18 دقائق للقراءةعادت مسألة الإصلاح الداخلي للاتحاد الأوروبي إلى جدول أعماله بعد عام 2022. فقد أدت إساءة بعض الدول الأعضاء استخدام حق النقض إلى إبطاء اعتماد القرارات الاستراتيجية، وكشفت هشاشة الاتحاد في المواقف التي تتطلب استجابة سريعة، من الحرب في أوكرانيا إلى التحول في السياسة الخارجية للولايات المتحدة. وفي الوقت نفسه، أعاد منح أوكرانيا صفة الدولة المرشحة إطلاق عملية التوسّع، وأعاد طرح احتمال قيام اتحاد أوروبي يضم أكثر من 35 دولة عضو، سيكون التوصل إلى الإجماع داخله أصعب.
تُتخذ اليوم نحو 80% من القرارات في الاتحاد الأوروبي عن طريق التصويت بالأغلبية المؤهلة (QMV): وبموجب معاهدة لشبونة، يجب أن يحظى هذا القرار بتأييد 55% على الأقل من الدول الأعضاء (15 دولة من أصل 27)، تمثل 65% من سكان الاتحاد الأوروبي. ويجب أن تضم الأقلية المعرقلة 4 دول أعضاء على الأقل تمثل أكثر من 35% من السكان.
يُحتفظ بقاعدة الإجماع في مجلس الاتحاد الأوروبي في أكثر المجالات حساسية، وهي: السياسة الخارجية والأمنية المشتركة (CFSP)، وتوسّع الاتحاد الأوروبي، والسياسة الضريبية والمالية. كما يقوم عمل المجلس الأوروبي، الذي يحدد التوجه السياسي العام للاتحاد وأولوياته، على التوافق.
ولتجنب حالات التعطيل، استخدم الاتحاد الأوروبي بالفعل آليات قائمة وأخرى مخصصة. ففي عام 2022، ومن خلال آلية «الامتناع البنّاء»، لم تشارك النمسا وأيرلندا ومالطا في تمويل إمدادات الأسلحة إلى أوكرانيا، بينما امتنعت هنغاريا عن المشاركة في إنشاء بعثة الاتحاد الأوروبي للمساعدة العسكرية دعمًا لأوكرانيا (EUMAM)، ثم في صندوق مساعدة أوكرانيا (UAF).
بموجب المادة 31(1) من معاهدة الاتحاد الأوروبي، لا تُلزم الدولة التي امتنعت عن التصويت في السياسة الخارجية والأمنية بتنفيذ القرار، لكن عليها أن تقبل بأنه يُلزم الاتحاد وأن تمتنع عن عرقلة تنفيذه. ومع أن هذه المادة لا تشمل التوسّع، فقد طُبّق إجراء مماثل في جوهره عام 2023 خلال اتخاذ قرار فتح مفاوضات الانضمام مع أوكرانيا: إذ غادر رئيس الوزراء الهنغاري فيكتور أوربان القاعة وامتنع فعليًا عن التصويت. وقد أرسى ذلك سابقة لاستخدام قياس «الامتناع البنّاء» في المجلس الأوروبي.
وللتغلب على «حكم الفيتو» الهنغاري، حاول الاتحاد الأوروبي أيضًا تعليق حقوق التصويت الخاصة بها بموجب المادة 7 من معاهدة الاتحاد الأوروبي. لكن رغم الانتهاكات المنهجية لمبادئ الاتحاد ومصالحه من جانب حكومة فيكتور أوربان، لم يُفضِ الإجراء إلى نتيجة بسبب غياب الإجماع.
غير أن هذه الحلول الجزئية لا تعالج المشكلة بصورة منهجية. وعلى المدى البعيد، تسعى القوى الدافعة للإصلاح المؤسسي في الاتحاد الأوروبي، وفي مقدمتها ألمانيا، إلى انتقال كامل لمجلس الاتحاد الأوروبي إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة في جميع مجالات صنع القرار قبل التوسّع المقبل. ويتطلب ذلك تعديل المعاهدات التأسيسية للاتحاد، أي معاهدة الاتحاد الأوروبي (TEU) ومعاهدة عمل الاتحاد الأوروبي (TFEU).
يمكن تنفيذ ذلك عبر المادة 48 من معاهدة الاتحاد الأوروبي، التي تنص على عقد مؤتمر أوروبي، والتوصل إلى اتفاق بالإجماع بين الدول الأعضاء في مؤتمر حكومي دولي، ثم تصديق برلماناتها الوطنية أو إجراء استفتاءات. وقد تستغرق العملية سنوات، كما أنها لا تضمن التوصل إلى نتيجة: فعلى سبيل المثال، فشل اعتماد دستور الاتحاد الأوروبي عام 2005 بسبب إخفاق الاستفتاءين في فرنسا وهولندا.
في سبتمبر/أيلول 2023، قدمت مجموعة عمل مستقلة شكّلتها حكومتا فرنسا وألمانيا توصيات لإصلاح الاتحاد الأوروبي. واقترحت عدة سبل لتسريع تعديل المعاهدات، منها: إجراء مبسّط من دون عقد مؤتمر، لكنه لا يلغي الحاجة إلى الإجماع والتصديق الوطني؛ وربط الإصلاح المؤسسي بمعاهدات الانضمام المستقبلية؛ وإبرام معاهدة إطارية مستقلة بشأن التوسّع والإصلاح، يمكن أن تحدد مسبقًا التغييرات اللازمة لاتحاد أوروبي يضم أكثر من 30 عضوًا.
