21 min de lectureEn 2025, l’Union européenne a subi une pression croissante pour revoir en profondeur sa posture de défense face à la poursuite de l’agression russe contre l’Ukraine et aux doutes grandissants concernant les garanties de sécurité américaines sous le programme « America First » de la seconde administration Trump. La guerre a également mis en lumière la profonde fragmentation de la défense européenne, notamment l’interopérabilité limitée des armements, la duplication des efforts d’acquisition et les écarts considérables entre les budgets de défense et les capacités industrielles des États membres.
Reconnaissant l’impératif stratégique de renforcer la posture de dissuasion européenne et de fournir un soutien durable à l’Ukraine, l’UE a adopté l’instrument SAFE dans le cadre du plan « Réarmer l’Europe » / Préparation à l’horizon 2030 en mars 2025. S’appuyant sur deux initiatives antérieures de l’UE, EDIRPA (achats conjoints) et ASAP (montée en puissance de la production de munitions), SAFE les dépasse largement par l’ampleur de son financement. Des questions subsistent toutefois quant à la manière dont les États membres utiliseront cet instrument, à son impact escompté sur l’industrie européenne de la défense et aux avantages que l’Ukraine pourra en tirer. Cette note d’orientation examine ces questions.
Le plan « Réarmer l’Europe » / Préparation à l’horizon 2030 vise à renforcer les capacités et la base industrielle de défense européennes par plusieurs moyens financiers, dont le règlement établissant l’instrument « Agir pour la sécurité de l’Europe » (SAFE), adopté le 27 mai 2025. L’objectif principal du mécanisme SAFE est d’encourager les achats militaires conjoints entre les États membres en allouant jusqu’à 150 milliards d’euros de prêts garantis par le budget de l’UE.
L’instrument vise à réduire les coûts de production et la fragmentation, ainsi qu’à renforcer l’interopérabilité dans l’ensemble de l’UE dans les domaines de la défense et de la sécurité. Plus largement, il entend rendre l’Europe plus souveraine et davantage responsable de sa propre défense. Fait positif pour Kyiv, les pays de l’EEE/AELE et l’Ukraine peuvent également bénéficier partiellement de SAFE sous certaines conditions.
Les deux principaux objectifs des nouveaux instruments financiers de l’UE, tels qu’ils sont exposés dans le Livre blanc, sont les suivants :
- Accroître le soutien à l’Ukraine grâce à l’achat urgent et à court terme d’armes, afin de reconstituer les stocks ou d’acquérir rapidement certains systèmes.
- Développer les industries de défense de l’UE de manière collaborative, au moyen d’investissements à long terme dont les résultats se concrétiseront progressivement.
Au vu des lacunes capacitaires actuelles dans l’ensemble de l’UE et des enseignements tirés du champ de bataille en Ukraine, la Commission européenne a classé comme prioritaires les catégories d’équipements suivantes, qui seront acquises dans le cadre du dispositif de financement SAFE :
La Commission européenne a établi un calendrier pour les États membres afin qu’ils deviennent bénéficiaires d’un financement au titre du mécanisme SAFE :
Afin de garantir l’efficacité du mécanisme SAFE, la Commission européenne a établi plusieurs exigences essentielles auxquelles les bénéficiaires des financements devront se conformer.
1. Achats conjoints
Les projets doivent normalement associer au moins deux participants (par exemple, deux États membres ; un État membre et un pays de l’EEE/AELE ou l’Ukraine ; ou un État membre et d’autres pays tiers*). Par dérogation à cette règle, les achats effectués par un seul État sont temporairement autorisés durant une phase initiale.
2. Règle « Acheter européen »
Au moins 65 % de la valeur du projet doit provenir d’entreprises établies dans l’UE, les pays de l’EEE/AELE ou l’Ukraine. Au maximum 35 % du coût estimé des composants du produit final peuvent provenir de fournisseurs ou de sous-traitants extérieurs issus de pays tiers (par exemple, les États-Unis).
