52 分钟阅读俄乌战争给乌克兰的治理、经济和制度带来了前所未有的压力。然而，在破坏、财政压力和持续安全威胁之中，乌克兰展现出非凡的坚韧、适应和改革能力。本文立足于一个有意采取建设性视角的前提：乌克兰虽已疲惫，却没有投降的情绪。
乌克兰的战略目标十分明确：作为一个独立、主权、民主的国家存在，在不受外部胁迫的情况下决定自身的政治、经济和安全未来。这一愿景不仅意味着国家存续，也意味着巩固一个高效、经济可行、改革导向的国家，使其能够自卫、透明治理并融入欧洲—大西洋共同体。因此，战时治理并非偏离乌克兰的长期轨迹，而是对其制度能力和政治成熟度的一次关键压力测试。
本文的核心论点是，即使在极端条件下，乌克兰仍保持了宏观经济稳定，维持了核心公共服务，引入了数字治理工具，并继续推进关键改革。这些成就表明，乌克兰这一国家正在学习、调整，并在压力下保持运转。与此同时，战争暴露出公共财政管理、采购、监督和制度问责等方面确实存在的治理瓶颈，必须加以解决，才能维系国内合法性和国际信任。
借助有针对性的支持、技术援助和持续的政治参与，乌克兰完全有条件加快制度进步。因此，外部支持不是国内能力的替代品，而是催化剂，使乌克兰能够沿着包括加入欧盟在内的战略优先事项更快、更可预期、更安全地前进。除满足眼前战时需求外，西方伙伴还可通过将资金和技术援助与透明治理、司法独立、反腐措施和公民社会监督挂钩，增强乌克兰的民主韧性。赋能地方当局、整合流离失所人口并加强社会凝聚力的结构化重建计划，将有助于防止治理缺口，并降低前线地区和曾被占领地区面临混合威胁的风险。
与此同时，应通过同址外交枢纽、电子政务伙伴关系和反虚假信息举措，扩大乌克兰的国际和经济参与，使该国能够发挥软实力、建立全球联盟，并使贸易和技术伙伴关系多元化。在国防领域，支持应聚焦于将乌克兰打造为创新实验室、实现战略系统本地生产以及发展北约标准能力，从而同时增强国家自力更生能力和更广泛的欧洲安全。通过结合对治理、安全和社会经济韧性的投资，外国伙伴能够确保乌克兰以更强健的制度、更稳健的经济和坚定对齐欧盟的发展轨迹走出战争。
俄罗斯对乌克兰的战争是第二次世界大战以来欧洲规模最大、影响最深远的冲突，在持续高强度侵略的条件下对民主治理构成直接挑战。其核心是一个根本问题：民主国家能否在维护制度完整性和保护公民权利的同时，承受一个主要威权国家的长期攻击？自战争爆发以来，乌克兰的民主发生了重大转变，日益以 国家生存 为导向，以应对持续不断的安全威胁。
尽管戒严令推迟了总统和议会选举，并暂时限制了部分公民自由，乌克兰的民主指标仍展现出显著韧性。据自由之家数据，乌克兰的总体民主评分从2021年的 60/100 升至2022年的 61/100 ，到2025年为 51/100 。重要的是，自由之家明确指出，乌克兰的民主制度仍然完整，反贿赂和反腐合规体系继续运作，在极端条件下公众对民主治理的信任仍相对较强。因此，评分下降最好被理解为对紧急治理的方法论惩罚，而非威权化漂移的证据。
戒严状态下，乌克兰公民的团结增强了国家整体韧性；他们积极参与地方和国家政治生活，表明即便面临持续威胁，人们仍将自己视为治理中有意义的参与者。与此同时，战争给乌克兰民主制度带来了重大压力。围绕正在实施的戒严令及其限制，舆论曾就暂时限制公民自由、包括议会程序可及性受限等问题提出一些看法。尽管如此，所有议会表决及相关细节仍完全透明；而根据民调，至少62%的人表示对国家政治生活感兴趣。社会仍高度参与并积极回应政治发展，许多公民密切关注有关战争和谈判的公开信息，并准备在必要时表达关切。民调显示，即使面对安全压力，相当比例的乌克兰人仍重视自由和公民自由，近期调查中约46%的人将自由置于安全之上。与此同时，乌克兰人继续支持民主原则和积极参与：约90%的人认为，即使在战争期间，政府也应接受批评；这种批评通常被视为建设性对话，而非破坏稳定。许多人还深度参与志愿服务和公民网络，既支持前线需求，也支持更广泛的治理进程。
专门反腐机构仍易受政治影响，这持续对制度完整性构成风险。例如，2025年7月，乌克兰议会通过一项法律，削弱了关键反腐机构的独立性，引发国内抗议，并暂时延迟了欧盟援助。面对广泛的公众抗议以及公民社会和国际伙伴的压力，乌克兰议会于2025年7月底通过新立法，恢复了这些机构在先前法律下短暂失去的独立性。这一事件凸显，即便在紧急治理之下，当局仍主要向公众负责，并在决策时考虑社会意见。总统办公室定期监测公众情绪，发挥间接公投的作用。鉴于战时举行选举在现实中不可行，公众信任本身已成为衡量政治合法性的决定性标准。
