14 хв читання
19 жовтня 2024 року над Румунією помітили невпізнаний літальний об’єкт. Тієї ж ночі Україна зазнала чергової атаки Росії: Москва запустила близько 98 дронів і шість ракет у спробі послабити критичну інфраструктуру Києва. Цей інцидент стався лише через день після схожої події 18 жовтня, коли під час іншої атаки Росії в повітряному просторі Румунії були виявлені цілі. Хоча об’єкти зазвичай зникають з радарів до того, як румунські сили можуть встановити їхнє походження, події російсько-української війни лише за одним кордоном вказують на те, що найімовірніше вони належать Москві.
Це лише один із багатьох прикладів — для Румунії та інших держав-членів НАТО. Підозрілі літальні об’єкти бачили над Німеччиною, у Латвії розбився літальний апарат, який, за повідомленнями, був російським, а два білоруські гелікоптери порушили повітряний простір Польщі. Хоча багато цих інцидентів відкидають як «ненавмисні», вони є застереженням, що російська загроза для НАТО може бути серйознішою, ніж зазвичай вважають.
Протидія загрозам безпеці є наріжним каменем Організації Північноатлантичного договору, а її установчий договір містить механізм для цього — а саме статтю 5. Однак через нечасті випадки її застосування та побоювання ескалації російсько-української війни досі незрозуміло, чи буде її задіяно, якщо конфлікт вийде за межі українських кордонів, — і чи вважають члени НАТО взагалі, що це необхідно. Крім того, в епоху, коли гібридні загрози дедалі більше кидають виклик традиційним парадигмам безпеки, виникають питання щодо готовності НАТО протидіяти їм. Ця стаття має на меті проаналізувати, що саме передбачає стаття 5, у яких випадках її можна застосувати, чи достатньо її для ефективної протидії гібридним загрозам і як держави-члени ставляться до можливості задіяти цей механізм проти Москви.
Було б неправильно стверджувати, що російсько-українська війна суворо обмежується українськими кордонами. Хоча прямого збройного нападу на територію НАТО не було, доповідь співробітників Гельсінської комісії США свідчить, що Росія веде проти альянсу «таємну тіньову війну» з 2022 року.
Ще в травні 2022 року міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров заявив, що НАТО веде проти Росії «тотальну гібридну війну», очевидно прирівнюючи рішучу підтримку України та санкції проти Росії до операцій гібридної війни. Вочевидь, Москва вирішила відповісти на так звану «тотальну гібридну війну» справжньою гібридною війною з власного боку по всьому євроатлантичному регіону (див. рисунок 1).
У доповіді зазначається, що з 2022 року Росії приписують значну кількість операцій проти держав-членів НАТО. Приблизно третина з них була виборчими та інформаційними кампаніями, а ще третина — атаками на критичну інфраструктуру. Одна з десяти операцій була кампанією інструменталізації міграції (тобто штучною прикордонною кризою), а кожна п’ята — кампанією насильства (тобто актами вандалізму або тероризму) (див. рисунок 2). Атаки варіюються від антисемітських графіті у Франції та збоїв GPS-сигналу з Калінінграда до атаки програм-вимагачів, яка порушила роботу тисяч аптек по всій території США, і спроби російських або білоруських оперативників підірвати лакофарбовий завод на південному заході Польщі.
Росію також підозрюють у причетності до кількох серйозних саботажних кампаній. До них належать пожежа в берлінському німецькому заводі оборонного виробника Diehl у червні 2024 року та пожежа в одному з найбільших торговельних центрів Варшави у травні 2024 року. Крім того, у листопаді 2024 року було пошкоджено комунікаційний кабель між Литвою та Швецією, що зменшило пропускну здатність інтернету в регіоні на третину. Тим часом передавання даних між Фінляндією та Німеччиною було повністю порушено через аналогічний обрив кабелю. Цей кабель був єдиним прямим з’єднанням такого типу між Фінляндією та Центральною Європою і проходив поруч з іншою критично важливою підводною інфраструктурою, зокрема газопроводами та силовими кабелями. Обидва інциденти сталися лише через кілька тижнів після того, як США повідомили про посилення російської військової активності поблизу основних підводних кабелів.
