24 min de lectureLa question de la réforme interne de l’UE est revenue à l’ordre du jour de l’Union après 2022. L’usage abusif du veto par certains États membres a ralenti l’adoption de décisions stratégiques et révélé la vulnérabilité de l’UE dans des situations exigeant une réaction rapide, qu’il s’agisse de la guerre en Ukraine ou du changement de politique étrangère des États-Unis. Parallèlement, l’octroi à l’Ukraine du statut de pays candidat a relancé le processus d’élargissement et ravivé la perspective d’une UE comptant plus de 35 États membres, dans laquelle il sera encore plus difficile de parvenir à l’unanimité.
Aujourd’hui, environ 80 % des décisions de l’UE sont prises par vote à la majorité qualifiée (VMQ) : en vertu du traité de Lisbonne, une telle décision doit être soutenue par au moins 55 % des États membres (15 des 27 pays), représentant 65 % de la population de l’UE. Une minorité de blocage doit comprendre au moins 4 États membres représentant plus de 35 % de la population.
L’unanimité au Conseil de l’UE est maintenue dans les domaines les plus sensibles : la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), l’élargissement de l’UE, la fiscalité et les finances. Le consensus sous-tend également les travaux du Conseil européen, qui définit les orientations et les priorités politiques générales de l’Union.
Afin d’éviter les blocages, l’UE a déjà eu recours à des mécanismes existants comme à des dispositifs ad hoc. En 2022, grâce au mécanisme d’« abstention constructive », l’Autriche, l’Irlande et Malte n’ont pas participé au financement des livraisons d’armes à l’Ukraine, tandis que la Hongrie s’est tenue à l’écart de la création de la mission d’assistance militaire de l’Union européenne en soutien à l’Ukraine (EUMAM), puis du Fonds d’assistance à l’Ukraine (UAF).
En vertu de l’article 31, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, un État qui s’est abstenu lors d’un vote sur la politique étrangère et de sécurité n’est pas tenu d’appliquer la décision, mais doit accepter qu’elle engage l’Union et s’abstenir d’en entraver l’exécution. Bien que cet article ne couvre pas l’élargissement, une procédure similaire sur le fond a été appliquée en 2023 lors de la décision d’ouvrir les négociations d’adhésion avec l’Ukraine : le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a quitté la salle et s’est abstenu de fait. Cela a créé un précédent pour le recours, par analogie, à l’« abstention constructive » au sein du Conseil européen.
Pour surmonter la « vétocratie » hongroise, l’UE a également tenté de suspendre ses droits de vote au titre de l’article 7 du traité sur l’Union européenne. Toutefois, malgré les violations systématiques des principes et des intérêts de l’UE par le gouvernement de Viktor Orbán, la procédure n’a produit aucun résultat faute d’unanimité.
Ces solutions ponctuelles ne règlent toutefois pas le problème de manière systémique. À long terme, les moteurs de la réforme institutionnelle de l’UE, au premier rang desquels l’Allemagne, souhaitent que le Conseil de l’UE passe entièrement au VMQ dans tous les domaines décisionnels avant le prochain élargissement. Cela exige une modification des traités fondateurs de l’Union – le traité sur l’Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Cette modification pourrait être effectuée sur le fondement de l’article 48 du TUE, qui prévoit la convocation d’une Convention européenne, l’accord unanime des États membres lors d’une conférence intergouvernementale, puis une ratification par leurs parlements nationaux ou par référendum. Le processus peut prendre des années et ne garantit aucun résultat : l’adoption de la Constitution européenne en 2005, par exemple, a échoué à la suite des référendums négatifs en France et aux Pays-Bas.
En septembre 2023, un groupe de travail indépendant réuni par les gouvernements français et allemand a présenté des recommandations sur la réforme de l’UE. Il a proposé plusieurs moyens d’accélérer la modification des traités : une procédure simplifiée sans convocation d’une Convention, qui ne supprime toutefois ni l’exigence d’unanimité ni celle de ratification nationale ; le rattachement de la réforme institutionnelle aux futurs traités d’adhésion ; et un traité-cadre distinct sur l’élargissement et la réforme, qui pourrait déterminer à l’avance les changements nécessaires pour une UE comptant plus de 30 membres.
