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La questione del trasferimento all'Ucraina dei beni russi congelati è recentemente divenuta uno dei temi più discussi, soprattutto nel contesto del ritardo nel sostegno finanziario e militare al Congresso degli Stati Uniti. La maggioranza degli Stati della regione euro-atlantica, inclusi gli Stati Uniti, ha congelato una parte dei fondi russi, principalmente sotto forma di investimenti finanziari situati nei propri territori. Esistono vari modi per confiscare i beni russi. Tuttavia, gli Stati Uniti e i loro alleati stanno cercando di creare un meccanismo che non contraddica la legislazione nazionale e il diritto internazionale e che non comporti conseguenze negative per questi Stati.
L'importo totale dei beni congelati è di circa 300 miliardi di dollari, pari a circa la metà delle riserve della Banca centrale russa. Più precisamente, secondo Reuters, le disponibilità della Banca comprendono circa 207 miliardi di euro, 67 miliardi di dollari statunitensi, 37 miliardi di sterline britanniche, 36 miliardi di yen giapponesi, 19 miliardi di dollari canadesi, 6 miliardi di dollari australiani, 1,8 miliardi di dollari di Singapore, 1 miliardo di franchi svizzeri e così via. Una quota significativa di questi beni è costituita da depositi bancari e investimenti in titoli esteri.
La maggior parte dei beni sequestrati si trova in Europa, per un totale di circa 210 miliardi di dollari, con la somma maggiore, pari a 191 miliardi di dollari, congelata in Belgio presso Euroclear, il depositario centrale di titoli con sede a Bruxelles. Al contrario, secondo diverse fonti, gli Stati Uniti hanno congelato soltanto 4-5 miliardi di dollari, che rappresentano appena una minuscola frazione dell'importo totale potenzialmente trasferibile all'Ucraina.
Secondo i calcoli della Banca mondiale, entro marzo 2023 l'Ucraina avrà bisogno di 411 miliardi di dollari per la ricostruzione postbellica. Presumibilmente questa cifra è aumentata ulteriormente nell'ultimo anno. L'obiettivo principale del trasferimento dei beni russi all'Ucraina è utilizzare questi fondi per la ricostruzione del Paese. Essi dovrebbero diventare parte delle future riparazioni che la Russia dovrà pagare.
La principale difficoltà nella confisca dei beni finanziari russi e nel loro successivo trasferimento all'Ucraina risiede nell'aspetto giuridico della questione. All'inizio dell'invasione russa su vasta scala, la segretaria al Tesoro statunitense Janet Yellen dichiarò che la legge degli Stati Uniti proibisce la confisca di beni monetari esteri. Tuttavia, questa posizione ha iniziato a cambiare nell'estate del 2023, quando il sostegno bipartisan agli aiuti all'Ucraina ha cominciato a diminuire negli Stati Uniti. Inoltre, nel febbraio 2024, ha rilasciato una dichiarazione completamente opposta a quanto detto due anni prima.
«È necessario e urgente che la nostra coalizione trovi un modo per sbloccare il valore di questi beni immobilizzati al fine di sostenere la continua resistenza dell'Ucraina e la ricostruzione a lungo termine», ha dichiarato Yellen in un discorso a San Paolo, in Brasile, dove si sono riuniti i ministri delle Finanze e i governatori delle banche centrali del Gruppo dei 20. «Ritengo che vi siano solide ragioni di diritto internazionale, economiche e morali per procedere. Sarebbe una risposta decisiva alla minaccia senza precedenti della Russia alla stabilità globale», ha affermato.