3. Loan access
Les prêts sont proposés à des conditions très avantageuses : leur durée peut atteindre 45 ans, sans aucun remboursement exigé pendant les 10 premières années. En outre, jusqu’à 15 % des fonds peuvent être versés à l’avance pour faciliter le lancement des projets.
Il convient de noter que les prêts ne peuvent être accordés qu’aux États membres de l’UE. Si un pays tiers, tel que l’Ukraine, participe à des achats conjoints, les fonds seront versés à l’État membre concerné. Sur la base de son plan d’investissement dans l’industrie européenne de la défense, l’État membre concerné répartira le financement entre les activités approuvées.
L’instrument SAFE constitue une mesure pragmatique pour renforcer les capacités de défense de l’UE face à l’intensification des menaces géopolitiques. Son principal avantage réside dans son objectif de promouvoir les achats conjoints, afin de favoriser une collaboration accrue entre les industries des États membres et de réduire la fragmentation du marché de la défense de l’UE. En imposant que 65 % des dépenses soient consacrées à une production située dans l’UE, SAFE cherche à renforcer la base industrielle de défense européenne, tout en adoptant une approche européenne globale — plutôt que strictement limitée à l’UE — qui permet la participation de pays tiers tels que l’Ukraine, des membres de l’EEE/AELE ainsi que des pays en voie d’adhésion, candidats ou candidats potentiels.
Malgré les objectifs ambitieux de l’UE dans le cadre de SAFE, l’enveloppe globale de l’instrument reste modeste. Si les responsables de la Commission soulignent que le montant de SAFE (150 milliards d’euros) représente plus de la moitié des dépenses annuelles de défense des États membres de l’UE, ce chiffre paraît modeste au regard de ses objectifs. Réduire la dépendance à l’égard des États-Unis — comme le prévoit le règlement SAFE — devrait, selon certaines estimations, nécessiter près de 1 000 milliards de dollars. Pendant des décennies, l’UE a fortement dépendu des États-Unis pour le transport aérien, les communications par satellite et le ravitaillement en vol, tandis que 78 % des achats européens de défense réalisés en 2022-2023 ont porté sur des produits non européens. SAFE ne peut à lui seul couvrir ces dépenses et présente plusieurs limites qui restent sans réponse.
SAFE étant conçu pour combler rapidement des lacunes capacitaires critiques, il prend la forme d’une facilité de crédit qui peut ne pas intéresser tous les pays. Premièrement, les prêts alourdissent la dette nationale, et les États membres disposant d’une marge de manœuvre budgétaire limitée peuvent avoir du mal à utiliser efficacement SAFE. En termes simples, la marge de manœuvre budgétaire désigne la capacité d’un gouvernement à contracter une dette supplémentaire sans compromettre la stabilité financière.
Tous les pays de l’UE ne sont pas sur un pied d’égalité à cet égard : ceux dont le niveau d’endettement est plus élevé disposent d’une marge de manœuvre budgétaire moindre, et inversement. La France, par exemple, affiche actuellement l’un des plus importants déficits budgétaires de l’UE (-5,8 %) et une dette publique assez élevée (environ 113 %), mais entend porter ses dépenses de défense à 3-3,5 % du PIB. En juillet 2025, la France avait manifesté son intérêt pour les prêts SAFE, sans doute pour un montant modeste.
En outre, emprunter aux taux d’intérêt de l’UE n’est pas intéressant pour tous les États membres. SAFE permet essentiellement à l’UE de lever jusqu’à 150 milliards d’euros sur les marchés financiers, puis de les prêter aux États membres à des taux d’intérêt relativement bas. Les rendements des obligations de l’UE avoisinant 3 %, les prêts SAFE devraient être assortis d’un taux comparable. Cela représente un avantage considérable pour les pays dont les coûts d’emprunt sont plus élevés — comme la Roumanie (7 %), la Pologne (5,4 %) et la Tchéquie (4,3 %) —, qui pourront ainsi accéder à un financement moins coûteux au niveau de l’UE.