Pour apaiser les inquiétudes des sceptiques, le groupe a proposé des garde-fous pour le passage au VMQ. En particulier, un « filet de sécurité pour la souveraineté » calqué sur l’article 31, paragraphe 2, du TUE permettrait à tout État de suspendre l’adoption d’une décision si elle menaçait ses intérêts vitaux. Une autre possibilité consisterait à faire passer la formule du VMQ de 55 % des États et 65 % de la population à 60 % et 60 %. Pour les questions revêtant la plus grande importance pour les États membres, la formule dite de la « supermajorité » pourrait s’appliquer — 72 % des États et 65 % de la population (article 238 du TFUEº) —, ou le modèle du « consensus moins un ». Un autre garde-fou pourrait consister à permettre de ne pas participer à la mise en œuvre des décisions (opt-out) dans les domaines trop sensibles pour la souveraineté de certains États.
Néanmoins, dans l’ensemble, les États membres ne souhaitent pas modifier les traités. Le veto leur permet de promouvoir leurs intérêts nationaux et d’exiger des compensations ou des concessions sur d’autres questions. Les positions diffèrent également selon les domaines : la Suède et les Pays-Bas tiennent à conserver leur veto en matière fiscale, tandis que Chypre et la Grèce souhaitent le maintenir en politique étrangère afin de préserver leur moyen de pression sur la Türkiye.
L’approche la plus réaliste pour l’heure est donc une approche à court terme : l’introduction progressive du VMQ dans certains domaines (au cas par cas) sans modifier les traités fondateurs. Les domaines les plus pertinents pour l’Ukraine sont l’élargissement de l’UE et la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE.
Outre l’« abstention constructive », la principale voie permettant de passer au VMQ dans la PESC sans modifier les traités réside dans les clauses passerelles — les dispositions transitoires du traité de Lisbonne qui permettent au Conseil de l’UE de passer de l’unanimité au VMQ dans un domaine donné (l’article 48, paragraphe 7, du TUE, de portée générale, ou l’article 31, paragraphe 3, du TUE, propre à la politique étrangère et de sécurité). Les États membres doivent toutefois soutenir une telle décision à l’unanimité, limitant ainsi volontairement leur propre droit de veto. Une telle unanimité n’existe pas à l’heure actuelle. En outre, dans certains pays, cette étape nécessite une ratification parlementaire (Allemagne, Autriche, Danemark, Pologne, Irlande, République tchèque et Malte).
Cette transition est soutenue par le « Groupe d’amis » du VMQ dans la politique étrangère et de sécurité de l’UE, créé par la France et l’Allemagne en 2023. Il comprend également la Belgique, le Danemark, la Finlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Roumanie, la Slovénie, l’Espagne et la Suède. Leur position repose sur la nécessité, pour l’UE, de réagir plus rapidement aux crises sans que certains pays puissent bloquer les décisions, comme l’a fait Chypre à propos des sanctions de l’UE contre la Biélorussie en 2020 afin d’accroître la pression de l’Union sur la Türkiye, ou la Hongrie à propos des sanctions contre la Russie en 2022-2024 pour obtenir le déblocage de fonds européens à son profit.
Dans le même temps, la plupart des États restent prudents à l’égard du VMQ dans la politique étrangère et de sécurité commune, car ces domaines touchent directement à la souveraineté et, pour l’Autriche, l’Irlande, Malte et Chypre, pays neutres, également aux fondements de leur politique de sécurité et de défense. Les petits États craignent aussi que l’abandon du veto ne réduise leur poids et ne renforce l’influence des grands pays. Le critère démographique du VMQ favorise notamment l’Allemagne et la France, dont la population cumulée représente environ un tiers de celle de l’UE. Elles pourront exercer une influence considérable sur la formation d’une minorité de blocage, qui doit comprendre 4 États membres représentant plus de 35 % de la population.
Néanmoins, le passage au VMQ dans la PESC au moyen des dispositions transitoires est assorti de garde-fous et de limites. L’article 31, paragraphe 2, prévoit un mécanisme de filet de sécurité qui permet à un État membre de bloquer une décision prise à la majorité qualifiée pour des « raisons de politique nationale vitales et qu’il expose ». L’article 31, paragraphe 4, ne permet quant à lui pas d’appliquer le VMQ aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Dans la pratique, il est difficile de séparer les décisions de politique étrangère pure des décisions de sécurité ; tout passage effectif au VMQ dans la PESC comportera donc certaines limites.
Si le VMQ dans la PESC est nécessaire pour accélérer des décisions essentielles à la capacité d’action de l’Union, le VMQ en matière d’élargissement vise à adapter les institutions à un plus grand nombre de membres sans que l’UE perde sa capacité à fonctionner (capacité d’absorption). Il vise également à limiter le blocage du processus technique d’adhésion en raison de différends historiques ou territoriaux bilatéraux, c’est-à-dire la « bilatéralisation » de l’adhésion, qui érode la confiance des candidats envers l’UE et accentue la lassitude des États membres à l’égard de l’élargissement.