In base agli atti legislativi esistenti, quali l'International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) e il Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, gli Stati Uniti hanno l'autorità di confiscare beni russi. Queste leggi mirano a legittimare le azioni del potere esecutivo, in particolare del Presidente degli Stati Uniti, nella confisca dei beni sovrani della Federazione Russa e nel loro reindirizzamento a un'entità speciale senza scopo di lucro nota come "Ukraine Support Fund". Le risorse del Fondo saranno gestite dal Segretario di Stato degli Stati Uniti che, dopo aver consultato USAID (Agenzia degli Stati Uniti per lo sviluppo internazionale), potrà trasferirle direttamente all'Ucraina o a un meccanismo internazionale di compensazione che si prevede di creare in futuro. Il trasferimento dei fondi deve essere comunicato alle commissioni per gli affari esteri e per le finanze di entrambe le camere del Congresso degli Stati Uniti, e il Segretario di Stato deve presentare al Congresso degli Stati Uniti una relazione ogni 90 giorni sull'esecuzione dei propri compiti.
Nel settembre 2023, la Renew Democracy Initiative, un'organizzazione non-profit americana dedicata alla promozione e alla difesa della democrazia liberale negli Stati Uniti e all'estero, ha pubblicato un rapporto intitolato "The Legal, Practical, and Moral Case for Transferring Russian Sovereign Assets to Ukraine." Il rapporto è stato redatto da importanti esperti giuridici americani, tra cui Laurence H. Tribe, Raymond P. Tolentino, Kate M. Harris, Jackson Erpenbach e Jeremy Lewin. Il suo obiettivo principale è sostenere che gli Stati Uniti e i loro alleati dovrebbero confiscare i beni russi e trasferirli all'Ucraina. Gli autori sostengono che il diritto interno statunitense conferisca al Presidente piena autorità per sequestrare e trasferire fondi all'Ucraina nell'ambito di uno speciale meccanismo previsto dalla legislazione. Inoltre, la loro analisi dimostra che il diritto internazionale non pone ostacoli a tali azioni da parte degli Stati Uniti o di altre nazioni.
Nella loro analisi, gli autori approfondiscono specificamente l'International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), che conferisce al Presidente la prerogativa di supervisionare i fondi sovrani di un'altra nazione — in questo caso, la Russia — qualora venga dichiarato lo stato di emergenza a causa di minacce alla sicurezza nazionale, alla politica estera o all'economia degli Stati Uniti. È degno di nota che già nel 2014 il Presidente Obama abbia invocato lo stato di emergenza in risposta all'annessione della Crimea da parte della Russia. Nel febbraio 2022, il Presidente Biden ne ha ulteriormente ampliato l'applicazione in seguito all'invasione russa dell'Ucraina su vasta scala. Di conseguenza, la condizione iniziale delineata in questa legge è già stata soddisfatta, il che significa che il potere esecutivo (il Presidente degli Stati Uniti) ora ha l'autorità di destinare i beni russi congelati al sostegno dell'Ucraina.
L'argomento principale avanzato dagli oppositori di tali azioni è che i beni della Banca centrale di un altro Stato sono tutelati dal diritto internazionale. Di conseguenza, la loro confisca costituirebbe una violazione della sovranità di quello Stato. Tuttavia, gli esperti affermano che una violazione delle disposizioni universali della Carta delle Nazioni Unite da parte di uno Stato conferisce a tutti gli altri Stati il diritto di ricorrere al principio delle contromisure. In sostanza, ciò consente loro di intraprendere azioni specifiche che normalmente contravverrebbero alle norme internazionali, ma che in questo caso sono dirette a punire il trasgressore.
Pertanto, il principio delle contromisure potrebbe essere giustificatamente applicato nel caso della Russia. La Russia ha violato numerosi principi del diritto internazionale, non adempie ai propri obblighi internazionali previsti da vari trattati e non può invocare il principio internazionale della sovranità statale quando essa stessa ha ignorato la sovranità di uno Stato confinante. Di conseguenza, ciò legittima l'applicazione di contromisure contro la Russia.