Toutefois, pour de nombreux États membres, l’écart entre les coûts d’emprunt de l’UE et les coûts nationaux est relativement faible. Les pays plus riches bénéficiant d’une excellente notation de crédit (AAA) — comme l’Allemagne (2,6 %), les Pays-Bas (2,8 %), la Suède (2,4 %) et le Danemark (2,5 %) — sont peu incités à utiliser SAFE, car leurs propres coûts d’emprunt sont inférieurs à ceux de l’UE. Des surprises restent néanmoins possibles : en juillet, par exemple, le Danemark avait déclaré publiquement qu’il ne prévoyait pas de recourir aux prêts SAFE, préférant financer ses investissements de défense de manière indépendante. En septembre, cependant, il est devenu le dernier État membre de l’UE à manifester son intérêt pour les prêts SAFE. La possibilité de soutenir l’Ukraine par l’intermédiaire de SAFE aurait poussé le pays à prendre cette décision.
Au 1er septembre 2025, dix-neuf États membres de l’UE avaient manifesté leur intérêt pour des prêts d’un montant total de 150 milliards d’euros. Il s’agit de la Belgique, de la Bulgarie, de la Tchéquie, du Danemark, de l’Estonie, de la Grèce, de l’Espagne, de la France, de la Croatie, de l’Italie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de la Pologne, du Portugal, de la Roumanie, de la Slovaquie, de la Finlande et du Danemark.
Si certains États membres semblent véritablement déterminés à renforcer leur posture de défense — la Pologne, par exemple, a constitué des projets d’une valeur d’environ 45 milliards d’euros —, d’autres pourraient recourir à SAFE de manière plus symbolique, signalant leur soutien aux objectifs de défense de l’UE sans engagement substantiel. L’Italie, par exemple, a manifesté son intérêt pour 14 milliards d’euros, tandis que la Grèce sollicite 1,27 milliard d’euros. Les demandes de financement définitives et les plans d’investissement dans l’industrie européenne de la défense détaillés sont attendus en novembre, mais la manière dont les pays choisiront de dépenser les fonds — collectivement ou individuellement — pourrait compter davantage que le montant dépensé.
Le marché de la défense de l’UE reste très fragmenté, les achats étant généralement réalisés au niveau national et privilégiant souvent les industries nationales. Il en résulte des occasions manquées de créer des synergies et des économies d’échelle, une situation encore aggravée par la diversité excessive des plateformes entre les États membres et l’absence de règles d’exportation harmonisées dans l’ensemble de l’UE.
Les objectifs de SAFE — achats conjoints, réduction de la fragmentation du marché et amélioration de l’interopérabilité — ne pourront être atteints que si les pays font preuve d’unité et de volonté politique, au lieu de se disputer les fonds. La méfiance mutuelle pourrait aisément conduire les intérêts nationaux à prendre le pas sur les initiatives communes, compromettant ainsi la finalité du programme.
Dans ce contexte, <strong>il est peu probable que SAFE s’attaque efficacement au protectionnisme national</strong>, malgré son objectif de coopération. Selon les règles actuelles, les prêts SAFE exigent des demandes émanant d’au moins deux États membres, mais au cours de la première année, jusqu’en mai 2026, les États membres peuvent également <a href="https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2025/1106/oj/eng">déposer une demande de manière indépendante</a>. De plus, à la demande de certains États membres, la Commission a <a href="https://defence24.com/defence-policy/defence-billions-from-the-eu-what-will-poland-buy-and-how-much-will-it-gain-analysis">autorisé que </a>des programmes de défense existants soient financés dans le cadre de SAFE.Dans ce contexte, <strong>il est peu probable que SAFE s’attaque efficacement au protectionnisme national</strong>, malgré son objectif de coopération. Selon les règles actuelles, les prêts SAFE exigent des demandes émanant d’au moins deux États membres, mais au cours de la première année, jusqu’en mai 2026, les États membres peuvent également <a href="https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2025/1106/oj/eng">déposer une demande de manière indépendante</a>. De plus, à la demande de certains États membres, la Commission a <a href="https://defence24.com/defence-policy/defence-billions-from-the-eu-what-will-poland-buy-and-how-much-will-it-gain-analysis">autorisé que </a>des programmes de défense existants soient financés dans le cadre de SAFE.Dans ce contexte, <strong>il est peu probable que SAFE s’attaque efficacement au protectionnisme national</strong>, malgré son objectif de coopération. 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Ces conditions pourraient ne pas inciter suffisamment à une coopération étendue, et les États membres pourraient utiliser SAFE principalement pour renforcer leurs propres industries. Cette tendance apparaît déjà dans les demandes préliminaires soumises en juillet 2025, les États membres ayant, selon certaines informations, présenté des propositions individuelles privilégiant les industries nationales. Ainsi, les responsables polonais indiquent que Varsovie utilisera probablement les fonds pour soutenir des équipements produits dans le pays — notamment des drones et systèmes anti-drones dans le cadre de l’initiative « Bouclier oriental », des munitions d’artillerie, des obusiers automoteurs Krab, des véhicules Rosomak et des camions logistiques Jelcz.
