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La question du transfert des avoirs russes gelés à l’Ukraine est récemment devenue l’un des sujets les plus discutés, en particulier dans le contexte du retard de l’aide financière et militaire au Congrès américain. La majorité des États de la région euro-atlantique, y compris les États-Unis, ont gelé une partie des fonds russes, principalement sous la forme d’investissements financiers situés sur leurs territoires. Il existe diverses manières de confisquer les avoirs russes. Toutefois, les États-Unis et leurs alliés tentent de créer un mécanisme qui ne contredirait ni la législation nationale ni le droit international et qui n’entraînerait pas de conséquences négatives pour ces États.
Le montant total des avoirs gelés s’élève à environ 300 milliards de dollars, ce qui représente près de la moitié des réserves de la Banque centrale de Russie. Plus précisément, selon Reuters, les avoirs de la Banque comprennent environ 207 milliards d’euros, 67 milliards de dollars américains, 37 milliards de livres sterling, 36 milliards de yens japonais, 19 milliards de dollars canadiens, 6 milliards de dollars australiens, 1,8 milliard de dollars singapouriens, 1 milliard de francs suisses, et ainsi de suite. Une part importante de ces avoirs est constituée de dépôts bancaires et d’investissements dans des titres étrangers.
La plupart des avoirs saisis se trouvent en Europe, pour un total d’environ 210 milliards de dollars, dont la somme la plus importante, 191 milliards de dollars, est gelée en Belgique chez Euroclear, le dépositaire central de titres établi à Bruxelles. À l’inverse, selon différents rapports, les États-Unis n’ont gelé que 4 à 5 milliards de dollars, ce qui ne représente qu’une infime fraction du montant total qui pourrait potentiellement être transféré à l’Ukraine.
Selon les calculs de la Banque mondiale, d’ici mars 2023, l’Ukraine aura besoin de 411 milliards de dollars pour la reconstruction d’après-guerre. Ce chiffre a vraisemblablement encore augmenté au cours de l’année écoulée. L’objectif principal du transfert des avoirs russes à l’Ukraine est d’utiliser ces fonds pour la reconstruction du pays. Ils devraient faire partie des futures réparations que la Russie devra payer.
Le principal défi de la confiscation des avoirs financiers russes et de leur transfert ultérieur à l’Ukraine réside dans l’aspect juridique de la question. Au début de l’invasion à grande échelle de la Russie, la secrétaire au Trésor américaine Janet Yellen a déclaré que le droit américain interdisait la confiscation d’avoirs monétaires étrangers. Toutefois, cette position a commencé à évoluer à l’été 2023, lorsque le soutien bipartisan à l’aide à l’Ukraine a commencé à diminuer aux États-Unis. En outre, en février 2024, elle a fait une déclaration complètement opposée à celle qu’elle avait faite deux ans auparavant.
« Il est nécessaire et urgent que notre coalition trouve un moyen de libérer la valeur de ces avoirs immobilisés afin de soutenir la résistance continue de l’Ukraine et sa reconstruction à long terme », a déclaré Yellen lors d’une intervention à São Paulo, au Brésil, où se sont réunis les ministres des Finances et les gouverneurs des banques centrales du Groupe des 20. « Je crois qu’il existe de solides arguments relevant du droit international, de l’économie et de la morale pour aller de l’avant. Ce serait une réponse décisive à la menace sans précédent que représente la Russie pour la stabilité mondiale », a-t-elle déclaré.
En vertu des actes législatifs existants, tels que l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) et le Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, les États-Unis disposent de l’autorité nécessaire pour confisquer les avoirs russes. Ces lois visent à légitimer les actions du pouvoir exécutif, en particulier du président des États-Unis, dans la confiscation des avoirs souverains de la Fédération de Russie et leur réaffectation à une entité spéciale à but non lucratif connue sous le nom de « Ukraine Support Fund ». Les ressources du Fonds seront gérées par le secrétaire d’État américain qui, après consultation de l’USAID (United States Agency for International Development), pourra les transférer directement à l’Ukraine ou à un mécanisme international de compensation dont la création est prévue à l’avenir. Le transfert des fonds doit être signalé aux commissions des affaires étrangères et des finances des deux chambres du Congrès américain, et le secrétaire d’État doit soumettre au Congrès américain, tous les 90 jours, un rapport sur l’exécution de ses fonctions.