Tuttavia, è importante considerare che una simile posizione potrebbe potenzialmente provocare una ritorsione russa mediante azioni analoghe, come la confisca di beni occidentali investiti in Russia. Nell'aprile 2023, Putin ha firmato un decreto per espropriare i beni di società finlandesi e tedesche in risposta alle sanzioni occidentali, minacciando di continuare questo processo. Ciononostante, in questo contesto la dimensione politica sembra prevalere sulle preoccupazioni economiche, poiché molte aziende americane ed europee, riluttanti a operare con uno Stato politicamente isolato, si stanno ritirando volontariamente dal mercato russo.
Ulteriori argomenti contro il trasferimento di questi beni finanziari all'Ucraina includono preoccupazioni riguardo alla diminuzione dell'attrattiva degli investimenti nelle economie occidentali. Vi è anche apprensione per la potenziale de-dollarizzazione, che comporta un allontanamento dall'uso delle valute occidentali, in particolare del dollaro statunitense, nelle transazioni finanziarie. Si teme che questi fattori possano influenzare la propensione delle nazioni del cosiddetto Sud globale verso il dollaro americano e l'Occidente nel suo complesso. Tuttavia, l'invasione russa dell'Ucraina nel 2022 e il successivo congelamento dei beni russi non hanno dimostrato una significativa accelerazione del processo di de-dollarizzazione, che, per inciso, era iniziato molto prima di questi eventi. Sebbene alcuni sostengano che la confisca segnalerebbe a Paesi come la Cina o l'Arabia Saudita che il dollaro o l'euro non siano affidabili per conservare beni finanziari in tali valute, la maggior parte degli esperti confuta questa affermazione.
Gli autori dell'articolo della Renew Democracy Initiative sottolineano che la maggior parte delle affermazioni sulle conseguenze negative della confisca dei beni russi, come la de-dollarizzazione, sono esagerate. Essi sostengono che questo esempio non convincerà altri Paesi ad abbandonare il dollaro come valuta per conservare le proprie riserve, soprattutto considerando che al momento non esiste un'alternativa migliore disponibile.
L'aspetto morale della questione è stato affrontato anche in questo rapporto. Gli autori sottolineano la necessità cruciale di dimostrare che una guerra genocida, istigata senza provocazione, non sfuggirà all'attenzione della comunità internazionale e che l'aggressore subirà conseguenze. Inoltre, la confisca dei beni russi e il loro trasferimento all'Ucraina riaffermerebbero il principio secondo cui qualsiasi violazione del diritto internazionale e dei principi universali comporterà responsabilità, e le nazioni aggressore non possono nascondersi dietro la sovranità una volta violata quella altrui. Nel contesto globale, gli autori evidenziano l'importanza della cooperazione tra Stati, poiché rafforzerebbe la legittimità internazionale di tali azioni.
Vale la pena notare che esistono già precedenti storici. Dopo che l'Iraq invase il Kuwait nel 1990, gli Stati Uniti confiscarono miliardi di dollari di beni iracheni, destinati alle riparazioni per il Kuwait. L'unica differenza è che queste azioni furono sanzionate dalla Commissione di compensazione delle Nazioni Unite. Nel caso della guerra della Russia contro l'Ucraina, un simile scenario è impossibile a causa dello status della Russia nel Consiglio di sicurezza dell'ONU e del suo potere di veto. Tuttavia, le azioni degli Stati Uniti e dei loro alleati sarebbero legali anche senza speciali sanzioni dell'ONU.
Come osservato in precedenza, accanto all'International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) già esistente nella legislazione americana, che conferisce già al Presidente degli Stati Uniti il potere di confiscare e trasferire beni russi all'Ucraina, il 15 giugno 2023 è stato introdotto anche il Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act. Questa legge era specificamente concepita per scenari che coinvolgono la Russia e mirava ad accelerare il processo di confisca.
