10 хв читання
Питання передачі заморожених російських активів Україні останнім часом стало однією з найбільш обговорюваних тем, особливо в контексті затримки фінансової та військової підтримки в Конгресі США. Більшість держав євроатлантичного регіону, зокрема Сполучені Штати, заморозили частину російських коштів, переважно у формі фінансових інвестицій, розміщених на їхніх територіях. Існують різні способи конфіскації російських активів. Однак Сполучені Штати та їхні союзники намагаються створити механізм, який не суперечив би національному законодавству та міжнародному праву й не призвів би до негативних наслідків для цих держав.
Загальна сума заморожених активів становить приблизно $300 млрд, що складає близько половини резервів Центрального банку Росії. Точніше, за даними Reuters, активи Банку включають приблизно 207 млрд євро, 67 млрд доларів США, 37 млрд британських фунтів стерлінгів, 36 млрд японських єн, 19 млрд канадських доларів, 6 млрд австралійських доларів, 1,8 млрд сінгапурських доларів, 1 млрд швейцарських франків тощо. Значну частину цих активів становлять банківські депозити та інвестиції в іноземні цінні папери.
Більшість конфіскованих активів розташовані в Європі й загалом становлять приблизно $210 млрд, при цьому найбільша сума — $191 млрд — заморожена в Бельгії в центральному депозитарії цінних паперів Euroclear, що базується в Брюсселі. Натомість, за різними даними, Сполучені Штати заморозили лише $4–5 млрд, що становить лише незначну частку загальної суми, яка потенційно може бути передана Україні.
За розрахунками Світового банку, станом на березень 2023 року Україні знадобиться $411 млрд на післявоєнну відбудову. Імовірно, за минулий рік ця сума ще більше зросла. Головна мета передачі російських активів Україні — використати ці кошти для відбудови країни. Вони мають стати частиною майбутніх репарацій, які Росія буде змушена сплатити.
Основна складність конфіскації російських фінансових активів та їх подальшої передачі Україні полягає у правовому аспекті цього питання. На початку повномасштабного вторгнення Росії міністерка фінансів США Джанет Єллен заявила, що законодавство США забороняє конфіскацію іноземних грошових активів. Однак ця позиція почала змінюватися влітку 2023 року, коли двопартійна підтримка допомоги Україні у Сполучених Штатах почала слабшати. Крім того, у лютому 2024 року вона зробила заяву, цілком протилежну тому, що було сказано два роки тому.
«Нашій коаліції необхідно й терміново знайти спосіб розблокувати вартість цих знерухомлених активів, щоб підтримати подальший опір України та її довгострокову відбудову», — сказала Єллен у виступі в Сан-Паулу, Бразилія, де зустрілися міністри фінансів і голови центральних банків Групи двадцяти. «Я вважаю, що існують вагомі міжнародно-правові, економічні та моральні підстави для просування вперед. Це була б рішуча відповідь на безпрецедентну загрозу Росії для глобальної стабільності», — сказала вона.
Відповідно до чинних законодавчих актів, таких як Закон про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (IEEPA) та Закон про відбудову економічного процвітання і можливостей для українців (REPO), Сполучені Штати мають повноваження конфіскувати російські активи. Ці закони мають на меті легітимізувати дії виконавчої влади, зокрема Президента Сполучених Штатів, щодо конфіскації суверенних активів Російської Федерації та їх спрямування до спеціальної неприбуткової організації, відомої як «Фонд підтримки України». Коштами Фонду управлятиме Державний секретар США, який після консультацій з USAID (Агентством США з міжнародного розвитку) зможе передавати їх безпосередньо Україні або міжнародному компенсаційному механізму, який планується створити в майбутньому. Про передачу коштів необхідно повідомляти комітети із закордонних справ та фінансів обох палат Конгресу США, а Державний секретар має кожні 90 днів подавати до Конгресу США звіт про виконання обов’язків.
У вересні 2023 року Renew Democracy Initiative — американська неприбуткова організація, присвячена просуванню та захисту ліберальної демократії у Сполучених Штатах і за кордоном, — опублікувала звіт під назвою «Правові, практичні та моральні підстави для передачі російських суверенних активів Україні». Авторами звіту стали провідні американські правові експерти, зокрема Лоренс Г. Трайб, Реймонд П. Толентіно, Кейт М. Гарріс, Джексон Ерпенбах і Джеремі Левін. Його головна мета — обґрунтувати, що Сполучені Штати та їхні союзники мають конфіскувати російські активи й передати їх Україні. Автори стверджують, що внутрішнє законодавство США надає Президенту повні повноваження вилучати та передавати кошти Україні в межах спеціального механізму, передбаченого законодавством. Крім того, їхній аналіз демонструє, що міжнародне право не створює перешкод для таких дій Сполучених Штатів чи інших держав.