Окрім нетрадиційних загроз, Росію (а часом і Білорусь) також підозрюють у прямому порушенні повітряного простору держав-членів НАТО. Деякі випадки включають згадані вище інциденти в Румунії (де в її повітряний простір входили не лише невпізнані літальні об’єкти, а й ідентифіковані як російські — зокрема уламки дрона, що впали в повіті Тулча), Німеччині та Латвії. Можна згадати й інші підозрілі випадки, як-от подію у вересні 2024 року в аеропорту Стокгольм-Арланда, Швеція. Невпізнані дрони перешкоджали роботі об’єкта, унаслідок чого літаки, спрямовані туди, змінювали маршрут і приземлялися в інших аеропортах. Шведська поліція прокоментувала, що цей акт міг бути навмисним, хоча вона «не може відповісти щодо мети». Швеція не змогла ідентифікувати, з яким літальним об’єктом вона має справу, що ускладнило вжиття конкретних дій. Водночас німецькі спецслужби підозрюють, що це були російські дрони моделі «Орлан-10», а Латвія пішла настільки далеко, що встановила: об’єкт у її повітряному просторі був дроном типу Shahed 136.
І, наче цього було недостатньо, інциденти заходять ще далі. У березні 2022 року безпілотник радянських часів (який згодом виявився розвідувальним літаком Ту-141) з вибухівкою пролетів над Румунією та Угорщиною без жодної реакції місцевих сил і розбився в Хорватії. Ніколи не було підтверджено, що літак був російським. За словами слідчих, на його крилі була червона зірка, пофарбована в синій і жовтий кольори українського прапора. Кілька місяців потому, у грудні 2022 року, хорватська, румунська та угорська влади заявили, що знають, хто запустив той дрон, але інформацію було засекречено як державну таємницю.
Москва не лише таємно здійснює такі провокації. Останнім часом вона досить відверто погрожує НАТО. 16 грудня 2024 року міністр оборони Росії Андрій Бєлоусов сказав Міністерству оборони на спільному засіданні з президентом Володимиром Путіним, що «Міністерство оборони Росії має бути готовим до будь-якого розвитку подій, включно з можливим військовим конфліктом з НАТО в Європі впродовж наступного десятиліття.» На тому ж засіданні Путін заявив, що Сполучені Штати своєю «зброєю та грошима», які вони використовують, щоб «накачувати де-факто нелегітимний правлячий режим у Києві», доводять Росію «до червоної лінії, за яку ми [Росія] більше не можемо відступати».
Росія, можливо, не здійснювала прямого збройного нападу на територію або сили країн НАТО. Це розумний крок — адже складно визначити, чи підпадають ці провокації безпосередньо під дію статті 5. Однак масштаб і спектр інцидентів настільки широкі, що небезпеку, яку вони несуть, не можна відкидати. Цими саботажними діями Росія, схоже, випробовує НАТО. І, на жаль, доки Москва не отримає наполегливої та рішучої відповіді, вона може сприйняти це як дозвіл зайти ще далі. Наразі її операції можуть бути спрямовані на створення плутанини та демонстрацію того, наскільки далеко можуть сягати її сила й вплив. Але зрештою, переконавшись, що ніхто не чинить опору, вона може атакувати НАТО більш прямолінійно.