Secondo le informazioni fornite dall'Hudson Institute, il Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians (REPO) Act, bipartisan e bicamerale, comprende quattro passaggi fondamentali volti a fornire al presidente una chiara autorità legale per confiscare i beni russi congelati e trasferirli per la ricostruzione dell'Ucraina. Inoltre, nega alla Russia la possibilità di contestare indefinitamente i sequestri nei tribunali statunitensi e vieta il rilascio dei beni sovrani congelati finché la Russia non ritirerà le proprie forze dall'Ucraina e non si impegnerà a fornire un risarcimento. Alcuni esperti sostengono che la confisca dei beni potrebbe portare a lunghe battaglie legali, ma non è certo se la Russia intraprenderà tale strada e quale potrebbe esserne l'esito. La legge incarica inoltre il presidente di collaborare con partner che condividono gli stessi orientamenti per istituire un meccanismo internazionale di compensazione.
Gli autori della Renew Democracy Initiative sottolineano che, sebbene l'approvazione di questa legge sia principalmente simbolica, essa riveste notevole importanza poiché mira a spingere il titubante potere esecutivo verso la confisca. Tuttavia, molti esperti evidenziano che necessita di ulteriori perfezionamenti, con alcune disposizioni caratterizzate da ambiguità che devono essere risolte.
Nel dicembre 2022, il Senato ha sostenuto all'unanimità un piano per utilizzare determinati beni russi confiscati al fine di aiutare l'Ucraina nella sua guerra con la Russia. Il punto essenziale è che determinate proprietà appartenenti a oligarchi e società russe negli Stati Uniti, che hanno compiuto azioni illecite ai sensi delle leggi statunitensi, violato le sanzioni statunitensi imposte alla Russia, avuto in qualche modo legami con Putin o sostenuto l'invasione dell'Ucraina, saranno soggette a confisca e successivamente trasferite all'Ucraina.
Inoltre, gli Stati Uniti hanno già confiscato beni russi in casi specifici. Per esempio, lo yacht da $300 milioni appartenente a Suleyman Kerimov, un oligarca russo, è stato confiscato a maggio dal governo delle Figi per conto del governo statunitense. Secondo il Washington Post, Kerimov, una delle persone più ricche della Russia e alleato politico del presidente Vladimir Putin, è stato identificato dal Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti come funzionario del governo della Federazione Russa e membro del Consiglio della Federazione Russa.
Inoltre, nel febbraio 2023, $5,4 milioni appartenenti all'oligarca russo Konstantin Malofeev, accusato di aver violato le sanzioni statunitensi contro la Russia, sono stati confiscati dai procuratori statunitensi ed erano destinati a essere trasferiti all'Ucraina.
Il REPO (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act) prevede una cooperazione multilaterale tra il Presidente degli Stati Uniti e gli alleati per la confisca congiunta e il trasferimento di fondi all'Ucraina. Indubbiamente, l'istituzione di uno speciale meccanismo internazionale, che faciliterà la confisca dei fondi e determinerà come saranno utilizzati in Ucraina, rappresenta un passo cruciale in avanti.
Dato che i beni russi confiscati negli Stati Uniti rappresentano una frazione minuscola della somma totale (circa $5 miliardi su $300 miliardi), la decisione riveste per gli Stati Uniti un significato più politico che finanziario. Le principali preoccupazioni degli Stati europei riguardano l'ingente ammontare dei fondi congelati e la potenziale creazione di un precedente negativo per gli oppositori della risposta collettiva occidentale.
Inoltre, la legislazione della maggior parte degli Stati richiede nuovi emendamenti legislativi per legalizzare le azioni relative alla confisca di beni stranieri. Tra gli alleati europei, vi è un ampio sostegno all'idea di trasferire all'Ucraina i profitti derivanti dai beni russi congelati, come recentemente sostenuto da Janet Yellen, Segretaria al Tesoro degli Stati Uniti. Tuttavia, questo solo passo non è sufficiente, poiché l'Ucraina necessita di una somma significativamente maggiore per la ricostruzione postbellica rispetto all'importo totale dei beni congelati, per non parlare dei profitti che ne derivano.