民主制度继续运作并适应变化。2024年9月至2025年8月期间，乌克兰议会 通过了 208项法律，其中192项已生效，表明立法机关能够在危机条件下履行其核心职能。议会格局已摆脱单一多数主导，发展为反对派活跃、观点多元、竞争性更强的环境。议会外交有所加强，围绕选举的讨论仍在继续，反映出一个健康运作的政治体系，其中竞争和公开辩论仍居核心地位。与此同时，分权化政策进一步增强了 韧性 ，赋予地方当局更大的政治权力，以便在战时有效回应社区需求。这一制度使决策更迅速、政策实施更灵活，并提高了危机条件下的政府效率。
在极端条件下维持经济方面，乌克兰展现出韧性和内部凝聚力：企业和劳动者持续开展经济活动，西方伙伴也通过为支持该国设立的紧急机制稳定提供资金援助。随着战争接近第五年，作为乌克兰主要资金支持方的欧盟、七国集团和国际货币基金组织正寻求建立附条件支持框架，以确保更高的透明度和支出监督。2025年，乌克兰计划将约 31% 的GDP用于国防（约$65 billion）。随着战时态势演变，政府面临全年追加拨款的需要。与此同时，该国需要维持长期经济稳定，优先确保充足国防开支，并为未来重建和复苏保留资源。重建和社会福利义务与国防需求直接竞争，造成无法仅靠短期紧急融资应对的结构性失衡。
由于国防开支占乌克兰国家预算的最大份额，支出、采购和规划的透明度是确保政府可靠性的关键。乌克兰在军事采购中展现出高度灵活性和适应性，认识到在满足前线需求、降低对昂贵外国系统依赖的同时，有必要建立整合军事创新的框架。当前乌克兰的国防采购结构基本由 双轨制构成：致命性系统通过政府主导的结构采购，非致命性系统则通过 DOT-Chain Defense 国防在线市场购买。后者允许部队直接向国防初创企业和中小企业独立采购。引入双支柱体系促进了乌克兰国防技术和商业部门的快速发展，同时整合了具成本效益的解决方案，并加快向前线交付。因此，军事采购的走向在很大程度上由实际战场需求决定。采购流程的 分散化 使采购流程得以简化，并增强了乌克兰在快速演变的高技术战争中的韧性。例如，在乌克兰改革后的体系中，某些无人系统和电子战解决方案从采购到交付最快只需 两周，而在美国或欧洲等更传统的军事采购体系中，传统国防采购周期往往需要数年。
乌克兰目前能够满足其总体武器需求的 60% 。然而，乌克兰满足军备需求的程度不仅取决于采购方案，也取决于其军工综合体的能力以及投入研发的资金水平。Fire Point 等国内企业现正设计和制造远程打击无人机和巡航导弹，包括 FP-5 “Flamingo”系统和新兴战术弹道系统，展现了不断壮大的本土研发和生产基础，其意义超越了单纯的采购机制。与此同时， 国防部 继续优先发展远程武器、弹道导弹和本土导弹防御系统，将现代乌克兰专业知识与盟友技术支持相结合。
降低对受政治影响且不透明的供应链的依赖，意味着降低外部政治变化——尤其是与中国关系恶化——阻断关键国防部件获取的风险。乌克兰在此作为友岸外包平台发挥重要作用：它可以实现生产本地化，并在实战条件下测试战术和武器，从而直接增强欧盟和北约的国防自主性与韧性。
例如，2025年10月达成协议的欧洲防务工业计划（EDIP）为乌克兰更深入融入欧洲防务工业生态系统创造了独特机遇。该计划规定乌克兰参与欧盟联合防务项目，并通过乌克兰支持工具（USI）拨付高达 €300 百万欧元，用于乌克兰国防工业现代化以及与欧盟成员国企业发展伙伴关系。对使用非关联第三国部件的限制（不超过35%），使乌克兰成为生产本地化和国防友岸外包的天然平台。因此，对乌克兰国防生产的投资不仅能增强乌克兰能力，也能减轻负荷过重的欧洲生产线的长期压力，降低物流风险，并提高欧盟和北约的战略自主性与韧性。
外国伙伴关系也在拓展乌克兰的技术和工业能力。与主要国际承包商的合资项目——例如登记成立一项 合作 ，即UkrOboronProm与Thales之间合作开发先进防空、雷达和电子战技术——有助于将尖端专长引入国内部门。其他合作包括在基辅设立一家 Rheinmetall-Ukrainian Defence Industry venture ，用于生产和维护军用车辆及系统。乌克兰能够满足约60%武器需求，根源在于国内工业能力、战略性研发投资和有针对性的国际合作相结合，而不只是采购结构本身。
为确保投资流入乌克兰国防工业，并推动技术发展和扩大国内生产能力，政府于今年早些时候启动了受控武器出口计划。2025年，预计产能超过 $35 billion，而实际国家采购合同仅为 $12-12.5 billion。据乌克兰国家安全与国防委员会称，2026年乌克兰国防工业的总产能可能超过 $60 billion.
