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Dai prezzi estremi del petrolio alla crisi migratoria, la guerra in Ucraina ha causato gravi sconvolgimenti in numerosi ambiti in tutto il mondo. Gradualmente, la comunità internazionale trova modi per limitare l'impatto dei fattori negativi sulla stabilità globale. Tuttavia, la realtà in mutamento rende difficile trovare soluzioni più o meno durature. Di conseguenza, assistiamo a iniziative un tempo approvate che, alcuni mesi dopo, inciampano nelle circostanze, riportando la questione sul tavolo. Tra tali questioni pressanti vi è l'esportazione di cereali ucraini. A giugno, la Russia si è ritirata dall'Iniziativa sui cereali del Mar Nero, ponendo così fine all'accordo durato un anno. Da allora si sono svolte consultazioni per riesaminare e valutare le opzioni per affrontare la questione. Abbiamo deciso di analizzare il funzionamento dell'iniziativa per valutare le prospettive di riprenderne l'attività in un modo o nell'altro.
Diamo una rapida occhiata alle tendenze del mercato dei cereali prima e dopo l'inizio dell'invasione russa dell'Ucraina. A questo proposito si considerano di solito due gruppi di prodotti: i cereali stessi e i fertilizzanti. I cereali svolgono un ruolo importante nella stabilità del mercato alimentare perché sono al centro di tutte le catene dei prezzi. Secondo la FAO, è stata proprio la loro scarsità a causare i più alti livelli di insicurezza alimentare acuta nel 2019-2020. Tra i molti aspetti che influenzano i prezzi in questo settore, i fertilizzanti svolgono un ruolo decisivo. Il fatto che in molti Paesi meno sviluppati le importazioni di fertilizzanti prevalgano sulla produzione conduce a una maggiore volatilità del mercato. I prezzi dei cereali e dei fertilizzanti erano già aumentati vertiginosamente prima del 2022 a causa degli effetti della pandemia. La situazione è stata aggravata dagli estremi del cambiamento climatico, poiché i bassi livelli di produzione derivanti da inondazioni e siccità hanno colpito soprattutto i Paesi che soffrono di insicurezza alimentare acuta.
Sia la Russia sia l'Ucraina figurano tra i primi 10 esportatori di colture agricole: la Russia è il principale esportatore di grano (con una quota di circa il 14% delle esportazioni globali) e l'Ucraina è il principale esportatore di olio di girasole (con una quota di circa il 40% delle esportazioni globali). La Russia è inoltre il maggiore esportatore di fertilizzanti, con l'ammoniaca gassosa tra i primi 5 prodotti di esportazione correlati. La Russia è leader mondiale nelle esportazioni di ammoniaca, e questo gas costituisce una quota importante delle entrate agricole russe, essendo il quarto fertilizzante più importante. L'infrastruttura chiave per il trasporto dell'ammoniaca è il gasdotto Togliatti-Odesa, il più lungo gasdotto di ammoniaca al mondo. Ha cessato di funzionare dopo l'inizio della guerra. Lo scoppio della guerra ha determinato le sfide complessive che il mercato alimentare mondiale dovrà affrontare negli anni a venire. Mentre l'Ucraina non è in grado di raccogliere colture ai livelli prebellici e di mantenere forniture stabili di cereali, la Russia subisce limitazioni alle proprie esportazioni. Per affrontare i problemi, era necessario raggiungere un accordo reciprocamente accettabile.
All'inizio della guerra, dopo i pesanti bombardamenti delle città ucraine, le feroci ostilità e ore di negoziati, l'accordo sui cereali sembrò essere una delle prime svolte dopo il 24 febbraio. L'idea era creare un corridoio marittimo umanitario «per facilitare la navigazione sicura per l'esportazione di cereali e prodotti alimentari correlati e fertilizzanti», e quindi contenere i prezzi alimentari mondiali. Sebbene il compito principale — attivare le esportazioni — fosse lo stesso per tutte le parti coinvolte nei negoziati, occorre rilevare divergenze fondamentali nelle posizioni delle parti.