ولتخفيف مخاوف المتشككين، اقترحت المجموعة ضمانات للانتقال إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة. وعلى وجه الخصوص، فإن «شبكة أمان للسيادة» المستوحاة من المادة 31(2) من معاهدة الاتحاد الأوروبي ستتيح لأي دولة تعليق اعتماد قرار إذا كان يهدد مصالحها الحيوية. وثمة خيار آخر هو تغيير صيغة التصويت بالأغلبية المؤهلة من 55% من الدول و65% من السكان إلى 60% و60%. وفي القضايا الأهم للدول الأعضاء، يمكن تطبيق ما يسمى بصيغة «الأغلبية الفائقة»، أي 72% من الدول و65% من السكان (المادة 238 من معاهدة عمل الاتحاد الأوروبيº)، أو نموذج «الإجماع ناقص واحد». وقد يتمثل ضمان منفصل في إمكانية الانسحاب من تنفيذ القرارات (opt-out) في المجالات الشديدة الحساسية بالنسبة إلى سيادة كل دولة.
ومع ذلك، لا توجد عمومًا رغبة لدى الدول الأعضاء في تعديل المعاهدات. إذ يتيح لها حق النقض تعزيز مصالحها الوطنية والمطالبة بتعويضات أو تنازلات في قضايا أخرى. كما تختلف المواقف باختلاف المجال: فمن المهم للسويد وهولندا الاحتفاظ بحق النقض في السياسة الضريبية، ولقبرص واليونان في السياسة الخارجية، نظرًا إلى رغبتهما في الاحتفاظ بأداة ضغط على تركيا.
ولذلك، فإن النهج الأكثر واقعية حاليًا هو نهج قصير المدى: الإدخال التدريجي للتصويت بالأغلبية المؤهلة في مجالات منفردة (كل حالة على حدة) من دون تعديل المعاهدات التأسيسية. وأكثر المجالات صلة بأوكرانيا هما توسّع الاتحاد الأوروبي وسياسته الخارجية والأمنية المشتركة.
إلى جانب «الامتناع البنّاء»، يتمثل المسار الرئيسي للانتقال إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة في السياسة الخارجية والأمنية المشتركة من دون تعديل المعاهدات في بنود التمرير ، وهي الأحكام الانتقالية لمعاهدة لشبونة التي تتيح لمجلس الاتحاد الأوروبي الانتقال من الإجماع إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة في مجال معين (المادة العامة 48(7) من معاهدة الاتحاد الأوروبي، أو المادة الخاصة 31(3) منها للسياسة الخارجية والأمنية). لكن يتعين على الدول الأعضاء تأييد هذا القرار بالإجماع، أي أن تحدّ طوعًا من حقها في النقض. ولا يوجد مثل هذا الإجماع حاليًا. فضلًا عن ذلك، تتطلب هذه الخطوة في بعض البلدان تصديق برلماناتها (ألمانيا والنمسا والدنمارك وبولندا وأيرلندا وجمهورية التشيك ومالطا).
وتؤيد هذا الانتقال «مجموعة أصدقاء» التصويت بالأغلبية المؤهلة في السياسة الخارجية والأمنية للاتحاد الأوروبي، التي أسستها فرنسا وألمانيا عام 2023. وتضم أيضًا بلجيكا والدنمارك وفنلندا وإيطاليا ولوكسمبورغ وهولندا ورومانيا وسلوفينيا وإسبانيا والسويد. ويرتكز موقفها على حاجة الاتحاد إلى الاستجابة للأزمات بسرعة أكبر، من دون أن تعرقل دول منفردة القرارات؛ كما فعلت قبرص بشأن عقوبات الاتحاد الأوروبي على بيلاروس عام 2020 سعيًا إلى زيادة ضغط الاتحاد على تركيا، أو هنغاريا بشأن العقوبات على روسيا بين عامي 2022 و2024، للضغط من أجل الإفراج عن الأموال الأوروبية المخصصة لها.
وفي الوقت نفسه، تتوخى معظم الدول الحذر حيال التصويت بالأغلبية المؤهلة في السياسة الخارجية والأمنية المشتركة، لأن هذه المجالات تمس السيادة مباشرة، وتمس أيضًا، بالنسبة إلى الدول المحايدة وهي النمسا وأيرلندا ومالطا وقبرص، أسس سياستها الأمنية والدفاعية. كما تخشى الدول الأصغر أن يؤدي التخلي عن حق النقض إلى تقليص وزنها وتعزيز نفوذ الدول الكبرى. وعلى وجه الخصوص، يصب المعيار الديموغرافي للتصويت بالأغلبية المؤهلة في مصلحة ألمانيا وفرنسا، اللتين يشكل مجموع سكانهما نحو ثلث سكان الاتحاد الأوروبي. وستتمكنان من التأثير بدرجة كبيرة في تشكيل أقلية معرقلة، يجب أن تضم 4 دول أعضاء تمثل أكثر من 35% من السكان.
ومع ذلك، فإن الانتقال إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة في السياسة الخارجية والأمنية المشتركة عبر الأحكام الانتقالية تحكمه ضمانات وقيود. إذ تتضمن المادة 31(2) آلية شبكة أمان تتيح للدولة العضو عرقلة قرار اتُخذ بالأغلبية المؤهلة «لأسباب حيوية ومعلنة تتعلق بالسياسة الوطنية»، فيما لا تسمح المادة 31(4) بتطبيق التصويت بالأغلبية المؤهلة على القرارات ذات الآثار الدفاعية أو العسكرية. وعمليًا، يصعب فصل قرارات السياسة الخارجية البحتة عن القرارات الأمنية، ولذلك ستكون لأي انتقال فعلي إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة في السياسة الخارجية والأمنية المشتركة قيود معينة.
