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Nel contesto della guerra in corso della Russia contro l’Ucraina, quest’ultima difende la propria sovranità e i valori europei. Le azioni aggressive della Russia minacciano l’Europa e incidono sulla politica estera degli Stati europei. In tale contesto, le aspirazioni dell’Ucraina a entrare nell’Unione europea hanno assunto un nuovo significato. Negli ultimi due anni, l’Ucraina ha ottenuto lo status di Paese candidato e si appresta ad avviare i negoziati di adesione con l’UE.
Questo articolo analizza le principali fasi dell’integrazione europea dell’Ucraina, i risultati e le conquiste del Paese nel suo percorso verso l’UE, nonché i problemi e le difficoltà che potrebbero rallentare tale processo.
Dopo aver ottenuto l’indipendenza nel 1991, l’Ucraina ha acquisito maggiore libertà d’azione sulla scena internazionale e la possibilità di determinare l’indirizzo della propria politica estera. Erede delle relazioni economiche stabilite dall’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche con le Comunità europee, l’Ucraina indipendente si è posta l’obiettivo di approfondire la propria integrazione con l’Europa. Il principale documento che definiva il meccanismo giuridico della cooperazione bilaterale tra l’Ucraina e l’UE era l’Accordo di partenariato e cooperazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri e l’Ucraina, firmato nel 1994 ed entrato in vigore nel 1998.
Nel primo decennio, le relazioni UE-Ucraina si sono concentrate in larga misura sulla cooperazione economica e sul sostegno agli sforzi dell’Ucraina per rafforzare i processi democratici. Solo nel 1998 un decreto presidenziale ha definito la direzione strategica, ossia creare le condizioni preliminari per l’adesione dell’Ucraina all’Unione europea. A sua volta, nel 1999 gli Stati europei hanno adottato la Strategia comune sull’Ucraina, confermando il riconoscimento delle aspirazioni europee del Paese.
La Rivoluzione arancione del 2004, da un lato, ha aperto prospettive per l’adesione dell’Ucraina all’UE. Tuttavia, l’Ucraina doveva ancora compiere molto lavoro per convincere i leader e l’opinione pubblica europei ad accettarla come futuro membro dell’UE. Le difficoltà per l’Ucraina in termini di politica dell’UE derivavano dal fatto che non tutti gli Stati membri volevano un’espansione eccessiva dell’Unione. Inoltre, all’inizio del XXI secolo, l’adesione di altri Stati (tra cui Estonia, Lituania, Lettonia, Polonia, Ungheria ecc.) è divenuta al tempo stesso una priorità e una sfida per l’agenda europea. Oltre ad attuare rilevanti cambiamenti strutturali, economici e politici nel processo di allargamento, l’UE doveva tenere conto degli interessi della Russia, che percepiva l’espansione dei confini dell’UE e della NATO come una minaccia alla propria sicurezza. Parallelamente, dopo la scadenza dell’Accordo di partenariato e cooperazione nel 2008, si è reso necessario stabilire un nuovo quadro giuridico e ampliare la strategia di adesione dell’Ucraina all’UE. Il formato più appropriato per attuare la priorità di politica estera dell’Ucraina rappresentata dall’integrazione europea era la conclusione dell’Accordo di associazione tra l’Unione europea e l’Ucraina. Un accordo del genere avrebbe consentito all’Ucraina di creare un quadro efficace per conseguire il massimo grado di cooperazione, preparandola all’adesione all’UE. Ebbe così inizio un lungo processo di negoziazione e preparazione di un accordo che avrebbe dovuto comprendere una zona di libero scambio.