En septembre 2023, la Renew Democracy Initiative, une organisation américaine à but non lucratif qui œuvre à promouvoir et défendre la démocratie libérale aux États-Unis et à l’étranger, a publié un rapport intitulé « The Legal, Practical, and Moral Case for Transferring Russian Sovereign Assets to Ukraine ». Le rapport a été rédigé par d’éminents experts juridiques américains, notamment Laurence H. Tribe, Raymond P. Tolentino, Kate M. Harris, Jackson Erpenbach et Jeremy Lewin. Son objectif principal est de soutenir que les États-Unis et leurs alliés devraient confisquer les avoirs russes et les transférer à l’Ukraine. Les auteurs affirment que le droit interne américain confère au président la pleine autorité pour saisir et transférer des fonds à l’Ukraine dans le cadre d’un mécanisme spécial prévu par la législation. En outre, leur analyse démontre que le droit international ne fait obstacle à aucune action de ce type de la part des États-Unis ou d’autres nations.
Dans leur analyse, les auteurs examinent précisément l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), qui confère au président la prérogative de superviser les fonds souverains d’un autre pays — en l’occurrence la Russie — si l’état d’urgence est déclaré en raison de menaces pour la sécurité nationale, la politique étrangère ou l’économie des États-Unis. Fait notable, dès 2014, le président Obama a déclaré l’état d’urgence en réponse à l’annexion de la Crimée par la Russie. En février 2022, le président Biden en a encore étendu l’application à la suite de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie. Par conséquent, la condition initiale énoncée dans cette loi est déjà satisfaite, ce qui signifie que le pouvoir exécutif — le président des États-Unis — est désormais habilité à affecter les avoirs russes gelés au soutien de l’Ukraine.
Le principal argument avancé par les opposants à de telles actions est que les avoirs de la Banque centrale d’un autre État sont protégés par le droit international. Par conséquent, leur confiscation constituerait une violation de la souveraineté de cet État. Toutefois, des experts affirment qu’une violation par un État des dispositions universelles de la Charte des Nations unies donne à tous les autres États le droit de recourir au principe des contre-mesures. En substance, cela leur permet d’entreprendre des actions spécifiques qui contreviendraient normalement aux normes internationales, mais qui visent, en l’espèce, à punir l’auteur de la violation.
Par conséquent, le principe des contre-mesures pourrait être appliqué de manière justifiée dans le cas de la Russie. La Russie a violé de nombreux principes du droit international, ne respecte pas ses obligations internationales au titre de divers traités et ne peut invoquer le principe international de la souveraineté de l’État alors qu’elle a elle-même méconnu la souveraineté d’un État voisin. Cela légitime donc l’application de contre-mesures contre la Russie.
Toutefois, il importe de considérer qu’une telle position pourrait potentiellement inciter la Russie à prendre des mesures de rétorsion similaires, telles que la confiscation d’avoirs occidentaux investis en Russie. En avril 2023, Poutine a signé un décret visant à exproprier les avoirs d’entreprises finlandaises et allemandes en réponse aux sanctions occidentales, et il a menacé de poursuivre ce processus. Néanmoins, dans ce contexte, la dimension politique semble l’emporter sur les préoccupations économiques, car de nombreuses entreprises américaines et européennes, réticentes à traiter avec un État politiquement isolé, se retirent volontairement du marché russe.
Parmi les arguments supplémentaires contre le transfert de ces avoirs financiers à l’Ukraine figurent les inquiétudes quant à la diminution de l’attrait des investissements dans les économies occidentales. Il existe également des appréhensions concernant le potentiel de dédollarisation, qui implique un abandon de l’usage des monnaies occidentales, en particulier du dollar américain, dans les transactions financières. Certains craignent que ces facteurs influencent l’attrait, pour les pays de ce que l’on appelle le Sud global, du dollar américain et de l’Occident dans son ensemble. Toutefois, l’invasion russe de l’Ukraine en 2022 et le gel ultérieur des avoirs russes n’ont pas montré d’accélération significative du processus de dédollarisation, lequel avait d’ailleurs commencé bien avant ces événements. Si certains soutiennent que la confiscation indiquerait à des pays comme la Chine ou l’Arabie saoudite que le dollar ou l’euro ne sont pas fiables pour conserver des avoirs financiers dans ces monnaies, la majorité des experts réfutent cette affirmation.
Les auteurs de l’article de la Renew Democracy Initiative soulignent que la plupart des affirmations concernant les conséquences négatives de la confiscation des avoirs russes, telles que la dédollarisation, sont exagérées. Ils soutiennent que cet exemple ne convaincra pas d’autres pays d’abandonner le dollar comme monnaie de conservation de leurs réserves, d’autant qu’il n’existe actuellement aucune meilleure alternative.