Si la plupart des 19 pays candidats présentaient des propositions individuelles, ils épuiseraient presque entièrement l’enveloppe de SAFE, transformant un outil destiné aux achats conjoints en instrument de financement individuel.
SAFE risque ainsi de ne pas atteindre son objectif, qui consiste à promouvoir les achats conjoints et à réduire la fragmentation du marché de la défense de l’UE. Ce risque pourrait encore être atténué par la Commission, qui prend la décision finale concernant l’attribution des fonds ; toutefois, tant les critères de ces décisions que l’entité précise qui en est responsable au sein de la Commission, ainsi que son expertise, restent flous.
Compte tenu de ce qui précède, SAFE ne doit pas être considéré comme une solution durable à long terme pour la sécurité européenne. Le règlement qui établit SAFE le définit lui-même comme un instrument temporaire et ad hoc, complémentaire d’initiatives existantes de l’UE comme le Fonds européen de la défense (FED). Ce n’est pas la première fois que l’UE recourt à l’article 122 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) pour fournir une assistance financière d’urgence. Pendant la pandémie de COVID-19, l’UE a lancé l’instrument SURE sur la même base juridique afin de soutenir l’emploi.
Cependant, le secteur de la défense et de la sécurité diffère fondamentalement de domaines tels que le chômage : les dépenses de défense ne peuvent être traitées comme une dérogation temporaire aux normes budgétaires. La nature à court terme de SAFE constitue donc sa principale limite. Pour les entreprises de défense des deux côtés de l’Atlantique, le principal obstacle à l’augmentation de la production n’est pas le manque de financement en soi, mais l’absence de prévisibilité des commandes publiques à long terme. La défense exige des investissements constants et à long terme, et non des financements d’urgence ponctuels.
Pour s’appuyer sur les fondements de SAFE et remédier à ses limites, l’UE devra adopter des mécanismes de financement plus pérennes et centralisés afin de garantir une autonomie stratégique durable. Le mécanisme européen de défense (MED) proposé, un organisme intergouvernemental qui centraliserait les achats et les capacités de défense européens tout en imposant la coopération au moyen de financements communs et de règles contraignantes, en constitue un exemple.
Une stratégie coordonnée dotée d’un budget substantiel (par exemple, 500 milliards d’euros sur cinq ans) pourrait être le seul moyen de remédier à la fragmentation persistante du marché de la défense de l’UE. La proposition de la Commission visant à allouer 131 milliards d’euros à la défense dans le prochain cadre financier pluriannuel ne résoudra probablement pas ce problème.
À ce stade, pour que SAFE produise les effets escomptés, les États membres doivent jouer un rôle proactif. L’UE a créé un instrument financier solide et prometteur, mais sa réussite dépend en définitive de l’efficacité et de l’ambition avec lesquelles les États membres choisiront de le mettre en œuvre.
Principales dispositions relatives à la participation de l’Ukraine en tant que pays tiers
Il est souvent affirmé que l’Ukraine peut participer à SAFE sur un pied d’égalité avec les États membres de l’UE et tirer largement parti du processus. Or, cela n’est que partiellement vrai.