إذا كان التصويت بالأغلبية المؤهلة في السياسة الخارجية والأمنية المشتركة ضروريًا لاتخاذ قرارات أسرع وحاسمة لقدرة الاتحاد على التحرك، فإن الغرض منه في ملف التوسّع هو تكييف المؤسسات مع عضوية أوسع، من دون أن يفقد الاتحاد الأوروبي قدرته على العمل (القدرة الاستيعابية). ويهدف كذلك إلى الحد من تعطيل عملية الانضمام التقنية بسبب نزاعات تاريخية أو إقليمية ثنائية، أي «إضفاء الطابع الثنائي» على الانضمام، وهو ما يقوّض ثقة الدول المرشحة بالاتحاد الأوروبي ويفاقم فتور الدول الأعضاء تجاه التوسّع.
يوضح تاريخ توسّع الاتحاد الأوروبي هذه المشكلة جيدًا. فقد عارضت فرنسا انضمام المملكة المتحدة عامي 1963 و1967، ثم عارضت انضمام إسبانيا بسبب المخاطر التي تهدد الزراعة؛ وعارضت سلوفينيا كرواتيا بين عامي 2008 و2009 بسبب نزاع حدودي؛ وعارضت كرواتيا صربيا منذ عام 2016 بسبب قضايا التاريخ والأقليات القومية؛ وعارضت اليونان وبلغاريا مقدونيا الشمالية وألبانيا لأكثر من 10 سنوات بسبب نزاعات سياسية وتاريخية ولغوية؛ وعارضت هنغاريا أوكرانيا بسبب مسألة الأقليات القومية ورغبتها في ضمان الإفراج عن أموال الاتحاد الأوروبي.
ضيّقت منهجية توسّع الاتحاد الأوروبي، المحدّثة عام 2020، هامش التلاعب جزئيًا: فقد أدى تجميع الفصول الـ35 في 6 مجموعات إلى تقليل فرص عرقلة التقدم.
ومع ذلك، لا تزال أي خطوة وسيطة، مثل إقرار إطار التفاوض أو تقييم معايير فتح مجموعات الفصول، تتطلب إجماع جميع الدول الأعضاء.
لكن هذا الإجماع ممارسة مستقرة وليس شرطًا تفرضه المعاهدات. فالمادة 49 من معاهدة الاتحاد الأوروبي لا تنظّم إلا قرار الانضمام بحد ذاته، ولا تضع شروطًا للمراحل الوسيطة: «توجّه الدولة المتقدمة بطلبها إلى المجلس، الذي يبتّ فيه بالإجماع».
ولذلك، لا يتطلب الانتقال إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة في سياسة التوسّع تعديل المعاهدات التأسيسية أو استخدام بنود التمرير، التي لا تنطبق على التوسّع. وبدلًا من ذلك، يمكن تحقيقه عبر آلية أبسط إجرائيًا، وهي مـراجعة إطار التفاوض مع أوكرانيا و/أو الدول المرشحة الأخرى في الجزء المتعلق بـإجراءات التفاوض. ومع ذلك، سيظل قرار هذا الانتقال يتطلب موافقة جميع الدول الأعضاء بالإجماع.
وفي ضوء ذلك، يتمثل الخيار الأكثر واقعية في سيناريو توافقي: تطبيق التصويت بالأغلبية المؤهلة على المراحل الوسيطة أو التقنية للمفاوضات، مع الإبقاء على الإجماع بشأن الانضمام نفسه والتصديق على معاهدة الانضمام. وهذه هي النماذج التي يناقشها الاتحاد الأوروبي حاليًا:
يحذر بعض الباحثين من أن الانتقال إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة في المراحل الوسيطة للانضمام قد يؤدي إلى عرقلة معاهدة الانضمام في النهاية إذا لم تسوِّ الدول الأعضاء والمرشحون القضايا الثنائية في الوقت المناسب. ولذلك، قد يتمثل بديل آخر في نقل جزء من القرارات التقنية المتعلقة بالمفاوضات إلى المفوضية الأوروبية، مما سيقلل العنصر السياسي في حق النقض. غير أن الدول الأعضاء متشككة في تعزيز دور المفوضية في التوسّع والأمن.
لا تزال جميع المقترحات المدروسة في مرحلة النقاش. ويدعم البرلمان الأوروبي باستمرار إدخال التصويت بالأغلبية المؤهلة في مجالات منفردة، فيما تُعدّ المفوضية الأوروبية استراتيجية جديدة للتوسّع في 30 سبتمبر/أيلول، ومن المقرر أن يناقش قادة الاتحاد إصلاح العملية في قمة أكتوبر/تشرين الأول.
ومع ذلك، قد تؤدي المواقف الملتبسة للدول الأعضاء والدورات الانتخابية المقبلة، ولا سيما صعود الأحزاب اليمينية في فرنسا وألمانيا، إلى تضييق هامش الإصلاح من جديد. ولذلك، فإن المسار الأكثر واقعية في المدى القريب هو الانتقال التدريجي والقطاعي إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة من دون تعديل المعاهدات التأسيسية، في المجالات التي يسبب فيها شرط الإجماع أكبر ضرر لقدرة الاتحاد الأوروبي على التحرك وعلى التوسّع.
على النقيض من الفكرة الألمانية الداعية إلى فدرلة الاتحاد الأوروبي والانتقال الكامل إلى التصويت بالأغلبية المؤهلة، يفترض النموذج الفرنسي لـ«أوروبا متعددة السرعات» تفاوت سرعات اندماج الدول ودرجاته في الاتحاد الأوروبي وفي صيغ محددة. ويُطبّق ذلك جزئيًا بالفعل داخل منطقة اليورو ومنطقة شنغن.