Ucraina. L'Ucraina era desiderosa di attuare l'idea, poiché ulteriori ostacoli al commercio di cereali avrebbero distrutto l'economia ucraina. Prima della guerra, l'esportazione di cereali era una delle fonti più importanti di entrate in valuta estera per il bilancio statale. Considerato che la quota dell'agricoltura nel PIL dell'Ucraina è la più alta tra tutti i settori dell'economia (oltre il 10%), la riduzione delle esportazioni di cereali comporta implicazioni precarie, poiché l'impossibilità di esportare le colture potrebbe portare a un crollo dei prezzi interni. Gli attacchi russi hanno avuto ripercussioni anche sulla disponibilità delle compagnie assicurative straniere a collaborare. Per ridurre i rischi, erano state richieste garanzie alla Russia. Tuttavia, alcuni timori rendevano difficile far progredire i negoziati. Kyiv si opponeva realmente allo sminamento dei propri porti, poiché si riteneva che, senza garanzie sufficienti, la Russia potesse utilizzare questo fianco scoperto per attaccare l'Ucraina dal mare. Un'altra questione controversa era il desiderio della Russia di assicurare la presenza di osservatori russi nei porti ucraini. Ciò avrebbe potuto portare a potenziale spionaggio e sabotaggio.
L'ONU. Dopo l'inizio della guerra, organismi e agenzie dell'ONU hanno esaminato diverse soluzioni per mitigare la crisi. Tuttavia, la convinzione fondamentale condivisa all'epoca dal Segretario generale António Guterres era di agire senza forzare la questione. In seguito, dopo la conclusione dell'accordo, Gueterres avrebbe scritto su Twitter: «L'iniziativa dimostra l'importanza della diplomazia discreta nel trovare soluzioni multilaterali». La ragione dell'approccio delicato a tale questione era il ruolo cruciale dei contributi russi e ucraini ai programmi ONU per la sicurezza alimentare. Pertanto, uno dei compiti prioritari dell'ONU dall'inizio della guerra è stato il mantenimento del sostegno continuo alle operazioni umanitarie nei Paesi maggiormente colpiti dall'insicurezza alimentare, da parte di entrambe le parti.
Turchia. Per quanto riguarda la Turchia, l'istituzione della rotta rappresentava l'opportunità di presentarsi ancora una volta come potenza guida indipendente nella regione. Per alcuni anni Ankara ha cercato di prendere le distanze dall'Occidente. La possibilità di agire come uno dei mediatori chiave tra Ucraina e Russia avrebbe potuto migliorare l'immagine del Paese e consentire manovre (ad esempio, per eludere le sanzioni). Per questo la Turchia è divenuta una sostenitrice cruciale dell'accordo. Ciò spiega anche perché la Turchia sia così desiderosa di rilanciare il corridoio com'era (includendo la Russia come parte del documento).
Russia. Fu la Russia che Guterres visitò per prima per proporre l'idea di un corridoio umanitario. Ottenere il consenso di Putin era vitale affinché l'accordo fosse firmato sia da Mosca sia da Kyiv. Fin dall'inizio, la Russia ha dichiarato il proprio favore verso gli accordi qualora fossero soddisfatte determinate condizioni. La posizione della Russia durante i negoziati è discussa nella sezione successiva dell'articolo.
Alla fine, l'Iniziativa dell'accordo sui cereali fu il risultato degli sforzi di terze parti. L'iniziativa assunse la forma di due accordi separati (Ucraina/Turchia/ONU e Russia/Turchia/ONU). Le parti rifiutarono di considerare una tregua temporanea e lo sminamento di porti selezionati come condizioni. Fu invece istituito a Istanbul il Centro congiunto di coordinamento (composto da rappresentanti dell'Ucraina, della Russia e della Turchia) per monitorare le rotte cargo e condurre ispezioni.
L'accordo concluso presentava alcuni vincoli. A causa dei costanti bombardamenti russi, la gamma dei porti disponibili era limitata a sole 3 città dell'oblast' di Odesa (Odesa, Chornomorsk, Yuzhne), escludendo il secondo più grande porto marittimo dell'Ucraina — Mykolaiv. Le proposte dell'Ucraina di aggiungere Mykolaiv all'iniziativa incontrarono la riluttanza della Russia. Inoltre, l'accordo era privo di un meccanismo di applicazione e si basava sulla parola d'onore (il che rendeva l'attuazione del trattato essenzialmente dipendente dalle decisioni della Russia). Pertanto, l'accordo fu ritenuto provvisorio. Per sottolineare il proprio potere di violarlo in qualsiasi momento, la Russia lanciò un attacco alle infrastrutture portuali di Odesa il giorno successivo alla firma dell'accordo.