У своєму аналізі автори окремо розглядають Закон про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (IEEPA), який надає Президенту прерогативу здійснювати контроль над суверенними коштами іншої держави — у цьому випадку Росії — у разі оголошення надзвичайного стану через загрози національній безпеці, зовнішній політиці чи економіці США. Примітно, що ще у 2014 році Президент Обама оголосив надзвичайний стан у відповідь на анексію Росією Криму. У лютому 2022 року Президент Байден ще більше розширив його застосування після повномасштабного вторгнення Росії в Україну. Отже, початкову умову, передбачену цим законом, уже виконано, а це означає, що виконавча влада (Президент Сполучених Штатів) тепер має повноваження спрямовувати заморожені російські активи на підтримку України.
Головний аргумент, який висувають противники таких дій, полягає в тому, що активи Центрального банку іншої держави захищені міжнародним правом. Отже, їх конфіскація становила б порушення суверенітету цієї держави. Водночас експерти стверджують, що порушення однією державою універсальних положень Статуту ООН надає всім іншим державам право вдатися до принципу контрзаходів. По суті, це дозволяє їм здійснювати конкретні дії, які зазвичай суперечили б міжнародним нормам, але в цьому випадку спрямовані на покарання порушника.
Отже, принцип контрзаходів може бути обґрунтовано застосований у випадку Росії. Росія порушила численні принципи міжнародного права, не виконує своїх міжнародних зобов’язань за різними договорами й не може посилатися на міжнародний принцип державного суверенітету, коли сама знехтувала суверенітетом сусідньої держави. Відповідно, це легітимізує застосування контрзаходів проти Росії.
Однак важливо враховувати, що така позиція потенційно може спровокувати Росію на відповідні подібні дії, наприклад конфіскацію західних активів, інвестованих у Росії. У квітні 2023 року Путін підписав указ про експропріацію активів фінських і німецьких компаній у відповідь на західні санкції та погрожував продовжити цей процес. Проте в цьому контексті політичний вимір, схоже, переважає економічні міркування, оскільки багато американських і європейських компаній, не бажаючи взаємодіяти з політично ізольованою державою, добровільно залишають російський ринок.
Додаткові аргументи проти передачі цих фінансових активів Україні включають побоювання щодо зниження привабливості інвестування в західні економіки. Також існує занепокоєння щодо потенційної дедоларизації, яка передбачає відхід від використання західних валют, зокрема долара США, у фінансових операціях. Є побоювання, що ці чинники можуть вплинути на схильність країн так званого Глобального Півдня до американського долара та Заходу загалом. Однак вторгнення Росії в Україну у 2022 році та подальше замороження російських активів не продемонстрували значного прискорення процесу дедоларизації, який, до речі, розпочався задовго до цих подій. Хоча дехто стверджує, що конфіскація стане для таких країн, як Китай чи Саудівська Аравія, сигналом про ненадійність долара або євро для збереження фінансових активів у цих валютах, більшість експертів спростовує це твердження.
Автори статті Renew Democracy Initiative наголошують, що більшість тверджень про негативні наслідки конфіскації російських активів, як-от дедоларизація, є перебільшеними. Вони стверджують, що цей приклад не переконає інші країни відмовитися від долара як валюти для зберігання своїх резервів, особливо з огляду на те, що наразі кращої альтернативи не існує.
Моральний аспект цього питання також було розглянуто в цій доповіді. Автори наголошують на критичній необхідності продемонструвати, що геноцидна війна, розв'язана без провокації, не залишиться поза увагою міжнародної спільноти, а агресор зіткнеться з наслідками. Крім того, конфіскація російських активів та їх передача Україні підтвердили б принцип, за яким будь-яке порушення міжнародного права й універсальних принципів тягнутиме за собою відповідальність, а держави-агресори не можуть прикриватися суверенітетом, щойно вони порушують суверенітет інших. У глобальному контексті автори підкреслюють значення міждержавної співпраці, оскільки вона зміцнила б міжнародну легітимність таких дій.