L’histoire de l’élargissement de l’UE illustre bien ce problème. La France s’est opposée à l’adhésion du Royaume-Uni en 1963 et 1967, puis à celle de l’Espagne en raison des risques pour l’agriculture ; la Slovénie s’est opposée à la Croatie en 2008-2009 en raison d’un différend frontalier ; la Croatie s’oppose à la Serbie depuis 2016 sur des questions historiques et de minorités nationales ; la Grèce et la Bulgarie se sont opposées pendant plus de 10 ans à la Macédoine du Nord et à l’Albanie en raison de différends politiques, historiques et linguistiques ; enfin, la Hongrie s’est opposée à l’Ukraine sur la question des minorités nationales et dans l’espoir d’obtenir le déblocage de fonds de l’UE.
La méthodologie d’élargissement de l’UE actualisée en 2020 a en partie réduit les possibilités de manipulation : le regroupement des 35 chapitres en 6 groupes a diminué le nombre d’occasions de bloquer les progrès.
Toute étape intermédiaire — qu’il s’agisse, par exemple, d’approuver le cadre de négociation ou d’évaluer les critères d’ouverture des groupes de chapitres — requiert toutefois encore l’unanimité de tous les États membres.
Cette unanimité relève toutefois d’une pratique établie et non d’une exigence des traités. L’article 49 du TUE régit uniquement la décision d’adhésion proprement dite et ne fixe aucune exigence pour les étapes intermédiaires : « L’État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité. »
Le passage au VMQ dans la politique d’élargissement ne nécessite donc ni modification des traités fondateurs ni recours aux clauses passerelles, qui ne s’appliquent pas à l’élargissement. Il peut plutôt être effectué au moyen d’un mécanisme plus simple sur le plan procédural — la révision du cadre de négociation avec l’Ukraine et/ou d’autres candidats dans la partie relative aux procédures de négociation. La décision d’effectuer ce changement nécessiterait néanmoins encore l’accord unanime de tous les États membres.
Dans ces conditions, l’option la plus réaliste est un scénario de compromis : appliquer le VMQ aux étapes intermédiaires ou techniques des négociations tout en maintenant le consensus sur l’adhésion elle-même et sur la ratification du traité d’adhésion. Voici les modèles actuellement examinés dans l’UE :
Certains chercheurs avertissent qu’un passage au VMQ aux étapes intermédiaires de l’adhésion pourrait conduire à un blocage final du traité d’adhésion si les États membres et les candidats ne règlent pas en temps utile leurs différends bilatéraux. Une autre solution pourrait donc consister à transférer une partie des décisions techniques relatives aux négociations à la Commission européenne, ce qui réduirait la dimension politique du veto. Les États membres restent toutefois sceptiques quant au renforcement du rôle de la Commission dans l’élargissement et la sécurité.
Toutes les propositions examinées en restent au stade des discussions. Le Parlement européen soutient constamment l’introduction du VMQ dans certains domaines, la Commission européenne prépare une nouvelle stratégie d’élargissement pour le 30 septembre et les dirigeants de l’UE doivent discuter de la réforme du processus lors du sommet d’octobre.
Les positions ambiguës des États membres et les cycles électoraux à venir, notamment le renforcement des partis de droite en France et en Allemagne, risquent néanmoins de réduire à nouveau la marge de manœuvre pour les réformes. À court terme, la voie la plus réaliste est donc un passage progressif et sectoriel au VMQ, sans modification des traités fondateurs, dans les domaines où l’unanimité nuit le plus à la capacité d’action de l’UE et à l’élargissement.
Contrairement à l’idée allemande de fédéraliser l’UE et de passer intégralement au vote à la majorité qualifiée, le modèle français d’une « Europe à plusieurs vitesses » suppose des rythmes et des degrés différents d’intégration des États dans l’UE et dans certains formats. Ce modèle est déjà partiellement mis en œuvre au sein de la zone euro et de l’espace Schengen.