La nouveauté du mécanisme SAFE réside dans le fait que les fabricants d’armes et les entreprises technologiques ukrainiens peuvent participer aux achats conjoints en qualité de (sous-)traitants, aux côtés d’entreprises établies dans l’UE, et recevoir des fonds provenant du prêt contracté par un État membre de l’UE.
65 % des composants du produit final doivent provenir soit d’États membres de l’UE, soit de pays de l’EEE/AELE, soit d’Ukraine. En ce sens, l’Ukraine peut effectivement être considérée comme faisant partie de l’Europe. En revanche, les pays en voie d’adhésion, les candidats potentiels et les autres pays candidats à l’UE (désignés comme « autres pays tiers » dans le règlement SAFE) peuvent eux aussi participer à SAFE comme sous-traitants, mais à des conditions beaucoup plus strictes. Leurs contributions sont réputées provenir de « l’extérieur de l’Union » et ne peuvent représenter que 35 % au maximum du produit final.
Le territoire ukrainien peut également être utilisé à des fins de fabrication puisque, selon le règlement SAFE,
« les infrastructures, installations, actifs et ressources des contractants et sous-traitants participant aux achats conjoints qui sont utilisés aux fins de ces achats doivent être situés sur le territoire d’un État membre, d’un État de l’EEE/AELE ou de l’Ukraine”.
L’une des façons dont l’Ukraine peut bénéficier du mécanisme SAFE consiste à être désignée comme destinataire de matériel fourni au titre de l’aide militaire. Le règlement SAFE contient une clause distincte qui encourage les États membres à inclure, le cas échéant, une description de la participation prévue de l’Ukraine à leurs activités dans leurs plans d’investissement dans l’industrie européenne de la défense. Dans une résolution récente, le Parlement européen a inclus une clause encourageant les États membres à consacrer une part importante de leurs plans d’investissement dans l’industrie européenne de la défense à l’aide à l’Ukraine. Plusieurs scénarios paraissent envisageables dans le cadre des dispositions de SAFE :
Idéalement, au-delà de la promotion des achats conjoints, l’instrument financier SAFE devait également encourager les États membres à accroître leur soutien militaire à l’Ukraine. L’idée sous-jacente est d’apporter un soutien financier aux États membres de l’UE pour qu’ils acquièrent de nouveaux équipements militaires pour leur propre usage, ce qui leur permettrait de fournir à l’Ukraine du matériel provenant de leurs stocks existants. Cette approche produirait rapidement des résultats pour l’Ukraine tout en garantissant aux États membres la reconstitution de leurs stocks (mécanisme analogue à la Presidential Drawdown Authority (PDA) américaine). Toutefois, beaucoup dépendra des décisions politiques et des priorités nationales de chaque État membre, ainsi que du rythme de mise en œuvre de SAFE.
À l’instar du dispositif précédent, l’Ukraine peut être désignée comme bénéficiaire potentiel de matériel militaire acquis par les États membres au titre de l’instrument financier SAFE. Un tel scénario retarderait toutefois le soutien à l’Ukraine, car les procédures d’achat et la mise en place de nouvelles lignes de production prendraient du temps (mécanisme analogue à l’Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) américaine).
Le principal problème tient aux incitations dont disposent les États membres pour donner à l’Ukraine le matériel nouvellement produit plutôt que de reconstituer leurs propres stocks. Pour y remédier, l’Ukraine peut se rapprocher des États membres qui lui ont déjà fourni du matériel essentiel dont elle a toujours besoin, afin de les encourager à livrer des unités supplémentaires des mêmes systèmes, cette fois financées au moyen de l’instrument financier SAFE.
Dans ce scénario, l’Ukraine bénéficiera de la fabrication locale de matériel de défense en coopération avec des entreprises de l’UE opérant sur le territoire ukrainien. Cette approche s’apparente à certains éléments du « modèle danois », qui permet aux pays intéressés de financer l’industrie de défense ukrainienne et de faire ensuite don à l’Ukraine du matériel produit. Lancé sous l’impulsion du Danemark, le « modèle danois » est devenu le premier mécanisme permettant des achats directs auprès des fabricants ukrainiens de matériel de défense. Ce modèle pourrait servir de modèle pour les achats financés par SAFE, associant les entreprises ukrainiennes de défense et de technologie ainsi que leurs installations en Ukraine.