当前供给盈余约为 55-60%，该国计划瞄准欧洲、美国及中东和北非市场，以形成用于扩大规模并降低生产成本的资金流。此外，流入国家预算的收入可作为自力更生机制，支持进一步国防现代化和持续的国防开支。通过再投资于国内生产，并有选择地从国外采购乌克兰不具备的能力，该国可以弥补能力缺口、强化国内工业基础，并建立可持续的长期机制，为国家安全和经济增长提供资金。相比之下，乌克兰国防工业预见到了这些风险，并预先部署了 储备 ，例如磁铁和其他部件，使其国内企业即使在全球供应中断时也能维持并扩大无人机生产，并提升该国大规模生产零部件的能力。相比之下，中国于 2025 年实施的出口限制造成严重短缺，并扰乱欧洲汽车和工业部门的生产线，凸显该大陆依赖进口而非本土能力。
然而，该行业担忧武器出口面临法律限制，尤其是在欧盟和美国，因此将巴尔干、中东和北非地区以及拉丁美洲等官僚壁垒较少的“政治友好”国家。其他企业则在欧盟寻求设立生产设施，例如 FirePoint 在丹麦，Skyeton 在斯洛伐克、丹麦和英国；它们在吸引€10 million外国投资后。Fire Point正在丹麦开设生产设施，以制造固体火箭燃料等部件。
与此同时，在乌克兰开展业务的西方国防和科技企业正从前线经验中学习并扩大业务，为深化合作形成有力的叙事和商业依据。这一动态塑造了积极形象：西方与乌克兰企业正合作开发经高强度冲突实战检验的尖端系统。乌克兰海军无人机和无人海事系统——例如用于对抗俄罗斯黑海海军资产的系统——正受到关注，其效能受到北约国家关注，并可用于北海或北极地区巡逻等任务；在这些地区，自主系统对国防和商业海事安全都日益重要。乌克兰无人机产业已因在 2025 年生产4 millions架无人驾驶飞行器而获得全球认可。
国际金融援助机制一直是乌克兰预算的生命线，其预算因俄罗斯入侵造成的冲击而承受巨大压力。国际货币基金组织是乌克兰的 第三大债权人，仅次于美国和欧盟。自 2023 年以来，乌克兰疲弱的经济受益于 2023-2027 年扩展基金安排（EFF）贷款计划；该计划旨在四年内向基辅提供 $15.6 billion 的预算支持融资。其中大部分资金已拨付。
2025 年 9 月，国际货币基金组织认定，乌克兰可能需要的资金比基辅当前预测的金额最多高出 $20 billion 。2026-2029 年期间的资金缺口总额预计将达到 $136.5 billion。乌克兰目前正就一项 2026–2029 年、价值 $8 billion 的新计划进行谈判，但该融资机制的条件性要求该国在动员更多国内收入、抑制公共支出和改善财政治理方面取得进展。例如，国际货币基金组织鼓励基辅将国内税收提高至 30%，但基辅迄今仍持谨慎态度。乌克兰还预计将缩减影子经济；目前影子经济占当前 GDP 的比重高达 30% 。
迄今为止，国际货币基金组织最强烈的担忧之一是，到 2027 年乌克兰债务可能变得不可持续，尤其是在国际捐助援助延迟、给预算执行带来额外压力的情况下。国际货币基金组织继续强调乌克兰需完成其债务重组战略。就未来融资而言，该基金预计乌克兰完成公共投资管理（PIM）体系改革，这对于确保重建资金的透明拨付至关重要。
维持乌克兰预算运转至关重要的框架之一是七国集团特别收入加速（ERA）贷款倡议；该倡议于 2024 年 10 月启动，旨在通过俄罗斯被冻结资产产生的意外收益，为乌克兰提供 $50 billion 贷款，并在 乌克兰贷款合作机制下运行。截至 2025 年，在 2022 年以来国家预算赤字融资来源总额中，ERA 贷款占 69% ，当前已拨付资金高达 $33 billion，其余资金将于 2027 年 12 月前转移。作为主要捐助方，欧盟已通过欧盟委员会针对乌克兰的特别宏观金融援助计划，向乌克兰提供全部承诺贷款 €18.1 billion 。就该机制的条件性而言，宏观金融援助计划要求满足与乌克兰融资机制、尤其是乌克兰计划一致的政策条件。与此同时，美国已于 2024 年 12 月在该机制下拨付约 $20 billion 贷款。
截至 2025 年 11 月，自 2022 年以来欧盟向乌克兰提供的援助总额已达到 €187.3 billion，其中包括由欧盟预算提供或担保的逾 €85.6 billion 宏观金融援助、预算支持、人道主义和紧急支持，以及来自俄罗斯被冻结资产收益的 €3.7 billion。
乌克兰融资机制于 2023 年启动，是一项以改革换取资金的金融支持蓝图，旨在维护宏观经济稳定和制度韧性。欧盟已承诺提供 €50 billion 的不可偿还赠款和担保（€17 billion）及贷款（€33 billion），将持续拨付至 2027 年。每笔拨款均以实施旨在推进法治、打击腐败、提高透明度并遵守欧盟一体化进程要求的改革为条件。2025 年 8 月，乌克兰仅完成了 13 项（共 15 项改革基准） ，因此从欧盟获得一笔部分拨款。乌克兰从自身错误中汲取教训，已履行全部义务，并按时获得 2025 年 11 月的拨款。