يُناقش هذا المفهوم في الاتحاد الأوروبي منذ ثمانينيات القرن العشرين. وفي عهد رئاسة إيمانويل ماكرون، أصبح مجددًا عنصرًا محوريًا في النقاش بشأن إصلاح الاتحاد. وفي عام 2017، ألزم إعلان روما الدول الأعضاء بأن «تعمل معًا، بوتائر ودرجات متفاوتة» في ظل الاستعدادات لانضمام دول غرب البلقان. واكتسبت فكرة الاتحاد الأوروبي متعدد المستويات زخمًا جديدًا عام 2023 بعد تقرير مجموعة العمل الفرنسية الألمانية. واقترحت الوثيقة تكاملًا أوثق بين الدول الأكثر طموحًا في المجالات الاجتماعية والمالية والصناعية والدفاعية، وحددت أربعة مستويات للمشاركة:
في عام 2026، اتخذ المفهوم شكلًا عمليًا، ولا سيما في سياق الحاجة إلى منح أوكرانيا قرضًا بقيمة 90 مليار يورو. وقد أيد القرار 24 دولة عضو، من دون مشاركة هنغاريا وسلوفاكيا وجمهورية التشيك. ولتفادي حق النقض الذي تتمتع به هذه الدول، استخدمت البلدان آلية التعاون المعزّز المنصوص عليها في المادة 20 من معاهدة الاتحاد الأوروبي والمواد 326-334 من معاهدة عمل الاتحاد الأوروبي.
تتيح الآلية لما لا يقل عن تسع دول تعميق التعاون في مجالات محددة واعتماد قرارات ملزمة قانونًا لا تسري إلا على المشاركين في المبادرة. وتُستخدم بوصفها حلًا أخيرًا عندما يتعذر التوصل إلى اتفاق على مستوى الاتحاد الأوروبي خلال مدة معقولة. ويتطلب إطلاق الآلية تقديم طلب إلى المفوضية الأوروبية، ودعم مجلس الاتحاد الأوروبي (15 دولة على الأقل تمثل 65% من سكان الاتحاد)، وموافقة البرلمان الأوروبي.
يمكن لهذا النهج أن يساعد في تفادي الشلل المؤسسي أثناء الأزمات. وفي الوقت نفسه، تخشى الدول الأعضاء أن يؤدي الإفراط في التمايز إلى إضعاف وحدة الاتحاد الأوروبي وتحويله إلى «نادٍ حصري» تديره برلين وباريس. وعمليًا، يتجلى نموذج «أوروبا متعددة السرعات» بأوضح صوره في تنافسية الاتحاد الأوروبي وأمنه وتوسّعه.
في مطلع عام 2026، دعت أورسولا فون دير لاين الدول الأعضاء إلى زيادة استخدام آلية التعاون المعزّز، في ظل ضغوط الولايات المتحدة والصين، والنقاشات بشأن العوائق أمام الأعمال الناجمة عن اختلاف القواعد الوطنية. وفي الفترة نفسها، أطلق وزيرا مالية ألمانيا وفرنسا صيغة E6، التي جمعت أكبر ستة اقتصادات في الاتحاد الأوروبي: ألمانيا وفرنسا وإيطاليا وإسبانيا وبولندا وهولندا، التي تمثل معًا نحو 70% من سكان الاتحاد وناتجه المحلي الإجمالي.
تهدف الصيغة إلى تعزيز دفاع الاتحاد الأوروبي، وإنشاء اتحاد الادخار والاستثمار (SIU)، وتقوية اليورو، وتأمين المواد الخام الحيوية للاتحاد الأوروبي. ووفق منطق مماثل، ظهرت صيغة E19 في اجتماع غير رسمي لقادة الاتحاد الأوروبي في فبراير/شباط 2026، وتركز على استكمال السوق الموحدة، وتبسيط اللوائح، وخفض أسعار الطاقة، وإنعاش التجارة بين البلدان.
كانت أولى نتائج E6 اتفاق المشاركين على إصلاح الأسواق المالية بعد نحو عقد من المحاولات العقيمة: ففي مايو/أيار 2026، أيدت مجموعة «الست الأوروبية» تعزيز دور هيئة الأوراق المالية والأسواق الأوروبية (ESMA) في الإشراف على البنية التحتية العابرة للحدود والأصول المشفرة. ومع ذلك، تحتاج E6 إلى دعم تسع دول أعضاء على الأقل لضمان اتخاذ قرار على مستوى الاتحاد الأوروبي. فضلًا عن ذلك، تتطلب الطبيعة المغلقة للنقاشات مزيدًا من الشفافية كي لا تعمّق مخاوف الدول الأصغر.
تهدف E6 أيضًا إلى تسريع نمو الإنفاق الدفاعي وتنفيذ السياسة الصناعية. وتستضيف دول المجموعة أكثر شركات الدفاع تنافسية في الاتحاد الأوروبي، مما يتيح إمكانات لإقامة مشاريع مشتركة وتحويل الصناعات الدفاعية إلى محرّك للنمو الاقتصادي.
وفي الوقت نفسه، لا تتمكن الدول دائمًا من الاتفاق حتى على برامج دفاعية مشتركة. ففي يونيو/حزيران 2026، قررت فرنسا وألمانيا إنهاء التطوير المشترك لـمقاتلة نظام القتال الجوي المستقبلي (FCAS) ودبابات الجيل المقبل بسبب خلافات بين الشركات المتعاقدة.
وتوجد خلافات أيضًا بشأن بنود الإنفاق التي ينبغي خفضها في موازنة الاتحاد الأوروبي المقبلة لتمويل الدفاع. وتكتسب هذه المسألة أهمية خاصة لأن زيادة الإنفاق الدفاعي في الموازنة الجديدة إحدى أولويات الاتحاد، إلا أن المشاركين لم يتمكنوا حتى الآن من التوصل إلى توافق. وفي المقابل، قد يجعل التقدم في المشتريات المشتركة والتكامل الأمني والاستثمار المنسق هذه الصيغة نموذجًا للتعاون بين الدول الراغبة والقادرة.