Dans le cadre de SAFE, la principale différence réside toutefois dans la participation obligatoire des États membres de l’UE en tant que bénéficiaires des prêts. Techniquement, un État membre de l’UE peut verser les fonds à une entreprise européenne, qui produira conjointement avec une entreprise ukrainienne en utilisant les installations de cette dernière sur le territoire ukrainien. Autre possibilité : un État membre de l’UE bénéficiaire d’un prêt pourrait acheter des armes à une entreprise ukrainienne agissant comme contractant unique, puis les donner à l’Ukraine. Dans ce cas, l’interdiction ukrainienne d’exporter ne s’appliquerait pas.
À court terme, les financements SAFE associeraient des achats rapides à des solutions dont l’efficacité au combat a été démontrée pour répondre aux besoins actuels de l’Ukraine. Comme de nombreuses industries ukrainiennes s’approvisionnent en composants dans l’UE, les investissements profiteraient également à l’industrie européenne, permettant aux partenaires de sélectionner des contractants ukrainiens fiables et de garantir la sécurité des chaînes d’approvisionnement.
À long terme, si l’Ukraine était désignée comme (sous-)traitant de l’État membre de l’UE bénéficiaire du prêt SAFE, non seulement l’armée ukrainienne bénéficierait de SAFE en tant que destinataire du matériel, mais les industries ukrainiennes bénéficieraient également d’investissements à long terme et d’entreprises communes avec des partenaires européens.
L’industrie ukrainienne de la défense compte parmi celles qui se développent et connaissent l’essor le plus rapide au monde. Depuis le début de l’invasion à grande échelle menée par la Russie, l’Ukraine a multiplié par trente-cinq ses capacités de production : celles-ci sont passées de 1 milliard de dollars en 2022 à 35 milliards de dollars en 2025. Pourtant, en 2024, l’Ukraine n’est parvenue à obtenir qu’environ 10 milliards de dollars de financements. Les investissements financés par SAFE pourraient libérer davantage le potentiel des industries ukrainiennes en développant leurs lignes de production, en accélérant les calendriers de livraison et en portant à l’échelle supérieure des projets innovants déjà éprouvés au combat.
En outre, permettre aux entreprises ukrainiennes de participer à des entreprises communes témoigne d’une évolution positive des mentalités, en donnant à l’industrie ukrainienne de la défense un accès au moins partiel à la collaboration avec des entreprises européennes. Il s’agit d’une étape importante vers une plus grande intégration des fabricants d’armes ukrainiens dans l’écosystème européen de la défense, ce qui contribue à promouvoir la normalisation et l’interopérabilité ainsi qu’à améliorer le rapport coût-efficacité. Fin 2024, l’Ukraine avait créé cinq entreprises communes avec des fabricants d’armes occidentaux, notamment des entreprises allemandes et lituaniennes. En outre, des entreprises européennes, comme l’allemand Rheinmetall, ont commencé à construire des sites de production en Ukraine, tandis que le britannique BAE Systems s’associe à des entreprises locales pour assurer l’entretien et la maintenance de ses équipements. Le fabricant franco-allemand KNDS prévoit une coopération similaire, et Czechoslovak Group met en place des usines de munitions dans le pays. SAFE pourrait donner une nouvelle impulsion importante à cette évolution.
Des questions subsistent quant aux possibilités réelles de participation de l’Ukraine. Bien que SAFE ait pour objectif déclaré de créer un mécanisme supplémentaire destiné à renforcer le soutien à l’Ukraine, ses principales dispositions et conditions de participation laissent penser que les avantages potentiels pour l’Ukraine pourraient être limités.