Ce concept est débattu dans l’UE depuis les années 1980. Sous la présidence d’Emmanuel Macron, il est redevenu un élément central du débat sur la réforme de l’UE. En 2017, la déclaration de Rome a engagé les États membres à « agir ensemble, à des rythmes différents et avec une intensité différente » dans le contexte des préparatifs d’adhésion des Balkans occidentaux. L’idée d’une UE à plusieurs niveaux a connu un nouvel essor en 2023 après la publication du rapport du groupe de travail franco-allemand. Le document proposait une intégration plus étroite des États les plus ambitieux dans les domaines social, financier, industriel et de la défense, et distinguait quatre niveaux de participation :
En 2026, le concept a pris une forme concrète, notamment face à la nécessité d’accorder à l’Ukraine un prêt de 90 milliards d’euros. La décision a été soutenue par 24 États membres, sans la participation de la Hongrie, de la Slovaquie et de la République tchèque. Pour contourner leur veto, les pays ont eu recours au mécanisme de coopération renforcée prévu par l’article 20 du traité sur l’Union européenne et les articles 326 à 334 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Ce mécanisme permet à au moins neuf États d’approfondir leur coopération dans certains domaines et d’adopter des décisions juridiquement contraignantes qui ne s’appliquent qu’aux participants à l’initiative. Il est utilisé en dernier recours, lorsqu’un accord à l’échelle de l’UE ne peut être obtenu dans un délai raisonnable. Son lancement nécessite une demande adressée à la Commission européenne, le soutien du Conseil de l’UE (au moins 15 États représentant 65 % de la population de l’Union) et l’approbation du Parlement européen.
Une telle approche peut contribuer à éviter la paralysie institutionnelle en période de crise. Dans le même temps, les États membres craignent qu’une différenciation excessive n’affaiblisse l’unité de l’UE et ne transforme l’Union en un « club exclusif » dirigé par Berlin et Paris. Dans la pratique, le modèle d’une « Europe à plusieurs vitesses » est surtout visible dans les domaines de la compétitivité, de la sécurité et de l’élargissement de l’UE.
Au début de 2026, Ursula von der Leyen a appelé les États membres à recourir plus activement au mécanisme de coopération renforcée, dans un contexte de pressions exercées par les États-Unis et la Chine et de débats sur les obstacles à l’activité économique créés par les différences entre les règles nationales. Au cours de la même période, les ministres des Finances allemand et français ont lancé le format E6, qui réunit les six plus grandes économies de l’UE : l’Allemagne, la France, l’Italie, l’Espagne, la Pologne et les Pays-Bas, qui représentent ensemble environ 70 % de la population et du PIB de l’Union.
Ce format vise à renforcer la défense de l’UE, à créer une Union de l’épargne et des investissements (SIU), à consolider l’euro et à sécuriser l’approvisionnement de l’UE en matières premières critiques. Suivant une logique similaire, le format E19 est apparu lors d’une réunion informelle des dirigeants de l’UE en février 2026, consacrée à l’achèvement du marché unique, à la simplification de la réglementation, à la baisse des prix de l’énergie et à la relance des échanges commerciaux entre les pays.
Le premier résultat de l’E6 a été l’accord de ses participants sur la réforme des marchés financiers, après près d’une décennie de tentatives infructueuses : en mai 2026, les « six de l’euro » ont soutenu un renforcement du rôle de l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA) dans la surveillance des infrastructures transfrontalières et des crypto-actifs. L’E6 a toutefois besoin du soutien d’au moins neuf États membres pour obtenir une décision à l’échelle de l’UE. En outre, le caractère fermé des discussions exige davantage de transparence afin de ne pas accentuer les préoccupations des petits États membres.
L’E6 vise également à accélérer la hausse des dépenses de défense et la mise en œuvre de la politique industrielle. Les pays du groupe accueillent les entreprises de défense les plus compétitives de l’UE, ce qui crée un potentiel de projets communs et permettrait de faire de l’industrie de la défense un moteur de croissance économique.
Dans le même temps, les États ne parviennent pas toujours à s’entendre, même sur des programmes de défense communs. En juin 2026, la France et l’Allemagne ont décidé de mettre fin au développement conjoint du chasseur Future Combat Air System (FCAS) et de chars de nouvelle génération en raison de désaccords entre les entreprises contractantes.
Des divergences existent également quant aux dépenses à réduire dans le prochain budget de l’UE afin de financer la défense. Cette question est particulièrement importante, car l’augmentation des dépenses de défense dans le nouveau budget constitue l’une des priorités de l’Union, mais les participants ne sont jusqu’à présent pas parvenus à un consensus. Dans le même temps, des avancées dans les achats conjoints, l’intégration en matière de sécurité et les investissements coordonnés pourraient faire de ce format un modèle de coopération pour les États qui en ont la volonté et la capacité.
L’intégration différenciée est également devenue un sujet d’actualité dans le contexte de l’élargissement de l’UE au printemps et à l’été 2026, principalement en raison d’une possible échéance fixée à 2027 pour l’adhésion de l’Ukraine, évoquée par les parties ukrainienne et américaine dans le cadre d’éventuelles négociations de paix avec la Fédération de Russie. Les modèles suivants ont été examinés :
Les États membres ont en pratique rejeté les trois premiers modèles, faute de volonté de soutenir les initiatives de la Commission et parce qu’ils souhaitaient conserver le contrôle de la politique d’élargissement. L’idée d’un statut de membre associé a, quant à elle, suscité des critiques en Ukraine en tant que possible forme d’adhésion de « seconde classe ». Parallèlement, une autre proposition franco-allemande fondée sur l’idée de « statut de membre associé » continue d’être débattue au sein de l’UE comme éventuel format transitoire pour les pays candidats.
