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2024年10月19日，一个不明飞行物在罗马尼亚上空被发现。同一夜，乌克兰再次遭受俄罗斯袭击，莫斯科发射了约98架无人机和6枚导弹，试图削弱基辅的关键基础设施。这一事件发生在10月18日类似事件仅一天之后，当时俄罗斯发动另一次袭击期间，罗马尼亚领空内发现了目标。尽管这些物体往往在罗马尼亚部队能够确认其来源之前就从雷达上消失，但仅一国之隔的俄乌战争态势表明，它们很可能属于莫斯科。
这只是罗马尼亚和其他北约成员国面临的众多例子之一。德国上空出现了可疑飞行物，一架据报为俄罗斯的飞行器在拉脱维亚坠毁，两架白俄罗斯直升机侵犯了波兰领空。尽管许多此类事件被轻描淡写为“非故意”，但它们是一个警示信号：俄罗斯对北约的威胁可能比普遍认为的更严重。
应对安全威胁是北大西洋公约组织的基石，其创始条约设有支持这一目标的机制，即第五条。然而，鉴于该条款被援引的次数有限，以及对俄乌战争升级的担忧，若冲突蔓延出乌克兰边界，它是否会被触发仍不明确——北约成员国是否甚至认为必须触发它也不明确。此外，在混合威胁日益挑战传统安全范式的时代，北约应对这些威胁的准备程度也引发疑问。本文旨在分析第五条究竟意味着什么、可在哪些情况下适用、它是否足以有效应对混合威胁，以及成员国如何看待针对莫斯科援引这一机制的可能性。
若声称俄乌战争严格局限于乌克兰边界之内，那将是错误的。尽管尚未发生对北约领土的直接武装攻击，但美国赫尔辛基委员会工作人员的一份报告指出，自2022年以来，俄罗斯一直在对该联盟发动一场“隐蔽的影子战争”。
早在2022年5月，俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫声称，北约正在对俄罗斯进行“全面混合战争”，显然是将对乌克兰的坚定支持和对俄罗斯的制裁比作混合战争行动。显然，莫斯科决定以自己在整个欧洲—大西洋地区发动的实际混合战争，回应所谓的“全面混合战争”（见图1）。
报告指出，自2022年以来，大量针对北约成员国的行动被归因于俄罗斯。其中约三分之一是选举和信息行动，另有三分之一是针对关键基础设施的攻击。每十起行动中有一起是武器化移民行动（即人为制造的边境危机），每五起中有一起是暴力行动（即破坏或恐怖主义行为）（见图2）。攻击范围从法国的反犹涂鸦、来自加里宁格勒的 GPS 信号干扰，到一次扰乱全美数千家药店的勒索软件攻击，以及俄罗斯或白俄罗斯特工试图炸毁波兰西南部一家油漆厂的行动。
俄罗斯还被怀疑是一些严重破坏活动的幕后主使。其中包括2024年6月柏林国防制造商迪尔公司旗下德国工厂的一场火灾，以及2024年5月华沙最大购物中心之一发生的一场火灾。此外，2024年11月，立陶宛和瑞典之间的通信电缆受损，使该地区的互联网带宽减少三分之一。与此同时，由于类似的电缆断裂，芬兰和德国之间的数据传输已完全中断。该电缆是芬兰与中欧之间唯一同类直接连接，与包括天然气管道和电力电缆在内的其他关键水下基础设施并行铺设。这两起事件均发生在美国报告主要海底电缆周边俄罗斯军事活动增加的数周之后。
除了非传统威胁外，俄罗斯（有时还有白俄罗斯）也被怀疑直接侵犯北约成员国领空。一些案例包括上文提到的罗马尼亚事件（不仅有不明飞行物进入其领空，也有被确认是俄罗斯的飞行物——包括图尔恰县坠毁的无人机残骸）、德国和拉脱维亚的事件。还可以提及一些更可疑的事件，例如2024年9月瑞典斯德哥尔摩阿兰达机场发生的事件。不明无人机干扰了该设施，导致原本飞往该处的飞机改变航线，降落在其他机场。瑞典警方评论称，此举可能是故意的，尽管他们“无法回答其目的。” 瑞典无法确认其面对的是何种飞行物，这使采取具体行动变得困难。然而，德国特勤部门怀疑这些无人机是俄罗斯 Orlan-10 型号，而拉脱维亚甚至确认其领空内的物体是一架 Shahed 136 型无人机。