أصبح التكامل المتمايز أيضًا موضوعًا ملحًا في سياق توسّع الاتحاد الأوروبي خلال ربيع وصيف عام 2026، ويرجع ذلك أساسًا إلى احتمال تحديد عام 2027 موعدًا نهائيًا لانضمام أوكرانيا، وهو ما ناقشه الجانبان الأوكراني والأميركي في سياق محادثات سلام محتملة مع الاتحاد الروسي. وقد نوقشت النماذج التالية:
رفضت الدول الأعضاء عمليًا النماذج الثلاثة الأولى بسبب عدم رغبتها في دعم مبادرات المفوضية وسعيها إلى الاحتفاظ بالسيطرة على سياسة التوسّع. أما فكرة العضوية المنتسبة، فقد أثارت انتقادات في أوكرانيا بوصفها شكلًا محتملًا لعضوية «من الدرجة الثانية». وفي الوقت نفسه، لا يزال الاتحاد الأوروبي يناقش مقترحًا فرنسيًا ألمانيًا آخر قائمًا على فكرة «العضوية المنتسبة»، بوصفه صيغة مؤقتة محتملة للدول المرشحة.
في الوقت الراهن، يواصل الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا السير في مسار الانضمام القائم على الجدارة، الذي يُفترض أن يمنع «الخداع» السياسي للدول المرشحة والتوسّع الفوري من دون استيفاء المعايير على حد سواء. وتتسبب التأخيرات في فتح مجموعات الفصول التفاوضية وتفاوت تقدم أوكرانيا في الإصلاحات في إبطاء العملية.
لا تزال أوروبا شديدة التأثر بالتهديدات الأمنية، مع تزايد تركيز الولايات المتحدة على ردع الصين وعلى الأمن الداخلي. ولا تتناسب نية واشنطن نقل معظم مسؤولية قدرات الدفاع التقليدي لحلف الناتو إلى الحلفاء الأوروبيين في وقت مبكر من عام 2027 مع وتيرة إعادة تسليح أوروبا.
رغم الخلافات داخل الحلف، لا يزال الأوروبيون يعتمدون عليه في الدفاع، بينما يسعون إلى سد فجوات القدرات المحددة الناجمة عن تقلص دور الولايات المتحدة. واستجابة لتقليص الوجود الأميركي في القارة، سيتولى فيلق الجيش الألماني الهولندي قيادة القوات البرية لحلف الناتو في إستونيا ولاتفيا. وستتولى إيطاليا قيادة مقر قيادة القوات المشتركة (JFC) في نابولي، وستقود المملكة المتحدة مقر قيادة القوات المشتركة في نورفولك، بينما تتناوب بولندا وألمانيا على قيادة المقر في برونسوم،
وتظل هناك مسألة مستقلة تتمثل في أمن أعضاء الاتحاد الأوروبي غير المنضوين في حلف الناتو، الذين لا يشملهم بالتالي ضمان الدفاع الجماعي للحلف. وهؤلاء هم النمسا وقبرص وأيرلندا ومالطا. ففي 2 مارس/آذار 2026، على سبيل المثال، هاجمت طائرة مسيّرة من طراز Shahed قاعدة عسكرية بريطانية في جمهورية قبرص، ويرجح أن جماعة حزب الله الإرهابية أطلقتها. وتكتسب هذه المشكلة أهمية أيضًا في سياق انضمام أوكرانيا: إذ تنظر كييف إلى عضوية الاتحاد الأوروبي بوصفها «ضمانة غير ملزمة» للأمن، لكن من المهم فهم ما يستطيع الاتحاد فعله تحديدًا وما آلية الوفاء بهذه الالتزامات.
تتضمن معاهدة الاتحاد الأوروبي بالفعل آلية للأمن الجماعي. فالمادة 42(7) تُلزم جميع أعضاء الاتحاد بتقديم «العون والمساعدة بكل ما في وسعها من وسائل» إلى الدولة التي تعرضت لعدوان، وهي صياغة أقوى من صياغة المادة 5 من معاهدة حلف الناتو («ما تراه ضروريًا من إجراءات»). وبالمثل، فإن عتبة تطبيق المادة 42(7) من معاهدة الاتحاد الأوروبي أدنى («عدوان مسلح») من عتبة المادة 5 من معاهدة حلف الناتو («هجوم مسلح»).
مع أن تطبيق المادة 42(7) لا يتطلب قرارًا من مجلس الاتحاد الأوروبي، فإن تسلسل إجراءات الدول الأعضاء ومؤسسات الاتحاد لا يزال شديد الغموض. ولمعالجة هذه المشكلة، أجرى الاتحاد الأوروبي في مايو/أيار 2026 تمرينًا استهدف وضع آلية عمل واضحة في حال تعرض دولة عضو في الاتحاد الأوروبي وليست عضوًا في حلف الناتو للتهديد، وتحديد الدور الذي ينبغي أن تؤديه مؤسسات الاتحاد في مثل هذه الأزمة. ولا تزال نتائج التمرين غير معلنة. وفي جميع الأحوال، تُكمّل المادة 42(7) من معاهدة الاتحاد الأوروبي المادة 5 من معاهدة حلف الناتو، ولن تحل محلها في المستقبل القريب.
تهدف مبادرات الاتحاد الأوروبي الحالية إلى تحسين البنية الأمنية القائمة، لا إلى إنشاء بديل لها. ويهدف التعاون المنظم الدائم (PESCO) إلى تعزيز التعاون بين المشاركين في الصناعات العسكرية. أما قدرة الانتشار السريع التابعة للاتحاد الأوروبي فمحدودة الحجم (5,000 جندي)، ولذلك لا تكفي للدفاع عن أوروبا. ولهذا السبب، تتعالى مجددًا أصوات تدعو إلى إنشاء قوات مسلحة أوروبية مشتركة.