Gli eventi del novembre 2013, quando l’Accordo di associazione tra l’UE e l’Ucraina doveva finalmente essere firmato al vertice di Vilnius, segnarono una svolta nella storia dell’Ucraina. Il presidente filorusso dell’Ucraina, Viktor Yanukovych, rifiutò di firmare l’Accordo. Ciò provocò un’ondata di malcontento nella società ucraina e portò alle proteste in tutto il Paese oggi chiamate Rivoluzione della dignità. Quest’ultima portò alla fuga di Yanukovych. Parallelamente, la Russia, dopo aver provocato e sfruttato l’instabilità interna dell’Ucraina, occupò la Crimea e avviò una guerra nell’Ucraina orientale. Sullo sfondo di questi eventi, l’Ucraina firmò la parte politica dell’Accordo di associazione nel marzo 2014. A giugno, il neoeletto presidente ucraino Petro Poroshenko firmò la parte economica, che prevedeva anche la creazione di una zona di libero scambio tra l’Ucraina e l’UE. L’Accordo entrò in vigore nel 2017, dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati membri dell’UE. La questione dell’adesione dell’Ucraina all’UE rimase aperta, poiché l’Accordo non ne stabiliva una tempistica.
L’invasione su vasta scala dell’Ucraina da parte della Russia il 24 febbraio 2022 ha avuto un impatto senza precedenti sulle relazioni UE-Ucraina. L’obiettivo della Federazione Russa di smantellare lo Stato ucraino e conquistare l’intero territorio dell’Ucraina ha incontrato la resistenza non solo degli ucraini, ma anche di molti altri Stati, che hanno condannato inequivocabilmente le azioni della Federazione Russa fin dal primo giorno di guerra. Invece di ostacolare il ravvicinamento dell’Ucraina all’UE, come sperava la Russia, l’invasione ne ha accelerato l’integrazione europea. Ha inoltre cambiato l’atteggiamento di molti Stati europei nei confronti del ruolo della Russia nel continente europeo. Dal 2022, la Russia è ormai percepita come una minaccia alla sicurezza di molti Stati europei e l’Ucraina come un partner fedele ai valori europei e un futuro membro dell’UE. Al tempo stesso, secondo un sondaggio condotto dal Centro Razumkov nel gennaio 2024, l’84% degli intervistati sostiene l’adesione dell’Ucraina all’UE.
Nel contesto della guerra russo-ucraina, la politica estera dell’Ucraina si è intensificata, con un’ampia gamma di compiti di fondamentale importanza. Oltre a ottenere il sostegno politico, economico e militare di un maggior numero di Stati, l’obiettivo di accelerare l’adesione all’UE ha assunto un ruolo significativo. Pochi mesi dopo lo scoppio della guerra su vasta scala, all’Ucraina è stato concesso lo status di Paese candidato all’UE e, alla fine del 2023, il Consiglio europeo ha deciso di avviare i negoziati sull’adesione dell’Ucraina all’UE. Nel marzo 2024, il Consiglio europeo proporrà per l’Ucraina il cosiddetto «quadro negoziale», costituito da un elenco di capitoli negoziali i cui requisiti l’Ucraina dovrà soddisfare nel suo percorso verso l’adesione all’UE.
Parallelamente, l’aggressione russa contro l’Ucraina ha avuto anche un effetto negativo sull’integrazione europea del Paese. Le ingenti perdite umane e finanziarie ostacolano i progressi dell’Ucraina nel soddisfare vari requisiti per l’adesione all’UE (i criteri di Copenaghen e l’attuazione delle riforme di base previste dall’Accordo di associazione). Inoltre, la guerra in corso crea ostacoli all’integrazione economica dell’Ucraina nell’UE, poiché i rischi connessi alle ostilità attive sul territorio ucraino possono influenzare potenziali investitori e operatori economici che desidererebbero collaborare con le aziende ucraine.