而且——仿佛这还不够——事件的范围甚至更广。2022年3月，一架装有炸药的苏联时代无人机（后来证实为 TU-141 侦察机）飞越罗马尼亚和匈牙利，当地部队未作反应，随后在克罗地亚坠毁。该飞行器从未被证实属于俄罗斯。调查人员称，其机翼上有一颗红星，涂有乌克兰国旗的蓝黄两色。数月后，即2022年12月，克罗地亚、罗马尼亚和匈牙利当局声称知道是谁发射了该无人机，但该信息被列为国家机密。
莫斯科并非只秘密进行此类挑衅。近来，它对北约的威胁相当明确。2024年12月16日，俄罗斯国防部长安德烈·别洛乌索夫在与总统弗拉基米尔·普京举行的联合会议上告诉国防部：“俄罗斯国防部必须为事态的任何发展做好准备，包括未来十年内在欧洲与北约可能发生的军事冲突。”在同一会议上，普京声称，美国用其“武器和金钱”来“扶植基辅事实上的非法统治政权”，将俄罗斯逼至“我们[俄罗斯]再也无法后退的红线”。
俄罗斯可能尚未明确对北约国家的领土或部队发动武装攻击。这是一个明智之举——毕竟，很难判定这些挑衅是否直接属于第五条的范围。然而，这些事件的规模和范围如此广泛，其所暗示的危险不能被忽视。通过这些破坏活动，俄罗斯似乎正在测试北约。遗憾的是，只要莫斯科得不到强硬而坚定的回应，它就可能将此视为进一步行动的绿灯。目前，其行动可能旨在制造混乱，并展示其力量和影响力能够延伸至何处。但最终，在确认无人抵抗后，它可能会以更直接的方式攻击北约。
第五条以其源自条约文本本身的模糊性而闻名。该条最广为人知的部分写道：“各缔约方同意，对欧洲或北美一个或多个缔约方的武装攻击，应视为对全体缔约方的攻击……”。然而，最重要的部分在后面：“……因此，缔约方同意，如发生此种武装攻击，各缔约方在行使《联合国宪章》第51条所承认的单独或集体自卫权时，将援助遭受攻击的一个或多个缔约方，通过立即单独并与其他缔约方协同采取其认为必要的行动，包括使用武力，以恢复并维护北大西洋地区的安全”。因此，第五条并不要求任何成员国部署武装力量并立即反击。相反，各国仅有义务“援助”遭受攻击的一个或多个缔约方。援助应当采取何种形式由成员国自行决定——而鉴于条约并未列出确切清单，这甚至可能仅意味着对侵略者实施经济制裁。
这种模糊性是有意写入创始条约的。1948年至1949年间，谈判代表讨论该文件文本时，美国对承诺承担任何军事义务犹豫不决。当时，许多美国人仍支持孤立主义，即不干预欧洲事务。
此外，第六条进一步阐明了第五条。它规定：“就第五条而言，对一个或多个缔约方的武装攻击应被视为包括以下武装攻击：
因此，只有当武装攻击确切地针对任何成员国的领土，或其部队、舰艇或飞机实施时，集体防御机制才会被触发。根据这一表述，俄罗斯无人机仅仅侵犯成员国领空的行为并不属于上述任何类别。
还值得一提的是第4条，其中规定：‘当任何一方认为任何一方的领土完整、政治独立或安全受到威胁时，各方将共同进行协商。’本质上，它赋予任何成员国正式援引该条款的权利，可将其认为令人担忧的任何安全问题提交讨论，促使其他各方进行协商。
与第5条不同，第4条并不意味着除参与讨论的必要性之外的任何承诺。也许正因如此，自21世纪初以来，该条款已被触发七次。其中五次由土耳其提出，一次由波兰于2014年因俄罗斯对乌克兰发动战争而发起，另一次则源于保加利亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克于2022年2月24日提出的联合请求；这些国家对俄罗斯全面入侵乌克兰感到担忧。
在土耳其提出的两起案例中，协商最终促成北约同意采取特定防御措施，即2003年的“展示威慑”行动和2012年部署“爱国者”导弹。有趣的是，2003年事件的原因是邻国伊拉克的战争，而2012年事件的原因则是叙利亚炮弹造成边境城镇阿克恰卡莱五名土耳其居民死亡。
这表明，第4条甚至比第5条更加模糊。因此，此处很大程度上取决于成员国的政治意愿，以及它们如何解释何谓对安全的威胁。2022年11月波兰发生了相当类似的事件后，当时的波兰总统安杰伊·杜达排除了援引第4条的可能性。调查结果进一步强化了这一说法：造成两名波兰居民死亡的导弹不属于俄罗斯，而是乌克兰防空系统的。杜达补充道：“完全没有，绝对没有任何迹象表明这是对波兰的蓄意攻击。”