تتمثل الحجة الرئيسية لمؤيدي هذه الفكرة في أن جيشًا واحدًا سيكون أكثر فاعلية من الجيوش المنفصلة للدول الأعضاء الـ27، ولن يعتمد على تقلب مواقف الولايات المتحدة. ومع ذلك، لم تتخذ أي دولة حتى الآن خطوات عملية لإنشاء تحالف عسكري للدول الأوروبية. وسيصعب تحقيق مثل هذا التحالف على أي حال، لأن الاتحاد الأوروبي يفتقر حاليًا إلى مركز سياسي مستعد لتحمل مسؤولية أمن الاتحاد، وإلى قيادة عسكرية متكاملة وقوات كبيرة للرد السريع تشكل بديلًا من حلف الناتو.
في المقام الأول، لا يملك الاتحاد الأوروبي القدرة على إنشاء جيش كبير ونشره. ولتعويض الوجود البري الأميركي على الحدود الشرقية، تحتاج أوروبا إلى قوة قوامها 100,000 جندي.
غير أن تعبئة هذا العدد ستكون بالغة الصعوبة، نظرًا إلى إحجام السكان في كثير من دول الاتحاد الأوروبي عن الالتحاق بالجيش، والحاجة إلى إبقاء جزء من قواتها في حالة جاهزية قتالية بموجب التزاماتها داخل حلف الناتو.
فضلًا عن ذلك، لا يملك الاتحاد الأوروبي تقريبًا أي خبرة في المشاركة في عمليات قتالية واسعة النطاق: فبعثاته وعملياته الـ23 المندرجة في إطار تفويض السياسة الخارجية والأمنية المشتركة® محدودة النطاق للغاية، ولم تُستخدم لهذا الغرض. كما أن إلحاق القوات المسلحة الوطنية بجيش أوروبي مشترك سيتعارض مع دساتير الدول الأعضاء المحايدة.
كذلك، لا يملك الاتحاد الأوروبي هياكل قيادة تكفل إدارة ناجحة للقوات المشتركة. فالمقر العسكري الاستراتيجي للاتحاد الأوروبي في بروكسل مصمم لاستيعاب ما لا يزيد على 60 موظفًا دائمًا و94 اختصاصيًا إضافيًا يمكن الاستعانة بهم في عمليات الاتحاد الأوروبي، وهو عدد يقل مئات المرات عن نظيره في حلف الناتو. ويُعد عدم الرغبة في استنساخ هياكل قيادة حلف شمال الأطلسي أحد أبرز العقبات أمام إنشاء جيش أوروبي.
وأخيرًا، بخلاف حلف الناتو الذي تولت الولايات المتحدة قيادته، لا توجد دولة أوروبية مستعدة لتحمل مسؤولية أمن الاتحاد الأوروبي بأسره. وسيكون إسناد هذه المسؤولية إلى المجلس الأوروبي، حيث يمكن لأي دولة استخدام حق النقض ضد نشر القوات، غير فعّال.
ويمكن أن يتولى القيادة مجلس أمن أوروبي، وهو تجمع يضم 10-12 دولة عضو تتناوب عضويتها لمناقشة أهم القضايا الدفاعية، بما فيها دعم أوكرانيا؟
غير أن إنشاء مثل هذه الهيئة يتطلب نقل السيادة في شؤون الدفاع إلى هيئة فوق وطنية تابعة للاتحاد الأوروبي، ولذلك ينظر القادة الأوروبيون إلى هذا المقترح بانتقاد شديد. فالدول الأعضاء لا تثق بعضها ببعض في الشؤون الأمنية، كما تتشكك في الخطط الجديدة الطموحة للمفوضية الأوروبية.
ولذلك، يظل إنشاء قوات مسلحة مشتركة للاتحاد الأوروبي احتمالًا بعيد المنال. تبحث الدول الأوروبية عن صيغ بديلة لضمان أمنها، لكن لا تستهدف أي منها الحلول محل حلف الناتو. فالتحالفات الصغيرة، وائتلاف الراغبين، و«أوروبا متعددة السرعات»، والتعاون المنظم الدائم (PESCO)، وغيرها من المبادرات محدودة الطابع وتهدف إلى معالجة قضايا محددة. وعلى المستوى الاستراتيجي، لا يزال دفاع أوروبا مؤسسيًا في الصيغة نفسها التي كان عليها قبل وصول إدارة ترامب الثانية، ولن يغير ذلك إلا تهديد وجودي للاتحاد الأوروبي.
أثار خطاب الرئيس ماكرون في مارس/آذار بشأن أوربة القوات النووية الفرنسية ردود فعل قوية من الشركاء واهتمامًا إعلاميًا كبيرًا. غير أن تقييم حجم التغيير يستدعي التذكير بالعناصر الثابتة في العقيدة الفرنسية. وترجع أصول هذه العقيدة إلى الرئيس ديغول و«جنرالات نهاية العالم» الأربعة، الذين سعوا إلى الاستقلال عن التحالفات والضمانات النووية الأميركية.
تاريخيًا، كانت العقيدة معنية حصرًا بـالمصالح الحيوية الفرنسية وأراضي فرنسا. ولهذا السبب، سيكون من غير الدقيق القول إن القدرات النووية الفرنسية والبريطانية تشكل قوات ردع نووي «أوروبية». غير أن العقيدة النووية الفرنسية لا تحدد بدقة «المصالح الحيوية» ولا نطاق استخدام الأسلحة، ويشكّل الغموض عنصرها المحوري.