Стаття 5 відома своєю неоднозначністю, що бере початок у самому тексті договору. Найвідоміша частина статті звучить так: «Сторони погоджуються, що збройний напад на одну або кількох із них у Європі чи Північній Америці розглядатиметься як напад на них усіх…». Однак найважливіша частина йде далі: «…і, відповідно, вони погоджуються, що в разі такого збройного нападу кожна з них, здійснюючи право на індивідуальну чи колективну самооборону, визнане статтею 51 Статуту Організації Об’єднаних Націй, надаватиме допомогу Стороні чи Сторонам, що зазнали нападу, вживаючи негайно, індивідуально та спільно з іншими Сторонами, таких заходів, які вона вважатиме необхідними, включно із застосуванням збройної сили, для відновлення й підтримання безпеки Північноатлантичного регіону». Отже, стаття 5 не вимагає від жодної держави-члена розгортати свої збройні сили та негайно завдавати удару у відповідь. Натомість держави зобов’язані лише «надавати допомогу» Стороні чи Сторонам, що зазнали нападу. Саме держави-члени визначають, якою має бути ця допомога, — і, оскільки договір не містить точного переліку, це може означати просто запровадження економічних санкцій проти агресора.
Така розпливчастість була навмисно закладена в установчий договір. Коли переговорники обговорювали текст документа у 1948–1949 роках, Сполучені Штати неохоче брали на себе будь-які військові зобов’язання. У той час багато американців усе ще підтримували ізоляціонізм, тобто невтручання в європейські справи.
Крім того, стаття 6 додатково роз’яснює статтю 5. У ній зазначено: «Для цілей статті 5 збройний напад на одну або кількох Сторін вважається таким, що включає збройний напад:
Отже, механізм колективної оборони запускається лише тоді, коли збройний напад було здійснено безпосередньо проти території будь-якої з держав-членів або їхніх сил, суден чи повітряних суден. Виходячи з цього формулювання, сам факт порушення російськими дронами повітряного простору держав-членів не належить до жодної з цих категорій.
Варто також згадати статтю 4, у якій зазначено, що «Сторони проводитимуть консультації щоразу, коли, на думку будь-якої з них, територіальній цілісності, політичній незалежності або безпеці будь-якої зі Сторін загрожує небезпека». По суті, вона надає будь-якій державі-члену право офіційно посилатися на цю статтю, винісши на обговорення будь-яке питання безпеки, яке вона вважає тривожним, і спонукаючи інші сторони до консультацій.
На відміну від статті 5, стаття 4 не передбачає жодних зобов’язань, окрім необхідності брати участь в обговореннях. Можливо, саме тому з початку XXI століття її вже задіювали сім разів. П’ять із них були ініційовані Туреччиною, один раз — Польщею у 2014 році внаслідок початку Росією війни проти України, а ще один — спільним запитом Болгарії, Чехії, Естонії, Латвії, Литви, Польщі, Румунії та Словаччини 24 лютого 2022 року, які були стурбовані повномасштабним вторгненням Росії в Україну.
У двох випадках за участю Туреччини консультації завершилися погодженням НАТО певних оборонних заходів, а саме операції Display Deterrence у 2003 році та розгортанням ракет Patriot у 2012 році. Цікаво, що причиною випадку 2003 року була війна в сусідньому Іраку, а в 2012 році — загибель п’ятьох жителів Туреччини у прикордонному місті Акчакале внаслідок сирійських обстрілів.
Це свідчить, що стаття 4 є ще неоднозначнішою за статтю 5. Отже, тут багато залежить від політичної волі держав-членів та їхнього тлумачення того, що означає загроза безпеці. Після доволі схожого інциденту в Польщі в листопаді 2022 року тодішній президент Польщі Анджей Дуда виключив можливість посилання на статтю 4. Це твердження було підсилене результатами розслідування, які вказували, що ракета, яка вбила двох жителів Польщі, належала не Росії, а українській протиповітряній обороні. «Немає нічого, абсолютно нічого, що свідчило б про навмисний напад на Польщу», — додав Дуда.
Тим часом статтю 5 за всю історію задіювали лише один раз. Запит про це було одностайно подано менш ніж через 24 години після терористичних атак «Аль-Каїди» проти Сполучених Штатів 11 вересня 2001 року. НАТО не ухвалило рішення одразу. Спочатку там чекали, щоб встановити, що атаки надійшли з-за кордону й підпадають під дію статті 5.