L'Iniziativa sui cereali del Mar Nero era concepita per essere reciprocamente vantaggiosa. Sebbene l'attenzione principale sia di solito posta sul beneficio dell'Ucraina, non si devono trascurare i profitti, sia materiali sia immateriali, ottenuti dalla Russia.
In termini di immagine, l'accordo ha rafforzato la percezione positiva della Russia, soprattutto tra le nazioni in via di sviluppo. Inizialmente, la Russia interpretò l'Iniziativa del Mar Nero come una concessione da parte sua, per così dire, un gesto di buona volontà. Tale interpretazione offrì a Mosca l'opportunità di rendere più tangibili le proprie affermazioni riguardo alla preoccupazione per il benessere degli Stati meno sicuri dal punto di vista alimentare.
Inoltre, il periodo di validità del documento rese possibile tenere l'Ucraina, per così dire, al guinzaglio, alimentando l'instabilità delle esportazioni di cereali ucraini. Un altro beneficio acquisito è il vantaggio della reale concorrenza tra Russia e Ucraina, tipica prima della guerra. La partecipazione alle ispezioni delle navi offrì a Mosca l'opportunità di rallentare le esportazioni dell'Ucraina, occupando al contempo spazio libero nei principali mercati lontani con il proprio grano.
Inoltre, lo stesso giorno in cui fu conclusa l'Iniziativa sui cereali, la Russia firmò un Memorandum d'intesa con il Segretariato delle Nazioni Unite sulla promozione dei prodotti alimentari e dei fertilizzanti russi nei mercati mondiali. In seguito la Russia avrebbe dichiarato l'interdipendenza dei documenti. Il Memorandum era, in effetti, collegato all'iniziativa del Mar Nero da disposizioni concrete: la facilitazione delle esportazioni ucraine attraverso i porti era uno dei punti elencati. Tuttavia, il valore principale dello strumento era l'impegno dell'ONU a facilitare l'esportazione senza ostacoli di prodotti alimentari dalla Russia. Poiché né gli Stati Uniti né l'UE hanno imposto sanzioni sui prodotti agricoli russi da febbraio, gli sforzi di mediazione dell'ONU erano pertanto volti principalmente all'eliminazione e alla mitigazione degli impedimenti logistici e finanziari e alla ripresa del funzionamento del gasdotto di ammoniaca «Togliatti – Odesa».
Quasi immediatamente dopo l'avvio dell'accordo, Mosca lanciò una campagna per minare la reputazione dell'Ucraina a livello internazionale. La Russia utilizzò due narrazioni degne di nota:
Questi punti non riflettono la realtà. Secondo le stime del PAM, l'Ucraina ha sfamato circa 400 milioni di persone fornendo le proprie risorse. Inoltre, va menzionato che il volume effettivo delle esportazioni per il periodo 2022-2023 nell'ambito dell'Iniziativa sull'accordo del grano è risultato inferiore alle proiezioni a causa delle interruzioni provocate dall'esercito russo. La Russia ha ostacolato il funzionamento del corridoio (ad esempio rallentando e ritardando le ispezioni).
Per quanto riguarda la seconda affermazione, vale la pena menzionare diversi punti. Il termine «corridoio marittimo umanitario» implica un collegamento sicuro e il divieto di fuoco diretto. Non esclude il passaggio di navi mercantili neutrali. Pertanto, l'uso di questo corridoio a fini commerciali non costituisce una violazione del diritto internazionale — infatti, persino i russi hanno in precedenza accettato di organizzare il passaggio sicuro dai porti ucraini per le navi mercantili nell'ambito del suddetto corridoio.