وهي دفاعية الطابع وتهدف إلى ردع الأعداء عن شن عدوان. ولا تحدد سيناريوهات بعينها لاستخدام الأسلحة النووية، لكن محللين فرنسيين يشيرون إلى حالات قصوى، هي: خطر الاحتلال أو توجيه ضربات إلى القيادة السياسية. ولا تشكل الهجمات المحدودة، بما فيها ضربات الطائرات المسيّرة، مبررًا لرد نووي. وفي الوقت نفسه، يجب أن يستند الردع النووي إلى قوات تقليدية قوية.
باعتبار فرنسا دولة ذات قدرة نووية محدودة، فهي مضطرة إلى الاعتماد على الغموض الاستراتيجي بوصفه مكوّنًا مهمًا في عقيدتها النووية. وقد صُممت ترسانتها بما يتيح إلحاق ضرر لا يمكن إصلاحه بالعدو وردعه عن الهجوم (ردع القوي من جانب الضعيف).
تتألف القوات النووية الفرنسية من مكوّنين: مكوّن بحري يضم أربع غواصات من فئة Triomphant، موجودة في البحر بصورة دائمة، ومكوّن جوي يمثله طيران Rafale الاستراتيجي. وتمنح دورة الإنتاج المغلقة والكاملة للأسلحة النووية فرنسا استقلالًا عن الولايات المتحدة وغيرها من الشركاء».
وهكذا، اتسم الردع النووي الفرنسي تقليديًا بالسيادة وحافظ عمدًا على الغموض الاستراتيجي. ولذلك، لا تعني «أوربته» تحويل الأسلحة الفرنسية إلى ضمان أوروبي مشترك.
ليست فكرة ماكرون جديدة. ففي عام 1992، أعلن فرانسوا ميتران للمرة الأولى إمكان إنشاء عقيدة نووية أوروبية؛ وفي عام 1995، أشار جاك شيراك إلى البعد الأوروبي للمصالح الحيوية الفرنسية؛ كما دعا ماكرون نفسه الشركاء إلى حوار بشأن البعد الأوروبي للردع الفرنسي في عام 20208.
لكن هذه التصريحات أثارت الآن اهتمامًا شديدًا بسبب تحوّل البنية الأمنية الأوروبية: حرب روسيا الشاملة على أوكرانيا، وإعادة توجيه الولايات المتحدة اهتمامها نحو الأمن الداخلي ومنطقة المحيطين الهندي والهادئ، وتنامي نشاط روسيا والصين في المجال النووي. وقد واجهت أوروبا من جديد مخاطر وجودية، وعادت الأسلحة النووية إلى صدارة النقاش بوصفها ضمانة لا تستطيع الوسائل التقليدية أن تحل محلها بالكامل.
وفي هذا السياق، لا يشكل خطاب ماكرون عام 2026 خروجًا على العقيدة السابقة، بل يمثل تكييفًا لها مع التهديدات الجديدة. فقد اقترح الرئيس أن المصالح الحيوية لفرنسا قد تشمل سياقًا أوسع، بما في ذلك أمن الحلفاء. غير أنه لا يوجد تعريف واضح لهذه المصالح: فالأحداث الواقعة خارج فرنسا قد تؤثر فيها، لكن ذلك لا يعني ردًا نوويًا مضمونًا.
ولتطبيق هذا النهج، عرض ماكرون استراتيجية الردع المتقدم، أي توثيق التعاون مع عدد محدود من الشركاء الأوروبيين. ويعني ذلك إجراء مشاورات منتظمة، وإتاحة مشاركة الحلفاء في التدريبات النووية، واحتمال نشر طائرات Rafale على أراضي الشركاء (النشر المتقدم). وللمرة الأولى منذ عام 1992، ستتوقف فرنسا عن تقليص قواتها النووية وتبدأ زيادتها، فيما سيظل عدد الرؤوس الحربية سريًا.
غير أن لهذه التغييرات حدودًا واضحة، فهي توسّع الأفق السياسي للردع الفرنسي، لكنها لا تغيّر بنيته المؤسسية. وتحتفظ فرنسا بسيادتها الكاملة: فالرئيس الفرنسي وحده يتخذ قرار استخدام قواتها النووية. ولا مجال لتقاسم الصلاحيات مع الشركاء، أو التخطيط النووي المشترك، أو إنشاء هياكل قيادة متعددة الجنسيات، أو نقل القوات النووية الفرنسية إلى الحلفاء.
يخلق ذلك قدرًا من عدم التوازن: إذ يستطيع الشركاء المشاركة في المشاورات والتدريبات والنشر المحتمل للقدرات الفرنسية، لكنهم لا يؤثرون في قرار استخدامها. ويختلف هذا النهج عن العقيدة الأميركية، التي تستطيع الدول بموجبها الموافقة على استخدام الأسلحة النووية من أراضيها أو رفضه. وتنتشر قنابل B61 النووية الحرارية الأميركية حاليًا في بلجيكا وألمانيا وإيطاليا وهولندا وتركيا.
فضلًا عن ذلك، بما أن العقيدة الجديدة لا تحدد المصالح الحيوية بوضوح، فإنها لا تتضمن ضمانات ملزمة لحماية الحلفاء أو لاستخدام القوات النووية إذا تعرضوا للهجوم. وقد يثير توثيق التعاون توقعات مبالغًا فيها ربما لا تلبيها باريس: «قد يبدأ الشركاء في الاعتقاد أن لهم مكانًا على طاولة لا يوجد فيها في الواقع سوى كرسي واحد». وهكذا، فإن عدم القدرة على التنبؤ، الذي يعزز ردع الخصم، يعقّد في الوقت نفسه التفاعل مع الشركاء.