Варто зазначити, що в історії вже існують прецеденти. Після вторгнення Іраку в Кувейт у 1990 році Сполучені Штати конфіскували мільярди доларів іракських активів, які було спрямовано на репарації Кувейту. Єдина відмінність полягає в тому, що ці дії були санкціоновані Компенсаційною комісією ООН. У випадку війни Росії проти України такий сценарій неможливий через статус Росії в Раді Безпеки ООН та її право вето. Однак дії Сполучених Штатів та їхніх союзників були б законними навіть без спеціальних санкцій ООН.
Як зазначалося раніше, поряд з чинним у американському законодавстві Законом про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (IEEPA), який уже надає президенту Сполучених Штатів повноваження конфісковувати та передавати російські активи Україні, 15 червня 2023 року також було представлено Закон про відбудову економічного процвітання та можливостей для українців. Цей закон був спеціально розроблений для сценаріїв за участю Росії та мав на меті прискорити процес конфіскації.
Згідно з інформацією, наданою Hudson Institute, двопартійний та двопалатний Закон про відбудову економічного процвітання та можливостей для українців (REPO) включає чотири ключові кроки, спрямовані на надання президенту чітких юридичних повноважень конфісковувати заморожені російські активи та передавати їх для відбудови України. Крім того, він позбавляє Росію можливості безкінечно оскаржувати вилучення активів у судах США та забороняє розморожування суверенних активів, доки Росія не виведе свої війська з України й не зобов'яжеться надати компенсацію. Деякі експерти стверджують, що конфіскація активів може призвести до затяжних судових спорів, але залишається невизначеним, чи Росія вдаватиметься до цього і яким може бути результат. Закон також доручає президенту взаємодіяти з партнерами-однодумцями для створення міжнародного компенсаційного механізму.
Автори Renew Democracy Initiative наголошують, що хоча ухвалення цього закону має переважно символічний характер, воно має велике значення, оскільки спрямоване на те, щоб підштовхнути виконавчу гілку влади, яка вагається, до конфіскації. Однак багато експертів підкреслюють, що він потребує подальшого доопрацювання, адже певні положення містять неоднозначності, які необхідно усунути.
У грудні 2022 року Сенат одностайно підтримав план використання певних конфіскованих російських активів для допомоги Україні у війні з Росією. Суть питання полягає в тому, що певне майно російських олігархів і компаній у США, які вчинили незаконні дії відповідно до законодавства США, порушили санкції США, запроваджені проти Росії, певним чином були пов'язані з Путіним або підтримували вторгнення в Україну, підлягатиме конфіскації та згодом буде передане Україні.
Крім того, Сполучені Штати вже конфіскували російські активи в окремих випадках. Наприклад, яхта вартістю 300 мільйонів доларів США, що належить російському олігарху Сулейману Керімову, була конфіскована у травні урядом Фіджі від імені уряду США. За даними Washington Post, Керімов, один із найбагатших людей Росії та політичний союзник президента Володимира Путіна, був визначений Міністерством фінансів США як посадова особа уряду Російської Федерації та член Ради Федерації Російської Федерації.
Більше того, у лютому 2023 року прокурори США конфіскували 5,4 мільйона доларів США, що належали російському олігарху Костянтину Малофєєву, якого звинуватили в порушенні санкцій США проти Росії, і ці кошти мали бути передані Україні.
REPO (Закон про відбудову економічного процвітання та можливостей для українців) передбачає багатосторонню співпрацю між президентом Сполучених Штатів і союзниками щодо спільної конфіскації та передачі коштів Україні. Безсумнівно, створення спеціального міжнародного механізму, який сприятиме конфіскації коштів і визначатиме, як вони будуть використані в Україні, є важливим кроком уперед.
З огляду на те, що конфісковані російські активи у США становлять мізерну частку загальної суми (приблизно 5 мільярдів доларів США з 300 мільярдів доларів США), це рішення має для США радше політичне, ніж фінансове значення. Основні занепокоєння європейських держав стосуються значного обсягу заморожених коштів і потенційного створення негативного прецеденту для противників колективної західної відповіді.