Ecco perché le affermazioni sulla commercializzazione del corridoio sono irrilevanti. Allo stesso modo, la destinazione finale non è stata stabilita come prerequisito decisivo per definire il corridoio «umanitario» al momento dell'elaborazione del trattato. Sebbene, in generale, l'Ucraina abbia destinato una quota adeguata delle proprie esportazioni ai paesi meno sviluppati. Secondo i dati dell'ONU, l'Ucraina ha esportato il 57% del proprio grano verso i paesi in via di sviluppo, e queste cifre includono il 20% delle esportazioni verso paesi a basso reddito e a reddito medio-basso. In seguito il presidente Zelenskyi ha annunciato uno speciale programma «Grano dall'Ucraina» come programma alimentare umanitario separato rivolto specificamente ai paesi meno sicuri dell'Africa. L'idea alla base di entrambe le narrazioni è screditare gli sforzi dell'Ucraina e usare la sua immagine danneggiata come sfondo favorevole alle azioni e alla reputazione della Russia.
Il 1° giugno, poco prima della successiva scadenza per la proroga dell'accordo sul Mar Nero, la Russia ha annunciato che avrebbe bloccato la registrazione delle navi nel porto di Yuzhne fino alla ripresa delle esportazioni di ammoniaca attraverso il gasdotto Togliatti-Odesa. Una settimana dopo, il 7 giugno, lo stesso gasdotto è stato distrutto. Questo incidente ha aumentato la tensione tra le due parti, che si sono accusate reciprocamente di averlo fatto saltare. Alla vigilia di un'altra data di scadenza, il 17 luglio, il nuovo attacco al Ponte di Crimea, simbolo del dominio russo sulla penisola, è stato condotto dal Servizio di sicurezza dell'Ucraina. Nella stessa data, la Russia ha annunciato il ritiro dal trattato. È interessante notare, tuttavia, che l'esplosione sul Ponte di Crimea non è stata menzionata come una delle ragioni dichiarate. Le dichiarazioni russe si sono invece concentrate sul «completo fallimento» dell'ONU e dell'Occidente, come lo ha definito Putin, nell'adempiere agli obblighi nei confronti della Russia.
Tuttavia, nonostante le affermazioni della Russia secondo cui l'accordo sul grano non le sarebbe stato affatto vantaggioso, i dati mostrano il contrario. A differenza dell'Ucraina, le cui entrate dalle esportazioni agricole sono diminuite del 15%, i guadagni della Russia non hanno nemmeno subito una battuta d'arresto. Secondo il Centro Agroexport del Ministero russo dell'Agricoltura, sono aumentati del 18%. La verità è che, fin dall'inizio, i russi hanno percepito il trattato come uno strumento nascosto di manipolazione. La cessazione del trattato è stata regolarmente usata per ricattare l'Ucraina e come mezzo per ottenere nuove poste in gioco durante i negoziati, piuttosto che per una decisione costruttiva basata sulle statistiche. Questa volta, nuove priorità sono state enunciate da Putin subito dopo la cessazione del trattato: la ripresa del gasdotto di ammoniaca Togliatti-Odessa e la riconnessione delle banche russe a SWIFT. La prima aumenterebbe le entrate russe dalla vendita diversificata di fertilizzanti, la seconda potrebbe compromettere le sanzioni dell'UE.
Già il 18 giugno la Russia ha attaccato massicciamente Odessa con droni e avviato un blocco per ottenere tali concessioni. Il 19 luglio si è verificato il primo attacco alle infrastrutture portuali della città dopo molto tempo.
Non è la prima volta che la Russia pone fine a un trattato (dopotutto, questo meccanismo era stato posto alla base), tuttavia è la prima volta che Mosca ha posto fine a questo particolare accordo non come bluff. Mentre proseguono i tentativi di rilanciare il trattato, sono state cercate delle alternative.
Il rilancio dell'Iniziativa sul grano al prezzo della revisione dei punti di cooperazione tra l'Occidente e la Russia è sostenuto principalmente dall'ONU e dalla Turchia. L'ONU è stata persino sospettata di condurre negoziati segreti con la Russia. Secondo BILD, che ha pubblicato informazioni presumibilmente trapelate, l'ONU ha suggerito di riconnettere le banche russe a SWIFT, assicurare le navi russe contro gli attacchi ucraini, scongelare i beni congelati e facilitare l'accesso delle navi russe ai porti dell'UE nel contesto del commercio agricolo. Tali disperati sforzi per rinnovare il trattato possono essere spiegati dalla sua importanza per i programmi alimentari dell'ONU: nel solo 2023, l'Iniziativa ha permesso all'Ucraina di fornire grano al PAM, che rappresentava circa l'80% della fornitura totale di grano del PAM. Tuttavia, l'Ucraina ha chiarito che non accetterebbe mai le condizioni trapelate, mentre l'UE ha già negato la possibilità di riconnettere le banche russe a SWIFT fino alla fine della guerra.