Pour l’heure, l’UE et l’Ukraine poursuivent sur la voie d’une adhésion fondée sur le mérite, qui vise à éviter à la fois la « tromperie » politique des candidats et un élargissement instantané sans que les critères soient remplis. Le processus est freiné par les retards dans l’ouverture des groupes de négociation et par les progrès inégaux de l’Ukraine en matière de réformes.
L’Europe reste très vulnérable aux menaces contre sa sécurité, les États-Unis se concentrant de plus en plus sur la dissuasion de la Chine et leur sécurité intérieure. L’intention de Washington de transférer aux alliés européens, dès 2027, l’essentiel de la responsabilité des capacités de défense conventionnelle de l’OTAN ne correspond pas au rythme du réarmement de l’Europe.
Malgré les divergences au sein de l’Alliance, les Européens continuent de compter sur elle pour leur défense tout en cherchant à combler les lacunes capacitaires spécifiques créées par la réduction du rôle des États-Unis. Face à la réduction de la présence américaine sur le continent, le corps d’armée germano-néerlandais prendra le commandement des forces terrestres de l’OTAN en Estonie et en Lettonie. L’Italie assumera la direction du Commandement allié de forces interarmées (JFC) à Naples, le Royaume-Uni dirigera le JFC de Norfolk, tandis que la Pologne et l’Allemagne dirigeront à tour de rôle le JFC de Brunssum.
La sécurité des membres de l’UE qui ne font pas partie de l’OTAN et ne sont donc pas couverts par sa garantie de défense collective reste une question distincte. Il s’agit de l’Autriche, Chypre, l’Irlande et Malte. Le 2 mars 2026, par exemple, un drone Shahed a attaqué une base militaire britannique en République de Chypre ; il avait très probablement été lancé par le groupe terroriste Hezbollah. Ce problème est également pertinent dans le contexte de l’adhésion de l’Ukraine : l’entrée dans l’UE est considérée par Kyiv comme une garantie de sécurité « souple », mais il importe de comprendre précisément ce dont l’UE est capable et quel est le mécanisme d’exécution de ces engagements.
Le traité sur l’Union européenne contient déjà un mécanisme de sécurité collective. L’article 42, paragraphe 7, oblige tous les membres de l’UE à apporter à un État victime d’une agression une « aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir » — une formulation plus contraignante que celle de l’article 5 de l’OTAN (« telle action qu’elle jugera nécessaire »). De même, le seuil d’application de l’article 42, paragraphe 7, de l’UE est plus bas (« agression armée ») que celui de l’article 5 de l’OTAN (« attaque armée »).
Bien que l’application de l’article 42, paragraphe 7, ne nécessite pas de décision du Conseil de l’UE, l’enchaînement des actions des États membres et des institutions de l’UE reste extrêmement flou. Pour remédier à ce problème, l’UE a organisé en mai 2026 un exercice destiné à élaborer un enchaînement clair des actions en cas de menace contre un État membre de l’UE mais non membre de l’OTAN, et à établir le rôle que les institutions de l’UE devraient jouer dans une telle crise. Les résultats de l’exercice ne sont toujours pas publics. Quoi qu’il en soit, l’article 42, paragraphe 7, de l’UE complète l’article 5 de l’OTAN et ne le remplacera pas de sitôt.
Les initiatives actuelles de l’UE visent à améliorer l’architecture de sécurité existante plutôt qu’à créer une solution de remplacement. La coopération structurée permanente (PESCO) vise à renforcer la coopération entre les participants dans l’industrie militaire. La capacité de déploiement rapide de l’UE est limitée par sa taille (5 000 soldats) et ne suffit donc pas à défendre l’Europe. C’est pourquoi des voix s’élèvent de nouveau aujourd’hui pour réclamer la création de forces armées européennes communes.
Le principal argument des partisans de cette idée est qu’une armée unique serait plus efficace que les 27 armées distinctes des États membres de l’UE et ne dépendrait pas de l’imprévisibilité des États-Unis. Pourtant, aucun pays n’a jusqu’à présent pris de mesures concrètes pour créer une alliance militaire d’États européens. Une telle alliance serait de toute façon difficile à réaliser, car l’Union européenne ne dispose actuellement ni d’un centre politique prêt à assumer la responsabilité de la sécurité de l’UE, ni d’un commandement militaire intégré ni de forces de réaction rapide importantes pouvant constituer une solution de remplacement à l’OTAN.