L’aspect moral de la question a également été abordé dans ce rapport. Les auteurs soulignent la nécessité cruciale de démontrer qu’une guerre génocidaire, déclenchée sans provocation, n’échappera pas à l’attention de la communauté internationale et que l’agresseur en subira les conséquences. En outre, la confiscation des avoirs russes et leur transfert à l’Ukraine réaffirmeraient le principe selon lequel toute violation du droit international et des principes universels entraînera une responsabilité, et les nations agresseuses ne peuvent se retrancher derrière leur souveraineté dès lors qu’elles violent celle des autres. Dans le contexte mondial, les auteurs mettent en évidence l’importance de la coopération interétatique, car elle renforcerait la légitimité internationale de telles actions.
Il convient de noter que des précédents existent déjà dans l’histoire. Après l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990, les États-Unis ont confisqué des milliards de dollars d’avoirs irakiens, qui ont été affectés aux réparations en faveur du Koweït. La seule différence est que ces actions étaient sanctionnées par la Commission d’indemnisation des Nations unies. Dans le cas de la guerre de la Russie contre l’Ukraine, un tel scénario est impossible en raison du statut de la Russie au Conseil de sécurité de l’ONU et de son droit de veto. Toutefois, les actions des États-Unis et de leurs alliés seraient légales même sans sanctions spéciales de l’ONU.
Comme indiqué précédemment, parallèlement à l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) déjà existant dans la législation américaine, qui habilite déjà le président des États-Unis à confisquer et à transférer des avoirs russes à l’Ukraine, le Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act a également été présenté le 15 juin 2023. Cette loi a été spécialement conçue pour les scénarios impliquant la Russie et visait à accélérer le processus de confiscation.
Selon les informations fournies par le Hudson Institute, la loi bipartisane et bicamérale Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians (REPO) comprend quatre étapes clés visant à conférer au président une autorité juridique claire pour confisquer les avoirs russes gelés et les transférer pour la reconstruction de l’Ukraine. Elle prive en outre la Russie de la possibilité de contester indéfiniment les saisies devant les tribunaux américains et interdit la libération des avoirs souverains gelés jusqu’à ce que la Russie retire ses forces d’Ukraine et s’engage à verser des compensations. Certains experts estiment que la confiscation des avoirs pourrait entraîner de longues batailles judiciaires, mais la question de savoir si la Russie les engagera et quelle pourrait en être l’issue demeure incertaine. La loi charge également le président de collaborer avec des partenaires partageant les mêmes vues afin d’établir un mécanisme international d’indemnisation.
Les auteurs de la Renew Democracy Initiative soulignent que, si l’adoption de cette loi est principalement symbolique, elle revêt une importance considérable car elle vise à pousser le pouvoir exécutif hésitant vers la confiscation. Toutefois, de nombreux experts soulignent qu’elle nécessite un approfondissement, certaines dispositions étant caractérisées par des ambiguïtés qu’il convient de résoudre.
En décembre 2022, le Sénat a soutenu à l’unanimité un plan visant à utiliser certains avoirs russes confisqués pour aider l’Ukraine dans sa guerre contre la Russie. L’essence de cette question est que certains biens appartenant à des oligarques et à des entreprises russes aux États-Unis, qui se sont livrés à des actions illégales au regard des lois américaines, ont violé les sanctions américaines imposées à la Russie, étaient d’une manière ou d’une autre liés à Poutine, ou ont soutenu l’invasion de l’Ukraine, feront l’objet d’une confiscation puis seront transférés à l’Ukraine.
En outre, les États-Unis ont déjà confisqué des avoirs russes dans des cas précis. Par exemple, le yacht de 300 millions de dollars appartenant à Suleyman Kerimov, un oligarque russe, a été confisqué en mai par le gouvernement fidjien au nom du gouvernement américain. Selon le Washington Post, Kerimov, l’une des personnes les plus riches de Russie et allié politique du président Vladimir Poutine, a été identifié par le département du Trésor américain comme un fonctionnaire du gouvernement de la Fédération de Russie et membre du Conseil de la Fédération de Russie.
De plus, en février 2023, 5,4 millions de dollars appartenant à l’oligarque russe Konstantin Malofeev, accusé d’avoir violé les sanctions américaines contre la Russie, ont été confisqués par des procureurs américains et devaient être transférés à l’Ukraine.
La loi REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act) implique une coopération multilatérale entre le président des États-Unis et les alliés en vue de la confiscation et du transfert conjoints de fonds à l’Ukraine. Sans aucun doute, la mise en place d’un mécanisme international spécial, qui facilitera la confiscation des fonds et déterminera comment ils seront utilisés en Ukraine, constitue une avancée cruciale.