Le rotte di transito attraverso la Polonia e la Romania sono state tra le prime rotte sostitutive suggerite, funzionanti prima dell'iniziativa del Mar Nero. Il funzionamento dei suddetti passaggi ha ricevuto un forte sostegno dall'UE: in primavera ha compiuto i primi passi per eliminare tutti i dazi e le quote sui prodotti agricoli ucraini e ha elaborato il Piano d'azione per i corridoi di solidarietà per sviluppare le infrastrutture di trasporto. Durante i primi mesi della guerra, queste decisioni hanno contribuito ad attenuare la crisi economica interna in Ucraina, poiché offrivano una via dall'Ucraina ai porti europei. Tuttavia, dopo diversi mesi di attività, i primi agricoltori europei insoddisfatti hanno iniziato a esprimere le loro preoccupazioni. La decisione di eliminare le restrizioni alle esportazioni ucraine nell'ambito della politica immediata dell'UE di dazio zero, accompagnata da speculazioni su prodotti ucraini più economici, ha portato a un breve periodo di adattamento dei mercati dei paesi vicini. Il malcontento ha raggiunto il culmine quando Polonia e Ungheria hanno imposto restrizioni unilaterali alle esportazioni ucraine, seguite dalla stessa mossa in nome di Slovacchia, Bulgaria e successivamente Romania. Per affrontare la questione, la Commissione europea ha dovuto imporre «misure di salvaguardia eccezionali» alle esportazioni ucraine di «prodotti sensibili» (grano, mais, colza, semi di girasole) verso gli Stati vicini. Per prevenire l'accumulo di prodotti agricoli in tali paesi, l'UE ha introdotto regolamenti che consentono solo il transito diretto attraverso cinque Stati membri in prima linea. Per attenuare la crisi, l'Ucraina ha già introdotto licenze per le proprie esportazioni di grano verso cinque paesi e, insieme a Polonia e Lituania, ha concordato di trasferire il controllo dei carichi agricoli dal confine ucraino-polacco a un porto lituano per ridurre la pressione sulla capacità di transito polacca.
L'impatto dannoso delle esportazioni dell'Ucraina sull'economia dei paesi vicini sembra diventare un solido ostacolo che impedirà lo sviluppo del funzionamento dei corridoi del grano in futuro. Poiché l'Ucraina si impegna ad aumentare le esportazioni dai porti europei, rimane rilevante il problema di dove stoccare enormi quantità di grano. Sebbene l'UE abbia già eliminato le restrizioni a determinate condizioni, Polonia, Ungheria e Slovacchia hanno prorogato l'embargo. La situazione rimane tesa poiché l'Ucraina ha presentato un ricorso all'OMC contro tali Stati.
Vi sono state un paio di altre idee suggerite dai paesi regionali dell'UE, in particolare le rotte baltica e balcanica. Tuttavia, dal punto di vista logistico si ritiene che tali rotte siano più costose e meno vantaggiose. I porti proposti hanno una bassa capacità di transito e pertanto non possono coprire pienamente la domanda.
Una delle rotte alternative più promettenti, riconosciuta dagli Stati Uniti e dall'Ucraina, è la cosiddetta rotta del Danubio attraverso i porti della Romania. Non solo è l'opzione migliore per il trasporto dai porti ucraini a quelli romeni, ma è anche ben accolta dalla Romania. La rotta del Danubio è già diventata la principale via di esportazione per l'Ucraina. Tuttavia, vi sono diversi problemi da risolvere. Innanzitutto, i costanti bombardamenti russi dei porti ucraini rendono più difficile esportare grano attraverso di essi. Ciò porta non solo alla riduzione dei trasferimenti possibili, ma anche al ritardo negli arrivi e nelle partenze. In secondo luogo, la capacità di transito è ancora insufficiente. Inoltre, i principali porti ucraini sul Danubio, Izmail e Reni, prima della guerra non erano coinvolti in una quota significativa di commercio e pertanto sono meno sviluppati rispetto a Odessa (ad esempio, dispongono di un numero inferiore di silos). In terzo luogo, il Danubio è un fiume stretto, quindi non è adatto a un commercio regolare intenso né all'ormeggio di grandi navi. Un fattore aggravante è che, a causa di condizioni meteorologiche estreme, il livello dell'acqua nel Danubio sta diminuendo. Nel complesso, questi fattori rallentano la navigazione e limitano la capacità delle navi di attraversarlo.