У жовтні, після завершення розслідування та запуску механізму, НАТО погодило пакет оборонних заходів, який включав дві військові операції. Однак уважніший розгляд цього випадку добре ілюструє брак суттєвих зобов’язань за статтею 5. По-перше, в операції Eagle Assist екіпаж із 830 осіб складався з персоналу 13 країн НАТО, тоді як загальна кількість держав-членів у 2001 році становила 19. Отже, деякі держави-члени не направили сили — і не були зобов’язані це робити. Далі важливо врахувати, що механізм колективної оборони було задіяно єдиний раз, коли в небезпеці опинився його найпотужніший і найвпливовіший член. Це свідчить, що такий масштабний крок значною мірою є політичним і тому може статися лише тоді, коли відповідає національним інтересам країн Альянсу.
Від 2014 року НАТО визнає Росію головною загрозою своїй безпеці, що стало різкою зміною порівняно зі Стратегічною концепцією 2010 року, яка наголошувала на співпраці з Москвою. Ця зміна була зумовлена анексією Росією Криму та її агресивною війною проти України. У Стратегічній концепції 2022 року Росію визнано «найзначнішою та безпосередньою загрозою» євроатлантичній безпеці, наголошено на застосуванні нею звичайних, кібернетичних і гібридних тактик, а також на її нехтуванні міжнародними угодами. Незважаючи на це, НАТО повторює свою відданість підтриманню відкритих каналів комунікації з Росією для управління ризиками, запобігання ескалації та підвищення прозорості.
Незрозуміло, про які саме «канали комунікації» йдеться в концепції. Це можуть бути переговори та мирні договори, але проблема в тому, що досі Росія порушила більшість міжнародних договорів, які підписала. Зокрема, Москва нехтувала Мінськими домовленостями, коли неодноразово обстрілювала Донецьку та Луганську області — у 2015 році їх уже порушили понад 4000 разів. Женевські конвенції були проігноровані, коли російські збройні сили вчиняли незліченні воєнні злочини у війні проти України. У 2008 році, коли для війни проти Грузії було узгоджено припинення вогню, Росія пообіцяла відвести свої сили на довоєнні позиції, але не виконала цієї обіцянки. Ця тенденція не залишає багато підстав для оптимізму щодо збереження відкритих каналів комунікації з Москвою.
З іншого боку, оскільки російсько-українська війна не припинилася після двох з половиною років, риторика лідерів НАТО ставала дедалі менш оптимістичною. У грудні 2024 року Генеральний секретар НАТО Марк Рютте заявив, що настав час «перейти до мислення воєнного часу», оскільки Москва «готується до довгострокового протистояння з Україною та з нами», а держави-члени «не готові до того, що чекає [на них] через чотири-п’ять років.» Цим застереженням він хотів підкреслити, що Альянсу потрібно суттєво наростити оборонні витрати, адже навіть позначки 2% недостатньо. Наразі навіть цієї цілі не досягли 8 країн: Хорватія, Португалія, Італія, Канада, Бельгія, Люксембург, Словенія та Іспанія (див. рисунок 3).
У червні 2024 року міністр оборони Німеччини Борис Пісторіус зайшов настільки далеко, що визнав перспективу нападу Росії на НАТО. Він зазначив, що хоча російський напад малоймовірний «наразі», експерти «очікують період у п’ять-вісім років, коли це може стати можливим». Він послався на те, що сценарій 2022 року раніше здавався Заходу неможливим, але «Росія кидає виклик логіці», тому вони «мають бути готовими до будь-якого сценарію».
Нарешті, у листопаді 2024 року керівник Федеральної розвідувальної служби Німеччини Бруно Каль виступив на заході аналітичного центру DGAP у Берліні та заявив, що Росія, ймовірно, нарощуватиме свої гібридні операції і що можливе застосування статті 5 у відповідь. Він пояснив: «Масштабне застосування Росією гібридних заходів підвищує ризик того, що НАТО зрештою розгляне можливість застосування своєї статті 5 про взаємну оборону. Водночас дедалі більше нарощування російського військового потенціалу означає, що пряме військове зіткнення з НАТО стає одним із можливих варіантів для Кремля».
