterrenza francese già nel 20208.
Ora, tuttavia, queste dichiarazioni hanno suscitato grande interesse a causa della trasformazione dell'architettura di sicurezza europea: la guerra su vasta scala della Russia contro l'Ucraina, il riorientamento degli Stati Uniti verso la sicurezza interna e la regione indo-pacifica e la crescente attività di Russia e Cina in campo nucleare. L'Europa si trova nuovamente di fronte a rischi esistenziali e le armi nucleari sono tornate al centro del dibattito quale garanzia che i mezzi convenzionali non possono sostituire pienamente.
In questo contesto, il discorso di Macron del 2026 non rappresenta un allontanamento dalla dottrina precedente, bensì il suo adattamento alle nuove minacce. Il presidente ha suggerito che gli interessi vitali della Francia possano estendersi a un contesto più ampio, inclusa la sicurezza degli alleati. Non esiste tuttavia una definizione chiara di tali interessi: gli eventi al di fuori della Francia possono incidere su di essi, ma ciò non implica una risposta nucleare garantita.
Per attuare questo approccio, Macron ha delineato una strategia di deterrenza avanzata, ossia una cooperazione più stretta con un numero limitato di partner europei. Ciò significa consultazioni regolari, la possibilità per gli alleati di partecipare a esercitazioni nucleari e il potenziale dispiegamento di velivoli Rafale sul territorio dei partner (dispiegamento avanzato). Per la prima volta dal 1992, la Francia smetterà di ridurre le proprie forze nucleari e inizierà a potenziarle, mentre il numero delle testate sarà mantenuto segreto.
Questi cambiamenti presentano tuttavia limiti evidenti: ampliano l'orizzonte politico della deterrenza francese, ma non ne modificano l'architettura istituzionale. La Francia conserva la piena sovranità: la decisione di impiegare le sue forze nucleari spetta esclusivamente al presidente francese. Non si prevede alcuna condivisione dei poteri con i partner, né una pianificazione nucleare congiunta, strutture di comando multinazionali o il trasferimento delle forze nucleari francesi agli alleati.
Ciò crea una certa asimmetria: i partner possono partecipare alle consultazioni, alle esercitazioni e al potenziale dispiegamento delle capacità francesi, ma non influiscono sulla decisione relativa al loro impiego. Questo approccio differisce dalla dottrina statunitense, in base alla quale i paesi possono accettare o rifiutare di consentire l'impiego di armi nucleari dal proprio territorio. Bombe termonucleari statunitensi B61 sono attualmente dispiegate in Belgio, Germania, Italia, Paesi Bassi e Turchia.
Inoltre, poiché la nuova dottrina non definisce chiaramente gli interessi vitali, essa non contiene garanzie vincolanti di protezione per gli alleati né dell'impiego delle forze nucleari qualora fossero attaccati. Una cooperazione più stretta può generare aspettative eccessive che Parigi potrebbe non soddisfare: «i partner potrebbero iniziare a credere di avere un posto a un tavolo in cui, in realtà, c'è una sola sedia». L'imprevedibilità, che rafforza la deterrenza nei confronti di un avversario, complica quindi al tempo stesso l'interazione con i partner.
L'iniziativa è inoltre limitata dalla ristrettezza della cerchia di Stati coinvolti. Macron ha indicato un gruppo di soli otto paesi con i quali la Francia approfondirà la cooperazione: Regno Unito, Germania, Polonia, Paesi Bassi, Belgio, Grecia, Svezia e Danimarca. Tra i partner non figurano gli Stati baltici, la Finlandia o la Norvegia, che confinano con la Russia e sono esposti a una minaccia diretta.
In assenza di strutture di comando congiunte, la nuova dottrina approfondisce la cooperazione bilaterale della Francia con i partner, trasformandola in un quadro multi-bilaterale. Il Regno Unito e la Francia cooperano da tempo in ambito nucleare ai sensi del trattato di Lancaster House (2010) e della dichiarazione di Northwood (2025), che prevedono assistenza reciproca, condivisione di informazioni di intelligence e coordinamento della deterrenza nucleare attraverso il Nuclear Steering Group. Tra i nuovi partner, il ruolo centrale sarà svolto dalla Germania: a marzo, il presidente Macron e il cancelliere Merz hanno annunciato la creazione di un gruppo direttivo nucleare franco-tedesco. Merz ha inoltre annunciato la partecipazione delle forze tedesche alle esercitazioni nucleari francesi nel 2026.
