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向乌克兰移交被冻结俄罗斯资产的问题近期已成为讨论最广泛的话题之一，尤其是在美国国会延迟提供财政和军事支持的背景下。包括美国在内的欧洲-大西洋地区大多数国家，都冻结了一部分俄罗斯资金，主要是位于其境内的金融投资。没收俄罗斯资产有多种方式。然而，美国及其盟友正试图建立一种既不违背国内立法和国际法、又不会给这些国家带来负面后果的机制。
被冻结资产总额约为3,000亿美元，约占俄罗斯央行储备的一半。更确切地说，据路透社报道，该行持有的资产包括约2,070亿欧元、670亿美元、370亿英镑、360亿日元、190亿加元、60亿澳元、18亿新加坡元、10亿瑞士法郎等。这些资产中很大一部分为银行存款和外国证券投资。
大多数被扣押资产位于欧洲，总额约2,100亿美元；其中最大一笔1,910亿美元被冻结在总部位于布鲁塞尔的中央证券存管机构欧洲清算银行（Euroclear）。相比之下，据不同报道，美国仅冻结了40亿至50亿美元，仅占可能移交给乌克兰总额的极小部分。
根据世界银行的计算，截至2023年3月，乌克兰战后重建将需要4,110亿美元。过去一年中，这一数字可能又进一步上升。向乌克兰移交俄罗斯资产的主要目标，是将这些资金用于该国重建。它们应成为俄罗斯将不得不支付的未来赔偿的一部分。
没收俄罗斯金融资产并随后将其移交给乌克兰的首要挑战在于该问题的法律层面。俄罗斯全面入侵开始时，美国财政部长珍妮特·耶伦表示，美国法律禁止没收外国货币资产。然而，随着美国国内对援助乌克兰的两党支持在2023年夏季开始减弱，这一立场开始转变。此外，2024年2月，她发表了与两年前所说完全相反的声明。
“我们的联盟必须且迫切需要找到一种方法，释放这些被冻结资产的价值，以支持乌克兰持续抵抗和长期重建，”耶伦在巴西圣保罗发表讲话时表示，二十国集团财政部长和央行行长在那里举行会议。“我相信，推进此事具有充分的国际法、经济和道德依据。这将是对俄罗斯前所未有地威胁全球稳定作出的决定性回应，”她说。
根据现行立法，例如《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《乌克兰人重建经济繁荣与机会法》（REPO），美国拥有没收俄罗斯资产的权力。这些法律旨在使行政部门，特别是美国总统，没收俄罗斯联邦主权资产并将其重新定向至名为“乌克兰支持基金”的特别非营利实体的行动合法化。该基金资源将由美国国务卿管理；国务卿在与美国国际开发署（USAID）协商后，可将其直接移交给乌克兰，或移交给计划在未来设立的国际赔偿机制。资金移交必须向美国国会两院的外交和财政委员会报告，国务卿还须每90天向美国国会提交一次履职报告。
2023年9月，致力于在美国及海外推动和捍卫自由民主的美国非营利组织“重振民主倡议”（Renew Democracy Initiative）发布了一份题为《向乌克兰移交俄罗斯主权资产的法律、实践与道德依据》的报告。该报告由美国顶尖法律专家撰写，包括劳伦斯·H·特赖布、雷蒙德·P·托伦蒂诺、凯特·M·哈里斯、杰克逊·厄彭巴赫和杰里米·莱温。其主要目标是论证美国及其盟友应没收俄罗斯资产并将其移交给乌克兰。作者认为，美国国内法赋予总统完全权力，可在立法规定的特别机制框架内扣押资金并将其移交给乌克兰。此外，他们的分析表明，国际法并未对美国或其他国家采取此类行动构成障碍。
在其分析中，作者特别深入探讨了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。若因美国国家安全、外交政策或经济面临威胁而宣布紧急状态，该法赋予总统监管另一国主权资金——在本案中即俄罗斯资金——的特权。值得注意的是，早在2014年，奥巴马总统便为回应俄罗斯吞并克里米亚而宣布紧急状态。2022年2月，拜登总统在俄罗斯全面入侵乌克兰后进一步扩大了其适用范围。因此，该法规定的首项条件已得到满足，这意味着行政部门（美国总统）如今有权将被冻结的俄罗斯资产用于支持乌克兰。