كما تحدّ من المبادرة ضآلة دائرة الدول المشاركة. فقد حدد ماكرون مجموعة من ثماني دول فقط ستعمّق فرنسا التعاون معها، وهي: المملكة المتحدة وألمانيا وبولندا وهولندا وبلجيكا واليونان والسويد والدنمارك. ولا تشمل قائمة الشركاء دول البلطيق أو فنلندا أو النرويج، التي تحد روسيا وتقع تحت تهديد مباشر.
في غياب هياكل قيادة مشتركة، تعمّق العقيدة الجديدة تعاون فرنسا الثنائي مع الشركاء، وتحوله إلى إطار متعدد العلاقات الثنائية. فالمملكة المتحدة وفرنسا تتعاونان منذ مدة طويلة في المجال النووي بموجب معاهدة لانكستر هاوس (2010) وإعلان نورثوود (2025)، اللذين ينصان على المساعدة المتبادلة وتبادل المعلومات الاستخبارية وتنسيق الردع النووي من خلال مجموعة التوجيه النووي. وسيكون الدور المحوري بين الشركاء الجدد من نصيب ألمانيا: ففي مارس/آذار، أعلن الرئيس ماكرون والمستشار ميرتس إنشاء مجموعة توجيه نووي فرنسية ألمانية. كما أعلن ميرتس مشاركة القوات الألمانية في التدريبات النووية الفرنسية عام 2026.
لكن المبادرة الفرنسية ليست بديلًا من الردع الأميركي. فالقوات النووية الفرنسية تظل مكمّلة للقوات الأميركية، ولا يُراد لها أن تحل محل المظلة النووية الأميركية. بل تستعد باريس لسيناريوهات قد تتأخر فيها مشاركة الولايات المتحدة أو تواجه عقبات سياسية، لكنها لا تحل محل الولايات المتحدة أو حلف الناتو، ولا تنشئ «قوات نووية أوروبية»؛ إنما تكمّل البنية القائمة.
ومن اللافت أن الولايات المتحدة ردت على المبادرة بتحفظ إجمالًا. وبما أن النهج الفرنسي لا يقوّض الردع الموسّع الأميركي، كان من الممكن اعتباره خطوة نحو تحمّل أوروبا قدرًا أكبر من المسؤولية عن أمنها. ويشير دعم ألمانيا وبلجيكا وهولندا، التي تنتشر فيها رؤوس نووية أميركية، للمبادرة الفرنسية إلى أن الحوار مع فرنسا لا يتعارض مع التزاماتها داخل الحلف.
كما يفسر منطق التكامل إحجام فرنسا عن الانضمام إلى مجموعة التخطيط النووي التابعة لحلف الناتو (NPG). فلم تصبح فرنسا عضوًا فيها حتى بعد عودتها إلى هياكل قيادة حلف الناتو عام 2009، وهو ما حمل دلالة رمزية على صون استقلالها النووي. وتظل المشاركة في NG موضوعًا حساسًا داخليًا، إذ قد تُفسر بأنها «نقل» للدور النووي إلى الاتحاد الأوروبي أو ألمانيا.
في فرنسا، حظي خطاب ماكرون عمومًا باستقبال إيجابي من مختلف الأحزاب، لأنه حافظ على الاستقلال الديغولي في اتخاذ القرار المنفرد وعلى الغموض، في حين كان من الممكن أن يثير تعريف واضح للمصالح الحيوية مقاومة سياسية. كما لم يحدد حجمًا بعينه للزيادة المحتملة في الترسانة، جزئيًا لتجنب انتقادات الناخبين المؤيدين لحظر الأسلحة النووية. وتؤدي زيادة القوات من دون نشر عدد الرؤوس الحربية إلى خفض المقاومة الداخلية، وتوجيه رسالة إلى الأعداء، وحرمانهم في الوقت نفسه من رقم محدد يمكنهم الاستناد إليه.
وفي الوقت نفسه، فإن تأييد خطاب ماكرون لا يضمن استدامة السياسة النووية الجديدة. فبعد تسعينيات القرن العشرين، تراجع الاهتمام بالشؤون النووية، ولم تعد الأسلحة النووية تُعد ضمانة أمنية رئيسية. وبعد انتخابات عام 2027، قد يعلن رئيس فرنسي جديد عقيدة مختلفة. فضلًا عن ذلك، قد تقلل عودة الأسلحة النووية إلى صدارة النقاش استعداد السكان لمواجهة تقليدية إذا رأى المواطنون فيها ضمانة أمنية كافية.
وبذلك، يترتب على التغييرات في العقيدة النووية الفرنسية، قبل كل شيء، أثر اتصالي. فالقدر الأكبر من الغموض بشأن نطاق استخدام الأسلحة النووية، والزيادة المحتملة في عدد الرؤوس الحربية، والتوسع الجغرافي المحتمل لنشرها، كلها أمور تهدف إلى جعل الردع الفرنسي أقل قابلية للتنبؤ من جانب الأعداء. ويتطلب هذا النهج أيضًا أقل قدر من الموارد، إذ لا يستلزم إنفاقًا دفاعيًا إضافيًا، ويحظى بقبول مختلف القوى السياسية في فرنسا، ويحفظ سيادتها على قواتها النووية، ولا يمنح الشركاء أي ضمانات ملزمة. وفي الوقت نفسه، تخلق العقيدة النووية الفرنسية مزيدًا من عدم اليقين لدى الشركاء، وترسّخ مقتضيين متناقضين: الطابع الأوروبي والسيادة.
أُعدّ هذا المنشور في إطار مشروع «تعزيز القدرات التحليلية لصنع قرارات السياسة الخارجية بالتعاون مع المجتمع المدني» التابع لمركز الأمن الدولي، بدعم من مؤسسة كونراد أديناور في أوكرانيا.
يتوفر النص الكامل للوثيقة للتنزيل بصيغة PDF باللغة الإنجليزية.