L’une des principales préoccupations est de savoir si les États membres de l’UE seraient réellement disposés à inclure l’Ukraine dans leurs plans d’investissement dans l’industrie européenne de la défense. Puisque l’Ukraine ne peut participer qu’en qualité de (sous-)traitant, les États membres pourraient avoir tendance à privilégier le renforcement des capacités de leurs propres producteurs de matériel de défense. En outre, les problèmes de confiance et l’absence de priorités communes pourraient empêcher les pays intéressés de planifier des projets conjoints avec l’Ukraine, car cette démarche pourrait prendre davantage de temps et nécessiter des procédures de diligence raisonnable supplémentaires.
De son côté, la Commission ne dispose elle aussi que de moyens très limités pour influer sur les décisions des États membres. Parallèlement, l’Ukraine risque de manquer l’occasion de tirer de véritables avantages de cet instrument financier en raison du délai très court dont disposent les États membres pour soumettre leurs plans d’investissement dans l’industrie européenne de la défense.
L’Ukraine se heurte également à des difficultés. Si le règlement SAFE autorise l’utilisation de son territoire pour la coproduction, cela entre en conflit avec l’interdiction d’exporter instaurée par l’Ukraine depuis l’invasion de 2022. Selon la législation ukrainienne, en particulier la loi « sur le contrôle étatique des transferts internationaux de biens militaires et à double usage », l’exportation de biens de défense est généralement interdite et ne peut avoir lieu qu’avec l’autorisation appropriée des autorités étatiques désignées.
Par conséquent, techniquement, tout équipement fabriqué en Ukraine grâce à des financements SAFE devrait être réservé à une utilisation finale dans le pays, sauf si le gouvernement lève l’interdiction d’exporter.
Cette restriction ne s’applique toutefois pas aux entreprises ukrainiennes qui sont enregistrées dans des États membres de l’UE et y possèdent des installations de production.
En outre, des obstacles juridiques liés au contrôle exercé par des pays tiers et aux restrictions en matière de propriété intellectuelle en Ukraine peuvent créer des difficultés supplémentaires pour la participation de l’Ukraine aux achats conjoints. Parallèlement, le réseau ukrainien en expansion d’accélérateurs de R&D, de pôles d’innovation et d’associations ne dispose pas de mécanismes suffisamment solides de protection de la propriété intellectuelle (IP). La mise en place de protocoles robustes de protection de la propriété intellectuelle renforcerait la confiance des investisseurs, permettrait des transferts de technologie sécurisés et faciliterait la participation ukrainienne aux initiatives européennes et mondiales de défense.
Un tel cadre laisse penser que rien ne garantit l’inclusion systématique de l’Ukraine dans les investissements prévus. En l’absence d’incitations fortes ou d’outils de coordination permettant de donner la priorité à la participation de l’Ukraine, les États membres risquent de poursuivre des programmes purement nationaux, au détriment de la collaboration avec les acteurs de l’industrie ukrainienne de la défense.
En mai-juin 2025, le ministère ukrainien de la Défense a exposé les priorités de l’Ukraine concernant le financement SAFE et ce que le pays peut offrir à l’UE. L’Ukraine s’intéresse tout particulièrement aux achats et à la production conjoints des catégories d’équipements suivantes :
L’Ukraine souhaite tout particulièrement réaliser des achats conjoints avec les pays nordiques et l’Allemagne, qui disposent à la fois des capacités nécessaires et de la volonté de la soutenir. Les prêts SAFE offrent toutefois des taux d’intérêt peu attrayants pour ces pays. Malgré cela, les Pays-Bas, le Danemark, la Norvège, la Suède et l’Allemagne — qui disposent tous d’économies solides — ont récemment promis 1,5 milliard de dollars pour acheter des armes fabriquées aux États-Unis au profit de l’Ukraine dans le cadre de l’initiative OTAN relative à la liste des besoins prioritaires de l’Ukraine (PURL). L’Ukraine a également fait part de son intérêt pour une coopération avec les principaux fournisseurs européens de systèmes et de munitions de défense aérienne, comme la France et l’Italie.