Tout d’abord, l’Union européenne n’a pas la capacité de constituer et de déployer une armée de grande envergure. Pour remplacer la présence terrestre américaine à la frontière orientale, l’Europe a besoin d’une force de 100 000 soldats.
Mobiliser un tel nombre sera toutefois extrêmement difficile, compte tenu de la réticence des populations de nombreux pays de l’UE à s’engager dans l’armée et de la nécessité de maintenir une partie de leurs forces prêtes au combat au titre de leurs engagements au sein de l’OTAN.
En outre, l’UE n’a pratiquement aucune expérience de la participation à des opérations de combat à grande échelle : ses 23 missions et opérations menées sous mandat de la PESC® sont d’une ampleur extrêmement limitée et n’ont jamais été utilisées à cette fin. La délégation de forces armées nationales à une armée européenne commune serait également contraire aux constitutions des États membres neutres.
L’Union européenne ne dispose pas non plus de structures de commandement permettant de gérer efficacement des forces communes. Le quartier général militaire stratégique de l’UE à Bruxelles n’est conçu que pour 60 membres du personnel permanent et 94 spécialistes supplémentaires qui peuvent être mobilisés pour des opérations de l’UE, soit des effectifs des centaines de fois inférieurs à ceux de l’OTAN pour des fonctions équivalentes. Le refus de reproduire les structures de commandement de l’Alliance de l’Atlantique Nord constitue l’un des principaux obstacles à la création d’une armée européenne.
Enfin, contrairement à l’OTAN, où les États-Unis assuraient la direction, aucun État européen n’est prêt à assumer la responsabilité de la sécurité de l’ensemble de l’Union européenne. Confier cette responsabilité au Conseil européen, où n’importe quel État pourrait opposer son veto au déploiement de troupes, serait inefficace.
La direction pourrait éventuellement être assurée par un Conseil européen de sécurité — un groupe de 10 à 12 États membres assurant une rotation pour examiner les principales questions de défense, notamment le soutien à l’Ukraine ?
Toutefois, comme la création d’une telle structure exige de transférer la souveraineté en matière de défense à un organe supranational de l’UE, les dirigeants européens portent un regard extrêmement critique sur cette proposition. Les États membres ne se font pas confiance en matière de sécurité et restent également sceptiques face aux nouveaux projets ambitieux de la Commission européenne.
La création de forces armées communes de l’UE reste donc une perspective lointaine. Les États européens recherchent d’autres formats pour assurer leur propre sécurité, mais aucun ne vise à remplacer le rôle de l’OTAN. Les petites alliances, la coalition des volontaires, l’« Europe à plusieurs vitesses », PESCO et d’autres initiatives sont de portée limitée et visent à résoudre des problèmes précis. Sur le plan stratégique, la défense de l’Europe conserve, sur le plan institutionnel, la même configuration qu’avant l’arrivée de la seconde administration Trump ; seule une menace existentielle pour l’UE pourrait changer cette situation.
Le discours prononcé par le président Macron en mars sur l’européanisation des forces nucléaires françaises a suscité une vive réaction des partenaires et un intérêt considérable des médias. Pour évaluer l’ampleur du changement, il convient toutefois de rappeler les éléments constants de la doctrine française. À son origine se trouvaient le président de Gaulle et les quatre « généraux de l’apocalypse », qui cherchaient à s’affranchir des alliances et des garanties nucléaires américaines.
Historiquement, la doctrine concernait exclusivement les intérêts vitaux français et le territoire de la France. Pour cette raison, il serait incorrect d’affirmer que les capacités nucléaires françaises et britanniques constituent des forces de dissuasion nucléaire « européennes ». La doctrine nucléaire française ne définit toutefois avec précision ni les « intérêts vitaux » ni le périmètre d’emploi des armes, et l’ambiguïté en est l’élément central.
Elle est de nature défensive et vise à dissuader les adversaires de toute agression. Les scénarios précis d’emploi des armes nucléaires ne sont pas exposés, mais les analystes français évoquent des cas extrêmes : la menace d’une occupation ou de frappes contre les dirigeants politiques. Les attaques limitées, y compris les frappes de drones, ne justifient pas une riposte nucléaire. Dans le même temps, la dissuasion nucléaire doit reposer sur de solides forces conventionnelles.