作为 2028-2034 年预算提案的一部分，欧盟计划设立包含 €100 billion 、可为乌克兰需求调动的乌克兰储备。该计划被视为乌克兰融资机制的延续，并表明乌克兰已深度 融入 欧盟的金融议程——但这也意味着，乌克兰不太可能至少在 2034 年前成为欧盟成员。布鲁塞尔旨在优先提供长期资金，以确保乌克兰的宏观经济可持续性、基础设施重建和现代化，以及治理、公共行政、法治、司法和反腐政策的进一步改革。
华盛顿优先投资战后重建，并宣布美乌重建投资基金已全面 投入运行 ，并准备于 2026 年进行首批投资。双方承诺投入 $150 million ，以动员私人资本对乌克兰项目进行大量投资。该工具为包括采矿业和能源部门在内的战略领域提供定向融资和风险缓释工具。作为一家 有限合伙企业 ，双方按 50:50 持有，任何一国均无优先表决权，所有决策均由董事会作出，董事会由三名乌克兰成员和三名美国成员组成。据 Steve Witkoff 称， BlackRock这家全球最大的资产管理公司已获选就资金配置向美国国际开发金融公司提供咨询。乌克兰政府也一直在推动本国法律与协议要求相衔接，尤其是在采矿业方面。通过对乌克兰自然资源和能源基础设施进行定向投资以支持该国工业发展，这一机制有望为两国建立长期经济伙伴关系奠定基础。
美乌投资基金下已有数个初始项目启动，显示国际社会对乌克兰战略部门的兴趣日益增长。其中，Dilyanka Dobra 锂项目为乌克兰提供了突破性的机遇。Dobra Lithium Holdings JV, LLC 已获选在 Dilyanka Dobra 矿床开发和加工金属矿物；其股东包括 TechMet——获美国国际开发金融公司、卡塔尔主权财富基金和荷兰清洁能源投资者 Mercuria Clean Energy Investments 支持——以及由美国商人和慈善家 Ronald Lauder 所有的 The Rock Holdings。竞标条款要求提供 USD 179 million 的可观最低保证投资。若采选加工综合体成功实现工业化投产，总投资可能超过 USD 0.5 billion，凸显该项目的规模和潜在经济影响。该项目在这个高度复杂且竞争激烈的行业中开辟了全新路径，并有望融入全球供应链。
泽连斯基总统近日宣布的另一项倡议是，计划签署一项 $800 billion 协议 ，于 1 月下旬在达沃斯与美国签署。该方案旨在动员公共和私人投资，为乌克兰复苏作出贡献，并有望加强美乌经济合作，为美国更关注乌克兰战后安全与稳定奠定基础。据泽连斯基称，乌克兰希望制定一份“繁荣路线图”，重点应对人口问题、促使难民返回并创造就业机会，以确保该国复苏和经济发展。
用于投资乌克兰重建的国际资金有限，且高度依赖各国和国际组织的政治意愿。因此，动员私人资本应成为确保可持续复苏的长期优先事项。私营部门尤其容易受到战时风险影响，例如难以预测的安全条件、监管不稳定和资产遭受实体损毁的威胁。乌克兰融资机制以及多个欧盟和七国集团国家的国际发展组织，已设有向私营部门提供低息贷款和担保的机制。优先领域通常包括能源（重点为可再生能源）、关键基础设施、农业、交通、住房、两用物项、数字化转型和工业现代化。
主要国际担保方包括：
乌克兰战后复苏投资将取决于全面的风险分担架构，其中包括政治和战争风险保险、主权和多边担保、首损资本、优惠融资，以及国际金融机构和开发性金融机构的共同投资。乌克兰、欧盟和国际金融机构应共同建立并资助此类机制，以吸引私人资本、降低感知风险并加快大规模重建。
为确保顺利实施并维持捐助者信心，乌克兰需要深化公共财政管理、加强反腐机构、提高采购和资产管理的透明度，并建立符合欧盟和国际标准的独立审计与报告机制。
鉴于该国面临生存性的安全挑战，以及在俄罗斯侵略下维持不间断支持的必要性，乌克兰的国际伙伴在一定程度上接受了较高风险。然而，长期重建和复苏工作需要一个治理框架，在该框架下，与资金滥用有关的风险应被系统性缓解，而非被容忍。没有可信的保障措施，大规模重建融资就无法得到有效或可持续的部署。积极的一面是， 专家 强调，现行采购制度是一种独特的法律混合体，结合了欧盟基本标准与 Prozorro 电子系统的诚信架构[1] ；迄今已证明该系统可信，并能有效提高采购透明度。此外，Prozorro 及采购改革已达到 OECD 合规水平，从而增强了合同订立过程中的透明度和平等准入。
在此背景下，外国伙伴通过在透明度、监督和制度独立性方面保持一致预期，在加强问责方面发挥重要作用。国际监督机制，加之公民社会和独立专家更广泛地进入关键机构的监督与咨询机构，已证明能有效提升透明度并增强乌克兰的国际信誉。确保监督机构保持独立并配备专业人员，对于维护制度改革已取得的进展和推进乌克兰融入欧盟的目标至关重要。
[1] Prozorro 是乌克兰中央电子公共采购系统。该系统公开提供所有与采购相关的信息，包括公告、提交的投标、客户决定、合同以及说明或投诉。该系统有助于确保公众监督，并为国内外参与者创造公平竞争环境。