На його думку, якби Росія напала на одну чи кілька країн НАТО, вона навряд чи окупувала б велику територію — радше, як він вважав, вона б випробовувала червоні лінії, встановлені Заходом. По суті, саме це Росія робила досі й на що Захід відповідав обережністю — тож чи буде статтю 5 фактично задіяно у разі прямого, відкритого та збройного нападу? Керівник розвідки заявив, що високопосадовці російського міністерства оборони в цьому сумніваються. Це має бути тривожним сигналом для Альянсу: якщо він не посилить свою оборону та не продемонструє стійкість зараз, Росія й надалі послаблюватиме євроатлантичну безпеку.
Страх перед можливим нападом Росії на НАТО поширився й серед інших посадовців. У січні 2024 року командувач оборони Швеції Мікаель Бюден заявив, що всі шведи мають морально підготуватися до конфлікту. У Британії тодішній командувач сухопутних військ генерал Патрік Сандерс закликав жителів країни бути готовими до рівня мобілізації, небаченого з часів Другої світової війни (хоча пізніше його начальник розкритикував його за таку сміливу заяву). У Німеччині посадовці вважали, що Москва може запустити ракети по країнах НАТО. З цієї причини НАТО закликало союзників пов’язати військове та цивільне планування. Адмірал Королівських ВМС Нідерландів Роб Бауер, голова Військового комітету НАТО, пояснив: «Фінансові установи мають відіграти свою роль. Промисловість має відіграти свою роль. Нам потрібна належна інфраструктура в наших країнах для перевезення військової техніки дорогами, мостами. Міст має витримувати танк». Крім того, НАТО також доведеться розв’язати проблему розвантаження доріг і транспортних мереж під час війни, якщо тонни людей рухатимуться на захід, тоді як танки та логістичні потяги — на схід.
У контексті порушення російськими дронами повітряного простору НАТО генерал Джеймс Гекер, командувач Повітряних сил США в Європі та Об’єднаного повітряного командування НАТО, наголосив на потребі в кращих системах протиповітряної та протиракетної оборони — він вважає, що в майбутньому таких вторгнень буде більше. Проте досі реакція держав-членів на незліченні випадки порушення повітряного простору разюче контрастувала з вищезгаданими закликами посилювати безпеку перед обличчям російської загрози.
Жодного разу жертви цих порушень відкрито не визнавали, що інциденти були навмисними. Держава, відповідальна за падіння дрона в Хорватії у квітні 2022 року, була прихована. Інцидент у серпні 2023 року, коли білоруські гелікоптери пролетіли над Польщею, також не був достатньою підставою для речника Державного департаменту США Метью Міллера заявити, що Альянс готовий задіяти статтю 5. Навіть Латвія, попри відкрите повідомлення, що дрон у її повітряному просторі був російським, офіційно применшила значення події. Міністр оборони заявив, що це не можна розглядати як «відкриту військову ескалацію», і запевнив, що Латвія не була ціллю дрона.
Натомість Румунія могла бути рішучішою — вона повідомляла про інциденти як про порушення міжнародного права. У жовтні 2024 року вона поспішно підняла в повітря два винищувачі F-16 та два іспанські F-18, залучені до місій повітряного патрулювання. Рютте закликав Румунію «швидко й ефективно реагувати» на порушення її повітряного простору, наголосивши, що протиповітряна оборона залишається пріоритетом для Альянсу. Одного разу дрон Shahed над Румунією навіть переслідували винищувачі НАТО.
Спочатку румунська влада зазначала, що не може безпосередньо збивати дрони, оскільки це заборонено румунським законодавством. Обіцянка змін з’явилася у грудні 2024 року, коли Бухарест схвалив два законопроєкти, що встановлюють протоколи поводження з іноземними об’єктами, які входять у його повітряний простір у мирний час, та їхнього збиття. Однак для набуття чинності вони все ще мають бути проголосовані парламентом і підписані президентом.