En tant qu’État doté d’une capacité nucléaire limitée, la France est contrainte de s’appuyer sur l’ambiguïté stratégique, composante importante de sa doctrine nucléaire. Son arsenal est conçu pour lui permettre d’infliger des dommages irréparables à un adversaire et de le dissuader d’attaquer (dissuasion du fort par le faible).
Les forces nucléaires françaises comportent deux composantes : la composante océanique — quatre sous-marins de classe Le Triomphant qui sont en permanence en mer — et la composante aéroportée, représentée par les avions stratégiques Rafale. Un cycle fermé complet de production d’armes nucléaires confère à la France son indépendance à l’égard des États-Unis et des autres partenaires.
La dissuasion nucléaire française est donc traditionnellement souveraine et a délibérément préservé l’ambiguïté stratégique. Son « européanisation » ne signifie donc pas que les armes françaises deviennent une garantie européenne commune.
L’idée de Macron n’est pas nouvelle. En 1992, François Mitterrand a évoqué pour la première fois la possibilité de créer une doctrine nucléaire européenne ; en 1995, Jacques Chirac a mentionné la dimension européenne des intérêts vitaux français ; et Macron lui-même avait invité ses partenaires à dialoguer sur la dimension européenne de la dissuasion française dès 20208.
Aujourd’hui, toutefois, ces déclarations suscitent un vif intérêt en raison de la transformation de l’architecture de sécurité européenne : la guerre à grande échelle menée par la Russie contre l’Ukraine, la réorientation des États-Unis vers leur sécurité intérieure et la région indo-pacifique, ainsi que l’activité croissante de la Russie et de la Chine dans le domaine nucléaire. L’Europe est de nouveau confrontée à des risques existentiels, et l’arme nucléaire est revenue au cœur du débat comme une garantie que les moyens conventionnels ne peuvent entièrement remplacer.
Dans ce contexte, le discours prononcé par Macron en 2026 ne constitue pas une rupture avec la doctrine antérieure, mais plutôt son adaptation aux nouvelles menaces. Le président a laissé entendre que les intérêts vitaux de la France pouvaient englober un contexte plus large, y compris la sécurité de ses alliés. Il n’existe toutefois aucune définition claire de ces intérêts : des événements survenant hors de France peuvent les affecter, mais cela ne signifie pas qu’une riposte nucléaire soit garantie.
Pour mettre en œuvre cette approche, Macron a esquissé une stratégie de dissuasion avancée — une coopération plus étroite avec un nombre limité de partenaires européens. Cela suppose des consultations régulières, la possibilité pour les alliés de participer à des exercices nucléaires et le déploiement éventuel d’avions Rafale sur le territoire des partenaires (déploiement avancé). Pour la première fois depuis 1992, la France cessera de réduire ses forces nucléaires et commencera à les renforcer, tandis que le nombre d’ogives sera tenu secret.
Ces changements ont toutefois des limites claires — ils élargissent l’horizon politique de la dissuasion française, mais ne modifient pas son architecture institutionnelle. La France conserve sa pleine souveraineté : la décision d’employer ses forces nucléaires appartient au seul président français. Il n’est pas question de partager les pouvoirs avec les partenaires, de planification nucléaire conjointe, de structures de commandement multinationales ni de transfert des forces nucléaires françaises aux alliés.
Cela crée une certaine asymétrie : les partenaires peuvent prendre part aux consultations, aux exercices et au déploiement éventuel de capacités françaises, mais ils n’influent pas sur la décision de les employer. Cette approche diffère de la doctrine américaine, selon laquelle les pays peuvent accepter ou refuser d’autoriser l’emploi d’armes nucléaires depuis leur territoire. Des bombes thermonucléaires américaines B61 sont actuellement déployées en Belgique, en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et en Türkiye.
En outre, comme la nouvelle doctrine ne définit pas clairement les intérêts vitaux, elle ne contient aucune garantie contraignante de protection des alliés ni d’emploi des forces nucléaires en cas d’attaque contre eux. Une coopération plus étroite peut susciter des attentes excessives auxquelles Paris pourrait ne pas répondre : « les partenaires pourraient commencer à croire qu’ils ont une place à une table où, en réalité, il n’y a qu’une seule chaise ». L’imprévisibilité, qui renforce la dissuasion de l’adversaire, complique donc parallèlement les interactions avec les partenaires.
L’initiative est également limitée par le cercle restreint des États concernés. Macron a défini un groupe de seulement huit pays avec lesquels la France approfondira sa coopération : le Royaume-Uni, l’Allemagne, la Pologne, les Pays-Bas, la Belgique, la Grèce, la Suède et le Danemark. Les États baltes, la Finlande et la Norvège, qui ont une frontière commune avec la Russie et sont directement menacés, ne figurent pas parmi ces partenaires.