Étant donné que les avoirs russes confisqués aux États-Unis ne représentent qu’une infime fraction de la somme totale (environ 5 milliards de dollars sur 300 milliards de dollars), cette décision revêt pour les États-Unis une importance davantage politique que financière. Les principales préoccupations des États européens portent sur le montant considérable des fonds gelés et sur l’éventuelle création d’un précédent négatif pour les opposants à la réponse occidentale collective.
En outre, la législation de la plupart des États exige de nouvelles modifications législatives afin de légaliser les actions liées à la confiscation d’avoirs étrangers. Parmi les alliés européens, l’idée de transférer à l’Ukraine les profits tirés des avoirs russes gelés bénéficie d’un large soutien, comme l’a récemment approuvé Janet Yellen, secrétaire américaine au Trésor. Toutefois, cette seule mesure est insuffisante, car l’Ukraine a besoin d’une somme bien plus importante pour sa reconstruction d’après-guerre que le montant total des avoirs gelés, sans parler des profits qui en découlent.
Il convient de noter que les États-Unis et le Royaume-Uni sont plus proactifs en matière de confiscation d’avoirs que la France ou l’Allemagne, dont les plus grandes entreprises ont des investissements en Russie qui risquent d’être confisqués par la Fédération de Russie en réponse aux actions occidentales. Néanmoins, tous les pays du G7, ainsi que les autres États européens ayant gelé des avoirs russes, doivent prendre des décisions conjointes et créer des mécanismes permettant la confiscation des fonds russes. Les États sont très réticents à entreprendre de telles actions individuellement ; seuls des efforts conjoints garantiraient donc une confiscation réussie et atténueraient les conséquences négatives auxquelles un État isolé pourrait faire face.
Le sénateur américain Jim Risch (républicain de l’Idaho), membre principal de la commission des relations étrangères du Sénat, s’exprimant au Hudson Institute au sujet de la loi bipartisane Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, a déclaré :
« Entre-temps, les informations publiques indiquent qu’il y a plus de 300 milliards de dollars d’avoirs souverains russes actuellement gelés dans le monde, la majeure partie étant détenue en Europe. Si les pays partageant les mêmes vues conviennent que la Russie devrait payer pour reconstruire l’Ukraine, aucun pays n’a encore été disposé à faire le premier pas pour que cela se produise. Comme pour toutes les décisions clés relatives à l’aide à l’Ukraine jusqu’à présent, le leadership américain est essentiel ».
Sur la base des informations fournies, on peut en déduire que, pour les États-Unis, où seule une petite fraction des avoirs gelés est située, la décision de les transférer servirait principalement de geste politique. En effet, le montant en question est dérisoire par rapport à ce dont l’Ukraine a besoin pour ses efforts de reconstruction, ainsi qu’à la somme totale des avoirs russes détenus dans les pays alliés des États-Unis. Dès lors, le rôle clé des États-Unis dans ce scénario consiste à encourager les pays européens, où se trouve le gros des fonds russes, à prendre des mesures en vue d’engager le processus de confiscation.
La collaboration au niveau du G7 concernant la confiscation des avoirs devrait favoriser la cohésion et l’élaboration d’un mécanisme juridique unifié qui respecte à la fois le droit international et la législation interne de chaque pays participant. Dans le cas des États-Unis, leurs lois nationales existantes confèrent déjà l’autorité nécessaire pour confisquer les avoirs et les utiliser à la discrétion du pouvoir exécutif.
Selon les experts, la confiscation est pleinement légitime dans le cadre du droit international, et les conséquences négatives potentielles pour les États sont minimes. Les États-Unis devraient donc assumer le leadership politique dans la confiscation et le transfert des avoirs russes à l’Ukraine, montrant ainsi qu’aucune violation du droit international par un État agresseur n’échappera à l’attention de la communauté internationale.
En outre, ces fonds pourraient constituer une partie des réparations que la Russie sera à terme obligée de payer (probablement contre son gré), et ils pourraient être affectés à la reconstruction de l’Ukraine après la guerre, dont le coût est estimé à des centaines de milliards de dollars américains.
Compte tenu de l’attention considérable entourant la question de la confiscation et du transfert des avoirs russes à l’Ukraine, des premières mesures prises par certains États, y compris les États-Unis, et du retard pris par le Congrès américain dans l’octroi d’une aide à l’Ukraine, ce processus est susceptible de se poursuivre à l’avenir et finira par être mené à bien. Cela permettra aux États-Unis et à leurs alliés de démontrer leur engagement envers l’Ukraine dans sa confrontation avec la Russie, leur unité et leur capacité à prendre des mesures conjointes visant à punir les États agresseurs.
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Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l'original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