无论战争如何发展，乌克兰都将需要长期资金来填补预算缺口、维持高额国防开支并继续实施改革。独立多边机构估计其融资需求极为庞大—— 国际货币基金组织 预计未来数年将需要数百亿美元的外部融资，以维持经济和公共服务运转。仅国防和国内安全支出在近期预算计划中就预计约占 GDP 的四分之一 （如近期预算计划所示），造成巨额赤字和迅速攀升的公共债务，需要持续的外部支持。同时，必须依照乌克兰所承担的义务制定新的融资框架，以确保国际组织、七国集团和欧盟要求的治理与透明度改革得以顺利实施。
此外，为确保改革持续推进、提升乌克兰的信誉并获得长期外国资金，乌克兰应在包括能源和关键基础设施、国防工业、农业、社会服务及更广泛复苏工作在内的各个关键领域，制定重建、现代化和发展目标。事实上，结构化规划将使外国伙伴能够依照乌克兰的需要规划其资金配置，同时也要求乌克兰履行自身计划。将资金拨付与持续监督、合规检查和透明度相结合，将提高问责水平、强化改革纪律，并使乌克兰的进展符合国际伙伴的期望。
这一做法已通过多种制度机制和多边活动付诸实施。例如，在罗马举行的 2025 年乌克兰复苏会议上，国际金融机构和捐助方承诺提供超过 €10 billion 用于支持乌克兰重建；欧盟价值 €2.3 billion 的协议预计将撬动最高 100 亿欧元的投资，用于住房、医院、能源、交通和工业。
为实现共同努力的目标，乌克兰与欧盟成员国启动了 EU4Reconstruction 项目 ，该项目价值 3700 万欧元，由 GIZ、Expertise France、丹麦外交部和立陶宛中央项目管理局（CPVA）牵头。该倡议以改革、透明度和绿色复苏为重点，为重建项目的国际协调提供蓝图，汇聚国际利益相关方，并为该国可持续复苏和长期发展奠定基础。
欧洲作为乌克兰战略赋能者的作用，对于确保持续金融援助、可信的改革进展以及通向长期政治和经济一体化的清晰路径至关重要。乌克兰的稳定、韧性与发展对欧盟东部边境的安全与稳定至关重要。因此，欧盟有必要将对乌克兰的资金承诺与更严格的条件性相结合。
尽管欧盟内部围绕使用被冻结的俄罗斯资产为支持乌克兰提供资金的合法性展开辩论可以理解，但延误和政治分歧已给基辅的 2026 年规划带来严峻的预算压力，包括国防、社会服务和基本国家职能的融资风险。为此，欧洲领导人于 2025 年 12 月同意向乌克兰提供一笔 900 亿欧元的 2026–2027 年乌克兰支持贷款，该贷款为有限追索权贷款，以欧盟市场借款和欧盟预算余量作担保；一旦依据国际法能够动用被冻结的俄罗斯资产，偿还将与未来赔偿和这些资产挂钩。该方案的三分之二（约 €60 billion）指定用于军事和国防支持，约 €30 billion 拟用于一般预算支持，以维持国家运转。
如果乌克兰的伙伴更早就直接以俄罗斯被冻结的主权资产（估计约 €210 billion）为基础商定更广泛的赔偿融资机制，本可缓解程序性延误和预算缺口。然而，现行支持贷款旨在避免迫在眉睫的流动性危机，并确保国防生产和前线需求获得持续融资。
在相关财政规划讨论中，乌克兰官员强调，安全与复苏相关的资金需求规模庞大。副总理塔拉斯·卡奇卡指出，将乌克兰武装部队维持在当前兵力和能力水平，持续冲突的未来十年内成本最高可能达 $700 billion 。与此同时，世界银行及伙伴机构估计，乌克兰在未来十年重建和复苏所需资金约为 $524 billion 。合计来看，这些数字表明，乌克兰的长期稳定与韧性将取决于持续金融支持和包括欧盟在内的国际伙伴提供可信安全保障的协调组合。
制度碎片化一直是乌克兰持续存在的结构性挑战，最明显地表现为各部委与中央执行机构之间协调薄弱。尽管乌克兰自 2014 年以来开展多项治理和公共行政改革，决策权仍然 分散 在职责重叠、责任界线不清且缺乏有效横向协调机制的各部委之间。
各部委频繁重组、职能不断变化——往往 不合理 ——表明各部委的职责领域并不稳定，也未得到一贯协调，导致职责混乱和日常运作失稳。例如，经济、环境与农业部、能源部、国防部和基础设施部之间的政策经常相互交叉，但协调历来是临时性的，而非制度化的。
近期报告戒严状态下经济稳定反危机总部的报告强调，业务主管部委之间协调薄弱及战略规划不足，导致缺乏有效的产业和货币政策。在战时，这尤其危险；有限资源以及快速、高效决策的重要性应优先于在部委间重新分配职责领域的政治目标。
政府部门之间有限的协调也构成一项挑战，因为缺乏跨部委规划、落实、监测和报告一体化义务履行情况的有效体系，阻碍了欧盟一体化。
乌克兰全面战争的四年已对社会造成深刻影响——乌克兰正为每一寸领土而战，战争疲劳正逐渐加剧，影响公众士气和社会韧性。社会凝聚力是维持国家韧性并在 2022 年遏止俄罗斯军队推进的主要因素之一。然而，战争旷日持久、经济困难、关键基础设施遇袭和停电、动员以及俄罗斯的压倒性压力，正在侵蚀社会对战争积极结果的信心。根据盖洛普 2025 年 8 月的调查 ，多达 69% 的人口认为乌克兰应寻求通过谈判结束战争。然而，社会密切关注国际环境的变化，抵制仓促妥协，并就和平前景表现出成熟立场：他们不是凭情绪，而是从长期安全的角度评估各项提议。 四分之三 的受访者反对包括从顿巴斯撤军、限制军事能力且没有具体安全保障的方案；63% 的乌克兰人则准备在必要期限内忍受战争。