与此同时，第5条迄今仅被援引过一次。2001年9月11日，“基地”组织对美国发动恐怖袭击后不到24小时，各方一致提出了援引该条款的请求。北约没有立即作出决定。它们首先等待确认袭击来自境外，并且属于第5条的适用范围。
10月，在调查完成且该机制被触发后，北约同意了一揽子防御措施，其中包括两项军事行动。然而，仔细审视该案例，便能清楚说明第5条之下缺乏重大义务。首先，在“鹰助”行动中，830人的机组由13个北约国家的人员组成，而2001年成员国总数为19个。因此，一些成员国没有派遣部队——而且并无此义务。其次，必须考虑到，集体防御机制唯一一次被援引，是在其最强大、最具影响力的成员面临危险时。这表明，如此大规模的行动主要是政治性的，因此只有符合联盟国家的国家利益时才可能发生。
自2014年以来，北约已将俄罗斯视为其安全的主要威胁，这标志着与其强调同莫斯科合作的2010年《战略概念》相比发生了剧烈转变。这一变化由俄罗斯吞并克里米亚及其对乌克兰发动的侵略战争所推动。2022年《战略概念》承认俄罗斯是对欧洲—大西洋安全“最重大且最直接的威胁”，强调其使用常规、网络和混合手段，以及其对国际协议的漠视。尽管如此，北约重申致力于保持与俄罗斯开放的沟通渠道，以管控风险、防止升级并提高透明度。
尚不清楚该《战略概念》所指的是哪些“沟通渠道”。这可能是谈判和和平条约——但问题在于，迄今俄罗斯已违反其签署的大多数国际条约。特别是，莫斯科反复炮击顿涅茨克和卢甘斯克地区时无视了《明斯克协议》——到2015年，这些协议已被违反超过4000次。俄罗斯武装部队在对乌克兰的战争中犯下无数战争罪时，也无视了《日内瓦公约》。2008年，在就对格鲁吉亚的战争谈判停火时，俄罗斯承诺将部队撤回战前阵地——但未能履行这一承诺。这种倾向并未给与莫斯科保持开放沟通渠道留下多少乐观空间。
另一方面，俄乌战争在两年半后仍未停止，北约领导人的言辞愈发不那么乐观。2024年12月，北约秘书长马克·吕特表示，现在是“转向战时思维”的时候了，因为莫斯科正在“为同乌克兰及同我们进行长期对抗作准备”，而成员国“尚未准备好应对四到五年后将要到来的事情。”他借此警告强调，联盟需要大幅提高国防开支，因为即使2%的门槛也不够。截至目前，克罗地亚、葡萄牙、意大利、加拿大、比利时、卢森堡、斯洛文尼亚和西班牙等8个国家甚至尚未达到这一目标（见图3）。
2024年6月，德国国防部长鲍里斯·皮斯托瑞斯甚至承认俄罗斯攻击北约的可能性。他指出，尽管俄罗斯发动攻击“目前”不太可能，但专家“预计在五至八年内，这可能成为现实”。他提到，2022年的情景此前在西方看来似乎不可能，但“俄罗斯正在违背逻辑”——因此，他们“必须为任何情景做好准备。’
最后，2024年11月，德国联邦情报局局长布鲁诺·卡尔在柏林德国外交政策协会智库的一场活动上表示，俄罗斯可能会加强其混合行动，并认为作为回应援引第5条是一种可能性。他解释道：“俄罗斯广泛使用混合手段，增加了北约最终考虑援引其第5条共同防御条款的风险。与此同时，俄罗斯军事潜力日益增强，意味着与北约直接军事对抗成为克里姆林宫可能的选项之一。”
他认为，如果俄罗斯攻击一个或多个北约国家，不太可能占领大片领土——相反，他相信这将测试西方设定的红线。本质上，这正是俄罗斯迄今所做的事情，也是西方谨慎回应的事情——那么，一旦发生直接、公开且武装的攻击，第5条真的会被援引吗？这位情报局长称，俄罗斯国防部的高级官员对此表示怀疑。这应成为联盟的警报信号——如果它现在不加强防御并展现韧性，俄罗斯将继续进一步削弱欧洲—大西洋安全。
对俄罗斯可能攻击北约的恐惧也在其他官员中蔓延。2024年1月，瑞典国防司令迈克尔·比登表示，所有瑞典人都应在心理上为冲突做好准备。在英国，当时的陆军参谋长帕特里克·桑德斯将军敦促英国居民为自第二次世界大战以来未曾见过的动员程度做好准备（尽管后来他的上司批评了这一大胆说法）。在德国，官员们认为莫斯科可能向北约国家发射导弹。为此，北约呼吁盟国将军事规划与民事规划相衔接。荷兰皇家海军上将、北约军事委员会主席罗布·鲍尔解释道：“金融机构可以发挥作用。工业界可以发挥作用。我们需要在本国拥有适当的基础设施，以便通过道路和桥梁运输军事装备。一座桥必须能够承载一辆坦克。”此外，如果大量人员向西移动，而坦克和后勤列车向东移动，北约还必须解决战时道路与运输网络疏通的问题。