Vale la pena notare che gli Stati Uniti e il Regno Unito sono più proattivi nella confisca dei beni rispetto alla Francia o alla Germania, le cui maggiori aziende hanno investimenti in Russia che rischiano di essere confiscati dalla Federazione Russa in risposta alle azioni occidentali. Ciononostante, tutti i Paesi del G-7, nonché gli altri Stati europei che hanno congelato beni russi, devono prendere decisioni congiunte e creare meccanismi per la confisca dei fondi russi. Gli Stati sono molto riluttanti a intraprendere tali azioni individualmente, pertanto solo gli sforzi congiunti garantirebbero una confisca efficace e attenuerebbero le conseguenze negative che un singolo Stato potrebbe affrontare.
Il senatore statunitense Jim Risch (R-Idaho), membro di grado più elevato del Comitato per le relazioni estere del Senato, intervenendo presso l'Hudson Institute sul Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, bipartisan, ha dichiarato:
«Nel frattempo, le informazioni pubbliche indicano che vi sono oltre $300 miliardi di beni sovrani russi attualmente congelati in tutto il mondo, la maggior parte dei quali detenuti in Europa. Sebbene i Paesi che condividono gli stessi orientamenti concordino sul fatto che la Russia dovrebbe pagare per ricostruire l'Ucraina, nessun Paese è ancora stato disposto a compiere il primo passo per renderlo possibile. Come per tutti i punti decisionali chiave relativi all'assistenza all'Ucraina finora, la leadership degli Stati Uniti è essenziale».
Sulla base delle informazioni fornite, si può dedurre che per gli Stati Uniti, dove si trova solo una piccola frazione dei beni congelati, la decisione di trasferirli servirebbe principalmente come gesto politico. Ciò perché l'importo in questione impallidisce rispetto a quanto l'Ucraina necessita per i propri sforzi di ricostruzione, nonché rispetto alla somma totale dei beni russi detenuti nei Paesi alleati degli Stati Uniti. Pertanto, il ruolo chiave degli Stati Uniti in questo scenario consiste nell'incoraggiare i Paesi europei, dove si trova la maggior parte dei fondi russi, a compiere passi per avviare il processo di confisca.
La collaborazione a livello del G-7 riguardo alla confisca dei beni dovrebbe favorire la coesione e lo sviluppo di un meccanismo giuridico unificato che rispetti sia il diritto internazionale sia la legislazione nazionale di ciascun Paese partecipante. Nel caso degli Stati Uniti, le loro leggi nazionali esistenti conferiscono già l'autorità per la confisca dei beni e il loro utilizzo a discrezione del potere esecutivo.
Secondo gli esperti, la confisca è pienamente legittima nel quadro del diritto internazionale e le potenziali conseguenze negative per gli Stati sono minime. Pertanto, gli Stati Uniti dovrebbero assumere la leadership politica nella confisca e nel trasferimento dei beni russi all'Ucraina, dimostrando così che qualsiasi violazione del diritto internazionale da parte di uno Stato aggressore non sfuggirà all'attenzione della comunità internazionale.
Inoltre, questi fondi potrebbero costituire parte delle riparazioni che la Russia sarà infine obbligata a pagare (probabilmente contro la sua volontà) e potrebbero essere destinati alla ricostruzione postbellica dell'Ucraina, che si stima richieda centinaia di miliardi di dollari statunitensi.
Considerata la notevole attenzione che circonda il tema della confisca e del trasferimento dei beni russi all'Ucraina, i primi passi compiuti da alcuni Stati, compresi gli Stati Uniti, e il ritardo del Congresso statunitense nel fornire assistenza all'Ucraina, è probabile che questo processo prosegua in futuro e venga infine portato a termine. Ciò consentirà agli Stati Uniti e ai loro alleati di dimostrare il loro impegno nei confronti dell'Ucraina nel suo confronto con la Russia, la loro unità e la loro capacità di intraprendere azioni congiunte volte a punire gli Stati aggressori.
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