L’adesione dell’Ucraina all’UE dipende da numerosi fattori interni ed esterni. I fattori interni riguardano l’attuazione delle raccomandazioni aggiuntive contenute nel pacchetto sull’allargamento del 2023, nonché la piena trasposizione della legislazione dell’UE nella legislazione ucraina in 6 gruppi/35 capitoli dell’acquis dell’UE; i fattori esterni che contribuiscono all’adesione dell’Ucraina all’UE comprendono la disponibilità e il consenso di tutti gli Stati membri a votare a favore, nonché il loro accordo a firmare e ratificare l’Accordo di adesione UE-Ucraina. Esamineremo più da vicino ciascuno di questi fattori.
Nel giugno 2022, insieme all’ottenimento dello status di Paese candidato, l’Ucraina ha ricevuto dalla Commissione europea un elenco di sette passi da completare per passare alla fase successiva dell’integrazione europea. Tali passi comprendevano le seguenti condizioni:
1. Riforma della Corte costituzionale;
2. Prosecuzione della riforma giudiziaria;
3. Rafforzamento della lotta alla corruzione;
4. Contrasto al riciclaggio di denaro;
5. Attuazione di una legge antioligarchi;
6. Adozione di una legge sui media;
7. Completamento della riforma del quadro giuridico per le minoranze nazionali.
Prima che il Consiglio europeo decidesse di aprire i negoziati di adesione con l’Ucraina, la Commissione europea doveva presentare una relazione sull’attuazione dei sette passi previsti dal successivo pacchetto sull’allargamento dell’UE e raccomandare al Consiglio europeo l’apertura dei negoziati di adesione. Nella relazione dell’8 novembre 2023, la Commissione europea ha rilevato che, nonostante l’invasione russa su vasta scala, l’Ucraina «ha continuato a progredire nelle riforme democratiche e dello Stato di diritto».
È stato osservato che l’Ucraina ha effettivamente completato misure quali l’adozione e l’attuazione della legislazione sulla procedura di selezione dei giudici della Corte costituzionale dell’Ucraina, in linea con le raccomandazioni della Commissione di Venezia; il completamento della verifica dell’integrità dei candidati all’Alto Consiglio di giustizia; l’allineamento della legislazione antiriciclaggio agli standard del Gruppo di azione finanziaria internazionale (FATF) e l’adozione di un piano strategico globale per riformare l’intero settore delle forze dell’ordine; il superamento dell’influenza degli interessi costituiti mediante l’adozione di una legge sulla tutela delle minoranze nazionali, nonché l’intensificazione degli sforzi per combattere la corruzione e limitare l’influenza eccessiva degli oligarchi. Al tempo stesso, ci si attende che l’Ucraina riformi ulteriormente la legislazione sulle minoranze nazionali e intensifichi gli sforzi per combattere la corruzione e limitare l’influenza eccessiva degli oligarchi.
Nonostante un certo livello di preparazione, l’Ucraina deve ancora lavorare intensamente alla riforma della pubblica amministrazione, dato che negli ultimi anni sono stati compiuti scarsi progressi.
Per quanto riguarda la governance multilivello, una volta completata con successo la componente territoriale del decentramento, restano da completare altri elementi della riforma. L’autogoverno locale nelle aree liberate e di prima linea deve essere gradualmente ristabilito.
Nonostante le notevoli difficoltà, le istituzioni ucraine hanno dimostrato una straordinaria resilienza, come dimostra il funzionamento della magistratura. Al tempo stesso, occorre ancora migliorare la legislazione sulla selezione dei giudici e introdurre una procedura più trasparente per la selezione dei procuratori di alto livello, nonché proseguire gli sforzi per digitalizzare la giustizia.
Per quanto riguarda le riforme anticorruzione, l’Ucraina ha compiuto progressi nell’attuazione di ulteriori miglioramenti legislativi, politici e istituzionali, compresa l’adozione di una strategia nazionale anticorruzione. Per garantire l’efficacia e la sostenibilità degli sforzi anticorruzione, l’Ucraina deve continuare a conseguire risultati solidi in termini di indagini, azioni penali e condanne definitive nei casi di corruzione ad alto livello.