在俄罗斯无人机侵犯北约领空的背景下，美国驻欧洲空军和北约盟军空军司令部司令詹姆斯·赫克将军强调，需要更好的防空和导弹防御系统——他相信未来会出现更多此类入侵。然而，迄今成员国对无数起侵犯领空事件的反应，与上述面对俄罗斯威胁加强安全的呼吁形成了鲜明对比。
这些侵犯行为的受害国从未公开承认事件是蓄意的。对2022年4月克罗地亚无人机坠毁事件负有责任的国家被隐瞒。2023年8月白俄罗斯直升机飞越波兰的事件，也不足以让美国国务院发言人马修·米勒声称联盟已准备好援引第5条。即使拉脱维亚公开披露其领空内的无人机是俄罗斯的，官方也淡化了该事件。国防部长表示，这不能被视为“公开的军事升级”，并保证拉脱维亚不是该无人机的预定目标。
反过来，罗马尼亚或许更为果断——它已将这些事件报告为违反国际法。2024年10月，它迅速升空两架F-16战斗机和两架用于空中警务任务的西班牙F-18战斗机。吕特呼吁罗马尼亚“迅速有效地回应”对其领空的侵犯，并强调防空仍是联盟的优先事项。有一次，飞越罗马尼亚上空的“见证者”无人机甚至遭到北约战斗机追击。
起初，罗马尼亚当局提到，他们无法直接击落无人机，因为罗马尼亚法律禁止这样做。2024年12月，布加勒斯特批准了两项法律草案，为和平时期处置和击落进入其领空的外国物体制定程序，改变的承诺随之而来。然而，这些草案仍需由议会表决并由总统颁布，方能生效。
近来，波兰对俄罗斯也表现出更强的坚定态度。即便米勒在白俄罗斯直升机事件后排除了援引第5条的可能性，波兰国防部长马里乌什·布瓦什恰克仍要求加强边境驻军，并部署额外兵力和装备，如攻击直升机。2024年10月，这位波兰将军发表了非常大胆的声明，称如果俄罗斯军队入侵立陶宛，盟国将在“第一分钟”内打击位于300公里范围内的俄罗斯所有战略资产。他宣称，他们将“直接打击圣彼得堡”。
北约在2022年《战略概念》中表示将继续应对俄罗斯威胁，但看来它甚至尚未开始这样做。几乎所有侵犯领空事件都被正式宣布为事故——或许是出于一种幻想，认为这将有助于避免升级。然而，通过积极否认《第五条》具有相关性，北约忽略了关键所在。
俄罗斯无人机是否故意进入盟国领空不应是其首要关切——人的生命才应如此。克罗地亚和波兰的案例清楚地表明，战争多么容易跨越国界，并给那些并未正式参与其中的人带来伤亡。即使北约官员向所有人保证波兰、拉脱维亚或任何其他国家都不是目标之后，俄罗斯无人机仍持续从他们头顶飞过，这一事实证明，莫斯科无法通过绥靖来阻止。今天，“破坏”活动和“混合”活动可能只针对特定设施——明天，它们可能给当地居民带来死亡。如果目前的不作为持续下去，尚不清楚当地居民将如何保持安全。
鉴于以隐蔽方式实施这些行动的高明策略，如果俄罗斯对北约发动武装攻击，也将同样隐蔽。在这种情况下，考虑到迄今为止高级官员的言辞，作为一个联盟的北约极不可能援引《第五条》。特朗普在1月完成就任美国总统的宣誓后，这种可能性将进一步降低。迄今为止，共和党人在这方面的态度远比拜登暧昧。鉴于美国无可否认是该联盟的领导者，这种不明确的言辞以及不愿积极参与欧洲防务的态度表明，援引《第五条》的前景将比此前更加遥远。
相比之下，各国的个别反应表明，如果武装攻击以其领土为目标，乌克兰的邻国可能会自行作出回应。尤其是波兰，其国防开支约占国内生产总值的4%，而罗马尼亚目前正采取措施，以获得击落俄罗斯无人机的能力。尽管如此，问题仍然是：它们准备走多远？它们会严格只在本国领土上防御俄罗斯攻击，还是会如波兰将军所宣称的那样反击俄罗斯？考虑到美国批准乌克兰打击俄罗斯境内目标的许可过程多么缓慢，获得使用北约武器“直接打击圣彼得堡”的许可可能更加复杂。
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