En l’absence de structures de commandement communes, la nouvelle doctrine approfondit la coopération bilatérale de la France avec ses partenaires et la transforme en un cadre multibilatéral. Le Royaume-Uni et la France coopèrent depuis longtemps dans le domaine nucléaire au titre du traité de Lancaster House (2010) et de la déclaration de Northwood (2025), qui prévoient une assistance mutuelle, le partage de renseignements et la coordination de la dissuasion nucléaire par l’intermédiaire du Groupe de pilotage nucléaire. Parmi les nouveaux partenaires, le rôle central reviendra à l’Allemagne : en mars, le président Macron et le chancelier Merz ont annoncé la création d’un groupe de pilotage nucléaire franco-allemand. Merz a également annoncé la participation des forces allemandes aux exercices nucléaires français en 2026.
L’initiative française ne constitue toutefois pas une solution de remplacement à la dissuasion américaine. Les forces nucléaires françaises restent complémentaires des forces américaines et ne sont pas destinées à remplacer le parapluie nucléaire américain. Paris se prépare plutôt à des scénarios dans lesquels l’engagement des États-Unis pourrait être retardé ou se heurter à des obstacles politiques, mais la France ne remplace ni les États-Unis ni l’OTAN et ne crée pas de « forces nucléaires européennes » ; elle complète l’architecture existante.
Fait révélateur, les États-Unis ont dans l’ensemble réagi avec retenue à cette initiative. Puisque l’approche française ne remet pas en cause la dissuasion élargie, elle aurait pu être considérée comme un pas vers une plus grande prise en charge par l’Europe de sa propre sécurité. Le soutien apporté à l’initiative française par l’Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas, où des ogives nucléaires américaines sont déployées, indique que le dialogue avec la France n’est pas contraire à leurs engagements au sein de l’Alliance.
La logique de complémentarité explique également la réticence de la France à rejoindre le Groupe des plans nucléaires de l’OTAN (NPG). La France n’en est pas devenue membre, même après son retour dans les structures de commandement de l’OTAN en 2009, ce qui revêtait une importance symbolique pour la préservation de son indépendance nucléaire. La participation au NG reste un sujet sensible sur le plan intérieur, car elle pourrait être interprétée comme un « transfert » du rôle nucléaire à l’UE ou à l’Allemagne.
En France, le discours de Macron a été globalement bien accueilli par les différents partis, car il a préservé l’indépendance gaulliste, fondée sur une décision relevant de la France seule, ainsi que l’ambiguïté, alors qu’une définition claire des intérêts vitaux aurait pu susciter une résistance politique. Il n’a pas non plus précisé l’ampleur d’une éventuelle augmentation de l’arsenal, notamment pour ne pas s’attirer les critiques des électeurs favorables à l’interdiction des armes nucléaires. Renforcer les forces sans publier le nombre d’ogives permet simultanément de réduire la résistance intérieure, d’envoyer un signal aux ennemis et de les priver d’un chiffre précis sur lequel fonder leurs calculs.
Dans le même temps, le soutien au discours de Macron ne garantit pas la pérennité de la nouvelle politique nucléaire. Après les années 1990, l’intérêt pour les questions nucléaires a diminué et les armes nucléaires ont cessé d’être considérées comme une garantie de sécurité essentielle. Après les élections de 2027, un nouveau président français pourrait énoncer une doctrine différente. En outre, le retour des armes nucléaires au centre du débat pourrait réduire la volonté de la population d’accepter un affrontement conventionnel si les citoyens les considèrent comme une garantie de sécurité suffisante.
Les changements apportés à la doctrine nucléaire française ont donc avant tout un effet de communication. Une plus grande ambiguïté quant au champ d’emploi des armes nucléaires, une augmentation possible du nombre d’ogives et un éventuel élargissement de la zone géographique de leur déploiement visent à rendre la dissuasion française moins prévisible pour les ennemis. Cette approche est également celle qui exige le moins de ressources, puisqu’elle ne nécessite aucune dépense de défense supplémentaire, est acceptable pour les différentes forces politiques françaises, préserve la souveraineté de la France sur ses forces nucléaires et n’accorde aucune garantie contraignante aux partenaires. Dans le même temps, la doctrine nucléaire française crée davantage d’incertitude pour les partenaires, en consacrant deux impératifs contradictoires : l’européanité et la souveraineté.
La publication a été préparée dans le cadre du projet « Renforcer les capacités d’analyse de la prise de décision en matière de politique étrangère avec la société civile » du Centre for International Security, avec le soutien de la Konrad-Adenauer-Stiftung Ukraine.
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