Крім того, законодавство більшості держав потребує нових законодавчих змін для легалізації дій, пов'язаних із конфіскацією іноземних активів. Серед європейських союзників існує широка підтримка ідеї передати Україні прибутки від заморожених російських активів, яку нещодавно підтримала міністерка фінансів США Джанет Єллен. Однак самого цього кроку недостатньо, оскільки Україні для післявоєнної відбудови потрібна значно більша сума, ніж загальний обсяг заморожених активів, не кажучи вже про прибутки, отримані від них.
Варто зазначити, що Сполучені Штати та Велика Британія є більш активними у конфіскації активів, ніж Франція чи Німеччина, чиї найбільші компанії мають інвестиції в Росії, що ризикують бути конфіскованими Російською Федерацією у відповідь на західні дії. Проте всі країни G-7, а також інші європейські держави, які заморозили російські активи, повинні ухвалювати спільні рішення та створювати механізми конфіскації російських коштів. Держави дуже неохоче вдаються до таких дій індивідуально, тому лише спільні зусилля забезпечили б успішну конфіскацію та пом'якшили негативні наслідки, з якими могла б зіткнутися окрема держава.
Сенатор США Джим Ріш (республіканець від Айдахо), старший член Комітету Сенату з міжнародних відносин від меншості, виступаючи в Hudson Institute щодо двопартійного Закону про відбудову економічного процвітання та можливостей (REPO) для українців, заявив:
«Тим часом публічні повідомлення свідчать, що наразі в усьому світі заморожено понад 300 мільярдів доларів США російських суверенних активів, більшість із яких перебуває в Європі. Хоча країни-однодумці погоджуються, що Росія має заплатити за відбудову України, жодна країна ще не була готова зробити перший крок, щоб це сталося. Як і в усіх ключових моментах ухвалення рішень щодо допомоги Україні дотепер, лідерство США є вкрай важливим».
На основі наданої інформації можна зробити висновок, що для Сполучених Штатів, де розміщена лише невелика частка заморожених активів, рішення про їх передачу насамперед слугувало б політичним жестом. Це пояснюється тим, що сума, про яку йдеться, є незначною порівняно з тим, що Україні потрібно для відбудови, а також із загальною сумою російських активів, що перебувають у країнах-союзницях США. Отже, ключова роль Сполучених Штатів у цьому сценарії полягає в заохоченні європейських країн, де розташована основна маса російських коштів, до здійснення кроків для початку процесу конфіскації.
Співпраця на рівні G-7 щодо конфіскації активів має сприяти згуртованості та розробленню єдиного правового механізму, який відповідає як міжнародному праву, так і внутрішньому законодавству кожної країни-учасниці. У випадку Сполучених Штатів їхні чинні національні закони вже надають повноваження для конфіскації активів та їх використання на розсуд виконавчої гілки влади.
За словами експертів, конфіскація є цілком законною в межах міжнародного права, а потенційні негативні наслідки для держав є мінімальними. Тому Сполучені Штати мають взяти на себе політичне лідерство у конфіскації та передачі російських активів Україні, тим самим показуючи, що будь-яке порушення міжнародного права державою-агресором не залишиться поза увагою міжнародної спільноти.
Крім того, ці кошти могли б стати частиною репарацій, які Росія зрештою буде зобов'язана сплатити (ймовірно, проти своєї волі), і їх можна було б спрямувати на післявоєнну відбудову України, яка, за оцінками, потребуватиме сотень мільярдів доларів США.
Зважаючи на значну увагу до теми конфіскації та передачі російських активів Україні, перші кроки, здійснені деякими державами, зокрема Сполученими Штатами, а також затримку з наданням допомоги Україні Конгресом США, цей процес, імовірно, триватиме в майбутньому та зрештою буде завершений. Це дозволить США та їхнім союзникам продемонструвати свою відданість Україні в її протистоянні з Росією, свою єдність і здатність вживати спільних дій, спрямованих на покарання держав-агресорів.
Застереження: Погляди, думки та судження, висловлені в матеріалах, опублікованих на цьому сайті, належать виключно авторам і не обов'язково відображають позицію Transatlantic Dialogue Center, його комітетів чи афілійованих організацій. Матеріали призначені для стимулювання діалогу та дискусії й не становлять офіційних політичних позицій Transatlantic Dialogue Center або будь-яких інших організацій, з якими можуть бути пов'язані автори.
Цей текст автоматично перекладено з англомовного оригіналу, який досі доступний при зміні мови сайту на англійську