Selon certaines informations, des pays dont le Portugal, l’Espagne, la France, la Bulgarie et la Slovaquie pourraient souhaiter associer l’Ukraine à leurs plans d’investissement dans l’industrie européenne de la défense. Parmi les États membres qui souhaitent accéder aux prêts SAFE, la collaboration avec l’Ukraine dans le développement et le déploiement d’UAV ainsi que le partage de technologies suscitent un vif enthousiasme. La Croatie et la Lettonie ont déjà discuté avec le président Zelenskyy et l’ancien Premier ministre Shmyhal de l’affectation de financements SAFE aux besoins de l’Ukraine.
Les études de cas suivantes présentent des scénarios dans lesquels des prêts SAFE pourraient servir à soutenir une production de défense conjointe entre l’UE et l’Ukraine.
Les besoins persistants de l’Ukraine en munitions permettent d’illustrer comment le modèle d’achat SAFE pourrait fonctionner dans la pratique.
Selon le Livre blanc de l’UE, l’Union s’est engagée à livrer chaque année un minimum de deux millions de munitions d’artillerie de gros calibre. La République tchèque, qui a exprimé son intérêt pour les prêts SAFE, a été l’un des principaux fournisseurs d’obus d’artillerie de 155 mm à l’Ukraine. Il convient de noter qu’en octobre 2024, Czechoslovak Group (CSG) a annoncé la conclusion d’un accord avec l’industrie ukrainienne de l’armement afin de produire localement des munitions d’artillerie en Ukraine. Selon le communiqué de presse de CSG, CSG et Ukrainska Bronetechnika produiront 100,000 obus d’artillerie en 2025, la production passant à plus de 300,000 par an à partir de 2026. La production tant en République tchèque qu’en Ukraine vise à accroître l’approvisionnement de l’armée ukrainienne et à réduire les coûts.
Étant donné que les projets en cours peuvent également recevoir des financements au titre du mécanisme SAFE, CSG et Ukrainska Bronetechnika pourraient solliciter des financements SAFE afin d’accroître leurs capacités de production en Ukraine, de réduire encore leurs coûts et de fournir à l’Ukraine des équipements d’une importance vitale. Dans ce cas, Ukrainska Bronetechnika pourrait agir comme sous-traitant et ses installations situées en Ukraine seraient utilisées pour une production locale destinée ensuite aux forces armées ukrainiennes.
2. Estonie et Ukraine : potentiel de financement SAFE de l’alliance européenne-ukrainienne USHORAD
En mai 2025, l’Ukraine et l’Estonie ont créé l’Alliance technologique de défense aérienne pour l’Ukraine, dans le but de
“combler les lacunes capacitaires critiques en matière de défense aérienne à très courte portée (USHORAD) et établir un partenariat industriel européen-ukrainien dans le domaine de la défense, capable d’innover rapidement et de produire à grande échelle. »
Dans ce cadre de coopération, DefSecIntel Solutions (Estonie), des partenaires de l’industrie ukrainienne de la défense (Gauss Glide, Drone space labs, LLC Proinvest, Vk Systems, EW Spectrum) et Weibel Scientific (Danemark) se sont entendus sur l’intégration de la technologie radar de Weibel, des systèmes de défense aérienne à très courte portée (USHORAD) de DefSecIntel et des effecteurs d’interception ukrainiens dans des plateformes de défense entièrement automatisées et évolutives. Cette initiative constitue une étape vers l’élaboration de solutions communes répondant au besoin actuel de l’Ukraine en systèmes anti-drones et soutenant des initiatives européennes plus larges, telles que le mur de drones de la Baltique.
Au regard des critères d’éligibilité, ce projet satisfait à une exigence essentielle du mécanisme SAFE. Il représente un modèle phare potentiel de coopération transfrontalière entre l’UE et l’Ukraine dans le domaine de la défense directement pertinent pour le champ de bataille et offrant des retombées industrielles pouvant être portées à grande échelle pour répondre aux propres besoins de sécurité de l’Europe. Il constitue donc un excellent candidat à un éventuel financement au titre de SAFE.
À l’intention des États membres de l’UE :
À l’intention de l’Ukraine :
Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l’original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