乌克兰人也认识到欧盟和美国在谈判中作用的重要性，尽管公众对当前美国对乌政策走向的看法相当批评，73% 的人口对美国领导层持负面态度。然而，与主要西方伙伴保持伙伴关系对乌克兰的生存至关重要，政府应寻求在谈判中平衡乌克兰的核心利益和红线与西方关于战争应如何结束的愿景。乌克兰长期与美国、英国和欧盟保持一致，是该国维持外援、确保政治支持和战后重建投资的唯一途径。
维护乌克兰的民主与制度，是这个饱受战火蹂躏的国家必须应对的另一项关键挑战。自战争于 2022 年开始以来，主要权力部门、公民社会、地方当局和媒体都展现出显著韧性。然而，随着全面入侵战争即将进入第五年，公众信任正逐步流失，而选举和全面的制度升级被无限期推迟至停火之后。尽管戒严令所施加的限制大多出于客观原因，仅有 19%的公众表示信任乌克兰最高拉达（乌克兰议会），33%表示信任乌克兰政府。相比之下，乌克兰总统仍获得 62% 的完全或部分信任，这主要可归因于其在国际舞台上的积极工作。
作为中央立法机构，乌克兰议会（最高拉达）即使在战时，仍在治理体系中发挥形式上合法且获国际承认的作用。乌克兰的国际伙伴和外部行为体均未质疑最高拉达作为一个机构的法律合法性。然而，战时背景已改变议会民主的运作方式，引发了对公众信任、制度平衡和民主治理质量的担忧。
尽管某些立法倡议因安全限制和战时治理优先而被推迟，但这种延迟本身并不损害议会的合法性。更重要的挑战在于，实质性议会辩论的空间缩小、反对派施加影响的机会有限，以及行政部门的决策权更广泛地集中。
战争期间及战事结束后，合法性和社会凝聚力的一个来源是“自下而上”民主模式。拉祖姆科夫中心开展的调查显示，地方当局的信任度通常比议会/政府高 2-3 个百分点。社区最先应对袭击、安置境内流离失所者并修复关键基础设施。分权化使资源管理更具灵活性，无需等待上级指令。然而，由于安全关切和紧急治理可以理解地将优先事项转向中央集权化，分权化改革因战争而大体停滞。展望未来，分权化第二阶段对乌克兰的复苏和欧盟一体化至关重要，需要西方提供大量支持。加强督办官（prefects）制度、厘清中央—地区关系，并以资源和问责机制赋能各地区，构成一项严肃而复杂的改革议程，对国家能力和韧性具有长期影响。
管理从战时治理向民主常态的过渡将是一项关键挑战。选举和制度更新推迟得越久，停火后出现政治碎片化、信任下降和合法性遭质疑的风险就越高。必须预先为战后选举和制度更新制定法律、行政和政治路线图，以确保民主迅速回弹，而非出现长期的合法性真空。乌克兰中央选举委员会面临重大挑战，主要在于实现某些群体公民的选举参与权。截至 2025 年，估计 3.7–3.8 百万人在乌克兰境内流离失所，约 6.9–7.0 百万乌克兰难民仍在国外。这两类群体合计约占乌克兰战前人口的 26–27%，比例相当可观；中央选举委员会必须在保障流离失所人口的选举参与和管理其投票权时将其纳入考量。此外，缺乏关于流离失所人口实际居住地准确且最新的数据，也给中央选举委员会带来额外挑战；该委员会必须着手解决这一问题，以确保高效分配资金和资源，并为未来选举创造安全、无障碍的条件。该国还缺乏 立法基础 ，以在停火后举行选举时处理领土和选区变化、现役军人参与以及境内流离失所者和海外公民的投票安排。
据联合国估计，自 2022 年 2 月以来，乌克兰人口减少了 10 million，约占四分之一。劳动力短缺和人才流失可能限制重建速度，尤其是在工业、基础设施、医疗和教育领域。世界银行指出， 人力资本不足 是乌克兰战后复苏和发展的主要风险之一。主要问题之一是税基缩小，这意味着在国防、社会服务和偿债支出上升的同时，预算收入减少。只有具备强大的人力资本，战后投资才可行。此外，支持就业、再融入和人力资本政策的成本低于未来弥补长期预算赤字的成本。
国际货币基金组织和欧盟将乌克兰中期财政与债务可持续性直接与劳动年龄人口回流和生产率增长挂钩。欧盟和国际移民组织的成功做法已在实施，用于支持乌克兰人从海外自愿返回及其在乌克兰再融入的项目。例如，联合倡议 Skills4Recovery （一项面向劳动力短缺行业的再培训计划）由欧盟、德国、波兰和爱沙尼亚资助。一个有前景的未来设想是，将欧盟部分宏观金融援助与就业率、人口回流以及妇女和退伍军人参与劳动力市场挂钩。加强乌克兰人力资本将有助于降低该国持续依赖捐助援助的经济风险。
截至 2025 年，乌克兰武装部队约有 880,000 名士兵。敌对行动结束后，他们再融入社会的问题将变得更加迫切。完成服役后，军人的就业是保障社会稳定的关键因素。若无法有效融入社会，退伍军人将面临孤立、心理问题和社会紧张的风险。63.3% 的退伍军人认为重返工作岗位是一个困难过程；截至2025年5月， 41.3% 的退伍军人尚未回到原先的工作岗位。主要原因包括战争对身心造成的影响（36.3%）、民用市场与退伍军人技能不匹配（25.5%），以及歧视和污名化（23.3%).