La capacità istituzionale dell’Ucraina di combattere la criminalità organizzata si è dimostrata resiliente e ha continuato a funzionare, ma il quadro giuridico e la capacità operativa per contrastare la criminalità organizzata restano deboli.
In materia di diritti fondamentali, l’Ucraina ha ratificato la maggior parte delle convenzioni internazionali per la tutela dei diritti fondamentali e rispetta generalmente gli strumenti internazionali sui diritti umani. All’inizio dell’invasione su vasta scala, l’Ucraina ha introdotto la legge marziale, che ha comportato alcune restrizioni di diritti e libertà, rimaste tuttavia proporzionate alle esigenze effettive e applicate con cautela.
Nel settore della libertà di espressione, i cittadini ucraini godono della libertà di espressione e hanno accesso a media critici. Al tempo stesso, dovrebbero essere previste nuove modalità per garantire una struttura postbellica di media pluralisti e indipendenti, che contribuirebbero a risolvere l’attuale problema del ridotto accesso della popolazione ai media pluralisti in Ucraina durante la guerra.
Per quanto riguarda la situazione economica interna, la politica monetaria, la gestione economica generale e il contesto istituzionale hanno affrontato difficoltà significative dall’invasione su vasta scala. Nonostante tali difficoltà, l’Ucraina ha reagito rapidamente, data la sua stabilità complessiva, benché le circostanze abbiano anche causato alcuni impedimenti temporanei a vari elementi importanti di un’economia di mercato funzionante. Sono stati compiuti alcuni progressi in diversi ambiti, quali i servizi finanziari, la libera circolazione delle merci, le modalità di prestazione dei servizi e il diritto societario. Al tempo stesso, i progressi sono stati limitati nei settori della politica di concorrenza e della tutela dei consumatori e della salute.
Particolare attenzione dovrebbe essere dedicata alle questioni relative alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato nell’UE. Sebbene l’integrazione commerciale con l’UE si sia sviluppata di recente, l’attuazione di una zona di libero scambio globale e approfondita (DCFTA) resta piuttosto bassa. Nonostante il rafforzamento delle buone relazioni bilaterali con gli Stati membri dell’UE confinanti durante la guerra russo-ucraina, le relazioni tra Ucraina e Polonia sono peggiorate negli ultimi mesi in seguito alle proteste degli agricoltori polacchi contro l’esportazione senza dazi di prodotti agricoli ucraini in Polonia e in altri Paesi dell’UE. Questo punto critico nelle relazioni pone molte sfide per entrambe le economie e per l’integrazione europea dell’Ucraina, che deve mantenere buone relazioni con tutti gli Stati membri dell’UE.
Al di là dell’agenda verde, l’Ucraina ha compiuto buoni progressi nei settori dell’ambiente e dell’energia, mentre i progressi in materia di cambiamenti climatici e politica dei trasporti sono stati limitati.
L’Ucraina deve continuare a impegnarsi per migliorare la politica regionale e coordinare gli strumenti strutturali, nonché le disposizioni finanziarie e di bilancio. Sono stati compiuti progressi nei settori delle risorse, dell’agricoltura e della coesione.
La questione della disponibilità degli Stati membri a votare a favore dell’adesione dell’Ucraina all’UE, ad approvare, firmare e ratificare l’Accordo di adesione UE-Ucraina, è di fondamentale importanza, poiché l’adesione di nuovi membri all’UE richiede consenso politico. Inoltre, gli Stati membri dell’UE devono essere pronti non solo a dare un autentico via libera all’adesione dell’Ucraina al blocco, ma anche a collaborare alla strategia di allargamento dell’UE e a migliorare la capacità istituzionale dell’Unione di accogliere un maggior numero di Stati membri.