此类行动反对者提出的主要论点是，另一国央行资产受到国际法保护。因此，没收这些资产将构成对该国主权的侵犯。然而，专家指出，一国违反《联合国宪章》的普遍规定，会赋予所有其他国家诉诸反措施原则的权利。本质上，这允许它们采取通常会违反国际规范的特定行动，但在此情况下，这些行动旨在惩罚违法者。
因此，反措施原则可以正当地适用于俄罗斯的情况。俄罗斯违反了众多国际法原则，未能履行其根据各项条约所承担的国际义务，而且当它自身无视邻国主权时，便不能援引国家主权这一国际原则。因此，这使得对俄罗斯采取反措施具有合法性。
不过，必须考虑到，这种立场可能会促使俄罗斯以类似行动进行报复，例如没收投资于俄罗斯境内的西方资产。2023年4月，普京签署法令，作为对西方制裁的回应而征收芬兰和德国公司的资产，并威胁将继续这一过程。然而，在这一背景下，政治层面似乎比经济担忧更为重要，因为许多美国和欧洲公司不愿与一个政治上孤立的国家打交道，正自愿退出俄罗斯市场。
反对将这些金融资产移交给乌克兰的其他论点包括：担忧投资西方经济体的吸引力会下降。人们还担心可能出现去美元化，即在金融交易中减少使用西方货币，尤其是美元。还有担忧认为，这些因素可能影响所谓“全球南方”国家对美元及整个西方的倾向。然而，2022年俄罗斯入侵乌克兰及随后冻结俄罗斯资产，并未显示出去美元化进程显著加快；顺带一提，该进程早在这些事件之前便已开始。尽管一些人认为，没收资产会向中国或沙特阿拉伯等国家传递一个信号，即美元或欧元并非以这些货币保存金融资产的可靠选择，但大多数专家驳斥了这一说法。
“重振民主倡议”文章的作者强调，关于没收俄罗斯资产会带来负面后果的多数说法，例如去美元化，均被夸大了。他们认为，这一先例不会说服其他国家放弃将美元作为储备存储货币，尤其是目前尚无更好的替代选择。
该报告还讨论了这一问题的道德层面。作者强调，至关重要的是要表明，由无端挑起的种族灭绝战争不会逃脱国际社会的关注，侵略者将面临后果。此外，没收俄罗斯资产并将其移交给乌克兰，将重申这样一项原则：任何违反国际法和普世原则的行为都将被追究责任，侵略国一旦侵犯他国主权，便不能再以主权为盾牌。就全球背景而言，作者强调了国家间合作的重要性，因为这将增强此类行动的国际合法性。
值得注意的是，历史上已经存在先例。1990年伊拉克入侵科威特后，美国没收了数十亿美元的伊拉克资产，并将其用于对科威特的赔偿。唯一的区别是，这些行动得到了联合国赔偿委员会的授权。就俄罗斯对乌克兰发动的战争而言，由于俄罗斯在联合国安理会的地位及其否决权，这种情形不可能出现。然而，即使没有联合国的特别授权，美国及其盟友的行动也将是合法的。
如前所述，除美国立法中现有的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）外——该法已授权美国总统没收俄罗斯资产并将其移交给乌克兰——2023年6月15日还提出了《乌克兰人重建经济繁荣与机会法案》。该法案专为涉及俄罗斯的情形量身制定，旨在加快没收程序。
根据哈德逊研究所提供的信息，跨党派、跨两院的《乌克兰人重建经济繁荣与机会法案》（REPO）包括四项关键步骤，旨在赋予总统明确的法律授权，以没收被冻结的俄罗斯资产并将其用于乌克兰重建。此外，该法案剥夺了俄罗斯在美国法院无休止质疑扣押行动的能力，并禁止在俄罗斯从乌克兰撤军并承诺提供赔偿之前解除对被冻结主权资产的冻结。一些专家认为，没收资产可能导致旷日持久的法律诉讼，但俄罗斯是否会提起诉讼以及结果可能如何，仍不确定。该法案还指示总统与志同道合的伙伴合作，建立国际赔偿机制。
“重振民主倡议”的作者强调，尽管该法案的通过主要具有象征意义，但其意义重大，因为它旨在推动犹豫不决的行政部门实施没收。然而，许多专家指出，该法案仍需进一步完善，其中某些条款存在需要解决的模糊之处。