L'iniziativa francese, tuttavia, non costituisce un'alternativa alla deterrenza statunitense. Le forze nucleari francesi restano complementari a quelle statunitensi e non sono destinate a sostituire l'ombrello nucleare statunitense. Parigi si prepara piuttosto a scenari in cui il coinvolgimento degli Stati Uniti potrebbe subire ritardi o incontrare ostacoli politici, ma non sostituisce gli Stati Uniti o la NATO e non crea «forze nucleari europee»; integra l'architettura esistente.
È significativo che, nel complesso, gli Stati Uniti abbiano risposto all'iniziativa con moderazione. Poiché l'approccio francese non compromette la deterrenza estesa statunitense, avrebbe potuto essere considerato un passo verso una maggiore responsabilità europea per la propria sicurezza. Il sostegno all'iniziativa francese da parte di Germania, Belgio e Paesi Bassi, dove sono dispiegate testate nucleari statunitensi, indica che il dialogo con la Francia non contraddice i loro impegni nell'ambito dell'Alleanza.
La logica della complementarità spiega anche la riluttanza della Francia ad aderire al Gruppo di pianificazione nucleare della NATO (NPG). La Francia non ne è divenuta membro nemmeno dopo il ritorno nelle strutture di comando della NATO nel 2009, che aveva un significato simbolico per il mantenimento dell'indipendenza nucleare. La partecipazione al NG resta un tema sensibile nella politica interna, poiché potrebbe essere interpretata come un «trasferimento» del ruolo nucleare all'UE o alla Germania.
In Francia, il discorso di Macron è stato nel complesso accolto favorevolmente dai diversi partiti, poiché ha preservato l'autonomia decisionale esclusiva di matrice gollista e l'ambiguità, mentre una definizione chiara degli interessi vitali avrebbe potuto provocare resistenze politiche. Non ha inoltre indicato un'entità precisa del possibile aumento dell'arsenale, in parte per non attirare le critiche degli elettori favorevoli al divieto delle armi nucleari. Il potenziamento delle forze senza rendere pubblico il numero delle testate riduce al contempo le resistenze interne, invia un segnale ai nemici e nega loro un dato preciso su cui basarsi.
Al tempo stesso, il sostegno al discorso di Macron non garantisce la durata della nuova politica nucleare. Dopo gli anni Novanta, l'interesse per le questioni nucleari è diminuito e le armi nucleari hanno cessato di essere considerate una garanzia fondamentale di sicurezza. Dopo le elezioni del 2027, un nuovo presidente francese potrebbe proclamare una dottrina diversa. Inoltre, il ritorno delle armi nucleari al centro del dibattito potrebbe ridurre la disponibilità della popolazione ad affrontare uno scontro convenzionale, se i cittadini le considerassero una garanzia di sicurezza sufficiente.
Le modifiche alla dottrina nucleare francese hanno quindi soprattutto un effetto comunicativo. Una maggiore ambiguità circa l'ambito d'impiego delle armi nucleari, un possibile aumento del numero di testate e una potenziale estensione geografica del loro dispiegamento mirano a rendere la deterrenza francese meno prevedibile per i nemici. Questo approccio richiede inoltre il minor numero di risorse, poiché non comporta spese aggiuntive per la difesa, è accettabile per diverse forze politiche in Francia, ne preserva la sovranità sulle forze nucleari e non offre ai partner garanzie vincolanti. Al tempo stesso, la dottrina nucleare francese crea maggiore incertezza per i partner, consolidando due imperativi contraddittori: europeità e sovranità.
La pubblicazione è stata realizzata nell'ambito del progetto «Rafforzare le capacità analitiche del processo decisionale in materia di politica estera con la società civile» del Centre for International Security, con il sostegno della Konrad-Adenauer-Stiftung Ukraine.
Il testo integrale del documento è disponibile per il download in formato PDF in inglese.