Secondo un sondaggio condotto nel novembre 2023 dal Consiglio europeo per le relazioni estere (ECFR) tra responsabili politici e analisti politici in tutti gli Stati membri dell’UE, all’interno del blocco cresce il sostegno all’allargamento dell’UE. Nel corso della storia delle Comunità europee e, successivamente, dell’Unione europea, il dibattito sull’allargamento è sempre stato vivace e controverso. Le preoccupazioni legate all’adesione di nuovi membri al blocco erano generalmente motivate dalle conseguenze economiche, dai rischi di trasformazione imprevedibili, dai possibili cambiamenti nell’equilibrio di potere sul continente europeo, dagli interessi nazionali e dall’opinione pubblica.
Nelle attuali circostanze geopolitiche, molti leader dell’UE ritengono che l’allargamento dell’UE, compresa l’adesione dell’Ucraina, possa essere un modo coerente per rispondere alle sfide. L’allargamento dell’UE potrebbe contribuire ad affermarne la soggettività e l’influenza nel contrastare le minacce esterne, comprese quelle provenienti dalla Russia. Parallelamente, gli Stati membri dell’UE dell’Europa centrale e orientale ritengono che garantire la sicurezza dell’Ucraina debba essere una precondizione per l’allargamento dell’UE. Per loro, l’adesione dell’Ucraina all’UE senza garanzie NATO non offrirà ai nuovi membri un livello soddisfacente di sicurezza e stabilità.
L’unico Stato membro dell’UE che non sostiene l’adesione dell’Ucraina all’UE è l’Ungheria. L’attuale primo ministro ungherese, Viktor Orbán, è il più stretto alleato europeo del presidente russo, il che evidenzia la cauta politica dell’Ungheria nei confronti della Russia. Orbán si oppone alle sanzioni dell’UE sul petrolio e sul gas russi e rifiuta di consentire l’ingresso in Ucraina di aiuti militari dell’UE o della NATO. Inoltre, le relazioni bilaterali tra Ungheria e Ucraina sono state tese per le questioni relative alle minoranze. A questo proposito, l’Ucraina ha dovuto fare concessioni all’Ungheria e adottare modifiche a diverse leggi in linea con le raccomandazioni della Commissione europea. In questo modo, l’Ucraina ha appianato alcune contraddizioni nelle relazioni ucraino-ungheresi e dimostrato la propria determinazione ad avvicinarsi all’UE.
Poiché la questione ucraina resta una leva dell’influenza di Viktor Orbán nell’UE, gli altri Stati membri dell’UE devono mantenere la solidarietà e trovare modi per aggirare il veto ungherese. Un certo successo in tal senso si è registrato durante il voto per l’apertura dei negoziati sull’adesione dell’Ucraina all’UE, quando i leader europei hanno persuaso Orbán a lasciare la sala e hanno votato all’unanimità. Di fatto, hanno fatto ricorso allo strumento dell’«astensione costruttiva», che ha consentito loro di raggiungere un consenso e di far approvare la decisione.
In larga misura, la possibilità dell’adesione dell’Ucraina all’Unione europea dipende dagli sforzi di entrambe le parti per procedere verso l’allargamento dell’UE e dalla disponibilità dell’Ucraina a svolgere i compiti che le spettano. Da un lato, la guerra russo-ucraina complica il lavoro in alcuni settori dell’integrazione europea, ma dall’altro accelera considerevolmente molti processi che in precedenza procedevano relativamente lentamente. Ciò vale per la posizione degli Stati membri sull’adesione dell’Ucraina all’UE.
L’eroica resistenza dell’Ucraina all’aggressione russa, nonché la sua volontà e perseveranza nel procedere verso l’integrazione europea, sono impressionanti. Se queste tendenze positive continueranno, l’adesione dell’Ucraina all’UE potrebbe avvenire nel prossimo futuro e promette di rafforzare la sicurezza degli Stati europei, compresa l’Ucraina, consolidare la diffusione dei valori europei nel continente e garantire la prosperità dell’Europa.
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