È importante menzionare che, dalla cessazione dell'accordo sul Mar Nero, l'Ucraina era determinata a proseguire il lavoro del corridoio del grano senza la Russia. Pertanto, in consultazione con l'Organizzazione marittima internazionale (IMO), il paese ha iniziato a elaborare un corridoio alternativo nel Mar Nero per le navi mercantili. L'avvio operativo del corridoio è stato annunciato ad agosto e, nonostante le preoccupazioni, vi sono già stati diversi casi di evacuazione riuscita di navi bloccate nel porto ucraino dal 24 febbraio. Inoltre, le prime navi civili sono passate attraverso il corridoio temporaneo verso il porto di Chornomorsk a settembre. Dopo i casi sopra menzionati, alcuni paesi occidentali hanno offerto la loro assistenza per garantire il funzionamento del corridoio. In particolare, l'assicuratore inglese Lloyd's di Londra ha elaborato strategie per coprire le navi che trasportano grano, mentre la Germania ha promesso di fornire sistemi di difesa aerea per proteggere i corridoi del grano. Nello stesso mese, l'Ucraina ha proposto alla Turchia e alla Romania di istituire un nuovo quadro per il funzionamento del corridoio senza la Russia.
Tuttavia, sebbene il numero di navi che hanno percorso il nuovo corridoio sia gradualmente aumentato (al 24 ottobre, 45 navi hanno già utilizzato questa rotta, con 25 imbarcazioni che hanno trasportato con successo merci tra porti ucraini e stranieri), questa iniziativa non è ancora stata ampiamente sostenuta a causa della riluttanza delle navi straniere a operare senza sufficienti garanzie di sicurezza da parte della Russia. Inoltre, a causa della situazione di sicurezza instabile, i tassi assicurativi restano elevati. Tutte le opzioni sopra menzionate hanno in comune un elemento che le rende alternative incerte: non includono la Russia come garante. Tutti i tentativi di Turchia, ONU e Stati Uniti di riprendere l'iniziativa sul grano avviata nel 2022 indicano che essi non vogliono che la Russia sia isolata. In effetti, si impegnano a riportarla al tavolo dei negoziati.
Nel complesso, l'Iniziativa sul grano è durata oltre un anno e si è dimostrata efficace. È fondamentale non solo per alleviare la fame e ridurre i prezzi, ma anche per mantenere l'economia ucraina vigile. Sebbene siano state formulate diverse proposte che offrono rotte alternative, la maggior parte di esse presenta notevoli svantaggi rispetto all'Accordo sul grano. Le esportazioni ucraine si sono rivelate una questione complessa, la cui natura delle soluzioni è significativamente influenzata dagli interessi degli Stati vicini. In generale, sembra che, per accrescere la fiducia di imprenditori e Stati stranieri nella sicurezza dei passaggi umanitari, l'accordo di Mosca al passaggio delle navi sia altamente auspicabile. Ecco perché il rinnovo dell'accordo esistente con revisioni specificate è preferibile rispetto alla nuova proposta dell'Ucraina.
Per quanto riguarda la Russia, molto probabilmente continuerà a percepire le spedizioni di grano come uno strumento di manipolazione. Mosca cerca di minare la fiducia nell'Ucraina manipolando fatti e cifre, mettendo al contempo molti bastoni tra le ruote di Kyiv per indebolirla. Putin conosce il prezzo della propria approvazione delle rotte e pertanto le considera un'opportunità per ottenere condizioni migliori per il paese. Di conseguenza, è improbabile che la Russia rinunci in futuro all'idea di passaggi comuni, poiché perdere una leva di questo tipo sarebbe un tale spreco. Pertanto, è richiesta la ripresa di un corridoio marittimo stabile e funzionante coordinato sia dalla Russia sia dall'Ucraina, e gli sviluppi successivi dipendono dalla determinazione dei paesi a tornare a questo formato.
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