Останнім часом Польща також демонструє більшу рішучість щодо Росії. Хоча Міллер виключив можливість застосування статті 5 після інциденту з білоруськими гелікоптерами, міністр національної оборони Польщі Маріуш Блащак попросив посилити присутність військ на кордоні, а також розгорнути додаткові сили й техніку, зокрема ударні гелікоптери. У жовтні 2024 року польський генерал зробив дуже сміливу заяву, сказавши, що якщо російські війська вторгнуться до Литви, союзники протягом «першої хвилини» завдадуть удару по всіх стратегічних об’єктах Росії, розташованих у радіусі 300 кілометрів. Він заявив, що вони «завдадуть прямого удару по Санкт-Петербургу».
Складається враження, що НАТО, попри заяву в Стратегічній концепції 2022 року про те, що воно й надалі реагуватиме на російські загрози, навіть не почало цього робити. Майже всі інциденти з порушенням повітряного простору були офіційно оголошені випадковостями — можливо, в ілюзії, що це допоможе уникнути ескалації. Проте, активно заперечуючи релевантність статті 5, НАТО втрачає головне.
Чи навмисно російські дрони входять у повітряний простір союзників, не має бути їхньою головною турботою — нею мають бути людські життя. Випадки Хорватії та Польщі чітко продемонстрували, як легко війна може перетинати кордони й приносити жертви тим, хто формально в ній не бере участі. Те, що російські дрони продовжують літати над головами посадовців НАТО навіть після того, як ті запевняють усіх, що Польща, Латвія чи будь-яка інша держава не були ціллю, доводить: Москву неможливо зупинити умиротворенням. Сьогодні «саботажна» та «гібридна» діяльність може бути спрямована лише проти конкретних об’єктів — завтра вона може призвести до смертей серед місцевого населення. Незрозуміло, як їхні жителі залишатимуться в безпеці, якщо нинішня бездіяльність триватиме.
З огляду на продуману стратегію прихованого проведення цих операцій, якщо Росія здійснить збройний напад на НАТО, він буде таким само непомітним. У такому разі, зважаючи на риторику високопосадовців досі, вкрай малоймовірно, що НАТО як альянс застосує статтю 5. Після того як Трамп завершить свою інавгурацію як президент Сполучених Штатів у січні, шанси зменшаться ще більше. Досі республіканці були в цьому питанні значно більш амбівалентними, ніж Байден. Зважаючи на те, що Сполучені Штати беззаперечно є лідером в Альянсі, така нечітка риторика та небажання активно брати участь у захисті Європи свідчать, що перспектива застосування статті 5 буде ще віддаленішою, ніж раніше.
Натомість окремі реакції свідчать, що держави, які межують з Україною, можуть самостійно відповідати на збройні напади, якщо ті будуть спрямовані проти їхньої території. Польща, зокрема, витрачає на оборону близько 4% свого ВВП, тоді як Румунія нині вживає заходів, щоб мати змогу збивати російські дрони. Проте питання залишається: як далеко вони будуть готові зайти? Чи захищатимуться вони від російських атак лише на своїх територіях, чи завдадуть удару у відповідь по Росії, як заявив польський генерал? Зважаючи на те, як повільно США схвалювали дозвіл Україні завдавати ударів по цілях на російській території, отримати дозвіл завдати удару «безпосередньо по Санкт-Петербургу» зброєю НАТО може бути ще складніше.
Застереження: Погляди, думки та переконання, висловлені в матеріалах, опублікованих на цьому сайті, належать виключно авторам і не обов’язково відображають позицію Transatlantic Dialogue Center, його комітетів або афілійованих організацій. Матеріали мають на меті стимулювати діалог і дискусію та не представляють офіційних політичних позицій Transatlantic Dialogue Center або будь-яких інших організацій, з якими автори можуть бути пов’язані.
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