2022年12月，参议院一致支持一项计划，即使用某些被没收的俄罗斯资产帮助乌克兰应对与俄罗斯的战争。其核心在于：在美国境内，属于俄罗斯寡头和公司的某些财产，如其从事了违反美国法律的非法行为、违反了美国对俄罗斯实施的制裁、以某种方式与普京有关联，或支持入侵乌克兰，将被没收并随后移交给乌克兰。
此外，美国已在特定案件中没收俄罗斯资产。例如，属于俄罗斯寡头苏莱曼·克里莫夫、价值3亿美元的游艇，于5月由斐济政府代表美国政府没收。据《华盛顿邮报》报道，克里莫夫是俄罗斯最富有的人之一，也是弗拉基米尔·普京总统的政治盟友；美国财政部已将其认定为俄罗斯联邦政府官员及俄罗斯联邦委员会成员。
此外，2023年2月，因被指控违反美国对俄制裁而受到指控的俄罗斯寡头康斯坦丁·马洛费耶夫所拥有的540万美元被美国检察官没收，并拟移交给乌克兰。
《乌克兰人重建经济繁荣与机会法案》（REPO）要求美国总统与盟友开展多边合作，共同没收资金并将其移交给乌克兰。毫无疑问，建立一项特别国际机制，以促进资金没收并决定其将在乌克兰如何使用，是至关重要的一步。
鉴于美国被没收的俄罗斯资产仅占总额的极小部分（约3000亿美元中的50亿美元），这一决定对美国而言具有更大的政治意义而非金融意义。欧洲国家的主要担忧围绕被冻结资金的巨大规模，以及为集体西方应对措施的反对者开创负面先例的可能性。
此外，大多数国家的立法都需要新的立法修正案，才能使与没收外国资产相关的行动合法化。在欧洲盟友中，将被冻结俄罗斯资产的收益移交给乌克兰这一构想得到广泛支持，美国财政部长珍妮特·耶伦最近也表示支持。然而，仅此一步仍远远不够，因为乌克兰战后重建所需的资金远远超过被冻结资产的总额，更不用说由此产生的收益。
值得注意的是，在资产没收方面，美国和英国比法国或德国更为积极；后两国最大的公司在俄罗斯有投资，这些投资面临俄罗斯联邦为回应西方行动而被没收的风险。尽管如此，所有七国集团国家，以及其他冻结了俄罗斯资产的欧洲国家，都必须共同作出决定并建立没收俄罗斯资金的机制。各国极不愿意单独采取此类行动，因此只有共同努力才能确保成功没收，并减轻单个国家可能面临的负面后果。
美国参议员吉姆·里施（爱达荷州共和党人），参议院外交关系委员会首席成员，在哈德逊研究所谈及跨党派的《乌克兰人重建经济繁荣与机会法案》（REPO）时表示：
“与此同时，公开报道显示，目前全球被冻结的俄罗斯主权资产超过3000亿美元，其中大部分位于欧洲。尽管志同道合的国家一致认为俄罗斯应为乌克兰重建买单，但迄今尚无任何国家愿意迈出实现这一目标的第一步。正如迄今为止所有关于援助乌克兰的关键决策节点一样，美国的领导作用至关重要。”
根据所提供的信息可以推断，对于仅存有一小部分被冻结资产的美国而言，移交这些资产的决定主要将是一种政治姿态。这是因为所涉金额与乌克兰重建所需资金相比微不足道，也远低于美国盟国持有的俄罗斯资产总额。因此，在此情形下，美国的关键作用在于鼓励俄罗斯资金大部分所在的欧洲国家采取措施，启动没收程序。
在七国集团层面就资产没收开展合作，应有助于促进协调一致，并制定符合国际法及每个参与国国内立法的统一法律机制。就美国而言，其现有国内法律已授权没收资产，并由行政部门酌情使用这些资产。
专家认为，在国际法框架内，没收完全合法，对各国可能造成的负面后果极小。因此，美国应在没收并向乌克兰移交俄罗斯资产方面承担政治领导作用，从而表明侵略国对国际法的任何违反都不会逃脱国际社会的关注。
此外，这些资金可构成俄罗斯最终将被迫支付的赔偿的一部分（很可能违背其意愿），并可用于乌克兰战后重建；据估计，该重建需要数千亿美元。
鉴于围绕没收并向乌克兰移交俄罗斯资产这一议题所受到的广泛关注，包括美国在内的某些国家已采取的初步步骤，以及美国国会延迟向乌克兰提供援助，这一进程很可能将在未来继续推进，并最终得以完成。这将使美国及其盟友能够展示其对乌克兰在与俄罗斯对抗中的承诺、它们的团结，以及它们采取旨在惩罚侵略国的联合行动的能力。
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