已重返平民生活的受访军人提到多种可促进其融入社会的工具。便捷可及的工作岗位受到 46.8% 的退伍军人青睐这一工具。在乌克兰，对退伍军人创业的支持不仅通过国家项目不断加强，例如乌克兰退伍军人基金自2022年以来已向退伍军人所有的企业投入约$16 million 。欧盟与国际移民组织和退伍军人事务部合作，运行 项目 ，将商业培训、导师指导和赠款相结合，以支持退伍军人企业发展。同时，UKRSIBBANK等商业银行与欧洲复兴开发银行合作提供 贷款 ，并给予部分补偿，使退伍军人能够购买设备或技术以扩展业务。这些支持机制促进退伍军人的经济再融入，培育充满活力的民营商业环境，并加强乌克兰的公民社会。
改进再融入战略的方式之一，是借鉴西方国家的退伍军人就业政策经验。例如，美国向雇用退伍军人的雇主提供税收抵免，英国则根据企业是否公平对待退伍军人对其进行评估。促进军人融入社会的另一项工具是职业再培训。就此而言，乌克兰需要为类似于 欧盟技能提升与再培训计划 模式的再培训项目提供资金，以确保退伍军人迅速融入民用领域。其他亟需的工具包括为残障人士提供心理支持和融入项目。在西方援助下，乌克兰还应建立一套在社区和家庭医疗层面均可获得心理援助的体系。此类倡议的一个例子是 心理健康差距行动计划，该计划在世界卫生组织支持下培训非专业人员提供初级心理照护。另一例子是由瑞士资助的 “Mental Health for Ukraine” 项目，以及美国国际开发署对第一夫人“你好吗？”倡议的积极支持。另一个设想是建立 退伍军人发展中心 ，以美国模式为基础，将心理支持与职业咨询结合。乌克兰不仅需要假肢本身，还需要技术转让（在乌克兰本地化生产仿生假肢），并为假肢装配师和物理治疗师的培训项目提供资金。西方捐助方已在投资 康复卓越中心 ，但这些模式还需要推广到各地区。西方捐赠帮助受伤退伍军人适应新现实的成功范例是位于利沃夫州的 Superhumans中心 。该中心获得霍华德·G·巴菲特基金会（美国）的支持和 UNBROKEN ——一家获德国政府（GIZ）及友好城市（如弗赖堡）积极支持的国家康复中心——的资助。
战时治理持续面临的挑战之一，是军方在政治和决策进程中的作用不断扩大。在许多卷入长期战争的国家，武装部队获得显著的公众信任和能见度，这可能转化为对政策选择更大的影响力，并在某些情况下于战争平息后影响选举结果。这一动态对未来政治决策中军方与文职角色之间应有的平衡提出了重要问题。具体而言， 19.1% 的乌克兰人表示，若乌克兰武装部队前总司令瓦列里·扎卢日内决定参加下一届总统选举，他们愿意投票给他；另有 5.1% ——若乌国防部情报总局前局长基里洛·布达诺夫决定参选——愿投票给他。
战时军事领导人转入政坛可以走向不同轨迹，从在强有力文职监督下实现稳定的民主整合，到不那么理想的结果皆有可能；这突显了在战争期间和战后保障文职控制与制度制衡的重要性。然而，上述数字清楚表明，公众对军事领导人担任政治职务的支持度较低。确保军事权威与政治领导之间界限清晰，将是维护民主治理并支持乌克兰长期改革与欧洲一体化目标的关键。
社会碎片化削弱了乌克兰应对俄罗斯行动的韧性，也削弱了伙伴对其发展进行投资的作用。自全面入侵开始以来，已有超过 3 million 名公民离开乌克兰且未返回。许多人日益与国内政治、社会和经济发展脱节，有时还遭到留在国内者的怨怼或污名化。
与此同时，留在乌克兰的公民仍承受持续的战时压力，包括导弹袭击、无人机攻击、长期停电以及日常生活更广泛的扰乱。这些不同的生活经历加深了相互误解并强化了社会裂痕，形成的反差使国家凝聚力更加复杂；而团结仍是乌克兰韧性与长期复苏的关键组成部分。乌克兰的伙伴可通过投资改善乌克兰国内条件，鼓励乌克兰难民返回。如果 68% 的乌克兰公民（截至 2025 年 7 月）不信任征募与社会支持地区中心这一遍布全国的关键军事征募机构，征兵乃至国防就无法有效开展。
所有这些社会分裂都增加了长期不稳定的可能性，并延续乌克兰对捐助方援助的依赖；人口和劳动力市场压力也进一步限制了国家的生产能力。由于全面战争以及相关的迁移和动员，乌克兰已失去相当一部分劳动年龄人口——估计约有 40% 的战前劳动年龄劳动力已不在国内劳动力市场，大多数雇主报告仍持续缺员。各行业雇主平均约有15%的岗位空缺，这既反映了人口结构变化，也反映了在劳动力规模缩小的情况下维持经济活动的挑战。俄罗斯正利用这些社会问题开展心理行动（PSYOP），其主要目标是加剧社会极化、削弱乌克兰作为国家的合法性，并招募乌克兰人实施破坏活动。欧盟和国际组织的实际举措应旨在支持政府缓和不同群体之间的“紧张关系”。建议加强对境内流离失所者权利的支持；截至2025年11月，其人数约为 4.6 million 。一个成功项目的例子是欧洲委员会的 乌克兰境内流离失所：构建解决方案 项目，其中包括面向境内流离失所者的心理、法律和职业咨询。另一项有效措施是支持独立媒体以反制俄罗斯宣传。为乌克兰公民提供免费媒体素养课程可构成额外支持。西方伙伴可与乌克兰共同实施监测仇恨言论和虚假信息的机制。这将有助于凝聚乌克兰社会，有效反击敌人，并在战争结束后有效重建。凝聚的乌克兰社会是遏制俄罗斯侵略的关键。
由于资源有限，乌克兰外交部优先关注欧洲—大西洋伙伴，代价是对全球南方的投入不足——这种战略难以在长期战争中持续。乌克兰在非洲仅有 11 个使团，而俄罗斯有 39个；在亚洲，乌克兰有 31 个使团，而俄罗斯有 73个；在拉丁美洲，乌克兰设有 6 座大使馆，而俄罗斯有 26座。这些地区的经济存在也仍然有限。例如，截至2024年，乌克兰与非洲的贸易额仅为 $4 十亿美元，而俄罗斯约为 $25 十亿美元。
全球地缘政治竞争正在加剧，因此必须使非洲、亚洲和拉丁美洲国家更加接近民主共同体。挑战在于，中国在非洲、东亚和太平洋地区的外交存在及经济合作中居于领先地位，而俄罗斯保持着历史联系，仍是大型武器供应国，令这三个地区的局势不稳。为维持对乌克兰的有效支持，欧盟和美国应与基辅共同行动，防止莫斯科和北京迅速填补真空。
乌克兰外交存在不足直接削弱了西方制裁的效力，因为许多国家由于与基辅协调不足而为俄罗斯规避制裁提供便利。拉丁美洲常作为规避制裁的中转枢纽，而中亚国家可能在堵塞漏洞方面发挥关键作用。没有任何非洲国家对俄罗斯实施制裁，亚洲也仅有 六 个国家这样做，而所有拉丁美洲政府均未实施制裁。
代表性不足给建构联盟带来高昂代价：有限的外交存在与联合国及区域组织中较弱的投票结果相关；许多非洲、亚洲和拉丁美洲国家仍避免谴责俄罗斯的侵略。俄罗斯还利用私营军事公司（瓦格纳集团／“非洲军团”）作为政治影响力工具。
西方伙伴还面临重大经济风险。俄罗斯和中国的投资强化了对莫斯科和北京的依赖，限制了西方进入战略市场和获取战略资源。例如，拉丁美洲拥有全球最大的一些铜储量、全球35–40%的锂矿藏，以及大量镍和钴资源——这些都是国防部门、清洁能源转型和新兴技术的关键投入品。
自全面入侵开始以来，乌克兰已有效着手扩大其全球代表性。特别是，2023年至2025年间，乌克兰在非洲的外交使团数量 从10增至18。2023年，乌克兰制定了《对非洲国家传播战略》，可作为与西方伙伴协调努力、扩大乌克兰代表性的理论基础。然而，由于资源不足，乌克兰难以建立长期关系，也难以同拥有广泛贸易、安全和情报网络的国家竞争。
在俄罗斯停止对乌克兰发动毫无正当性的侵略战争之前，对其实施国际孤立应成为乌克兰与西方的共同目标。扩大乌克兰的全球存在可强化民主叙事，并加强国际社会追究俄罗斯罪行责任的努力。例如，哥斯达黎加和危地马拉已 加入 了建立特别法庭的倡议，这要归功于乌克兰强有力的外交努力。
为扩大乌克兰的影响力，西方伙伴应提供业务补助金，以便迅速租赁办公场所、招聘本地员工并建立基本运营能力。另一项工具是 外交人员借调，即伙伴暂时“借出”经验丰富的外交官，帮助新的乌克兰使团从第一天起便以高专业水准运作。
扩大乌克兰代表性的另一种有效模式，是利用现有欧盟基础设施，或在关键地点建立联合区域枢纽，例如面向拉丁美洲的利马或巴西利亚、面向非洲的开普敦或内罗毕，以及面向亚洲的新加坡或新德里。欧盟已通过获认可驻多个国家的欧盟代表团、区域贸易与创新枢纽，以及由成员国群体运作的共址外交使团采取类似做法，特别是在维持完整大使馆成本高昂或面临运营挑战的地区。
在此经验基础上，乌克兰可与有意愿的欧盟伙伴共同试点设立少量联合资助的区域办公室，这些办公室可嵌入欧盟代表团内部或在其旁边运作。这些枢纽不会取代各国大使馆，而将作为同时覆盖多个邻近国家的多功能平台。其核心任务可包括政治接触与战略传播、贸易和投资促进（包括与重建相关的参与）、与公民社会和智库协调、支持乌克兰企业及其在海外的数字解决方案，以及合作反制虚假信息和威权影响。
具体实施计划可先由乌克兰外交部和欧洲对外行动署共同开展可行性评估，确定优先地区、共址的法律框架和资金机制。随后可进入试点阶段，设立一至两个职责明确、人员有限并共享后勤支持的区域枢纽。若取得成功，该模式可逐步扩大，在不使乌克兰外交能力不堪重负的情况下，以成本效益高的方式加强其全球存在、提升与欧盟对外行动的协调，并提高其在战略重要地区的能见度和影响力。
现在正是推进西方在俄罗斯影响力正在消退地区存在的恰当时机。莫斯科在非洲大陆的存在已被削弱，尤其是在叙利亚阿萨德政权垮台之后。由于入侵乌克兰，俄罗斯被迫关闭了 14 个驻外外交机构，而俄罗斯境内也有 16 个外国使团关闭。在 2019 年俄非峰会上，莫斯科聚集了 45 位国家元首和政府首脑；到 2023 年，参会人数减少了一半。这种 削弱 俄罗斯外交联系的趋势，将日益限制其推进全球利益的能力。俄罗斯也因能力限制而在关键经济部门基本无足轻重：截至 2025 年，其与非洲的贸易额仅约为 $30 十亿美元，远低于印度或土耳其。俄罗斯并非依靠经济影响力，而是依赖瓦格纳集团、宣传网络和武器转让，来填补西方存在减弱之处。法国于 2022 年结束在萨赫勒地区的“新月形沙丘”行动后，布基纳法索、马里和尼日尔等国实际上转入了俄罗斯的势力范围，尽管莫斯科有限的经济实力仍制约着其长期抱负。
非洲
非洲具有全球 30% 的矿产储量，因此具有战略重要性。该大陆在联合国拥有 54 票；在中国日益强势、到 2027 年可能爆发台湾危机以及美中竞争加剧的背景下，这一点至关重要。西方应支持抵制俄罗斯和中国影响力的民主运动，因为这能使非洲国家在国际上表达独立立场。俄罗斯正通过利用一些国家的政治不稳定来扩大其在非洲的影响力，而中国则以“债务陷阱”诱使这些国家。美国在非洲面临的问题仍是 贸易关系不均衡 ，原因在于多样化不足和贸易逆差。
自苏联时期以来，俄罗斯就在非洲、拉丁美洲和亚洲建立了发达的外交网络，并通过 RT/Sputnik 媒体在当地传播其叙事。近年来，这些网络被用于放大俄罗斯围绕对乌战争的宣传，尤其是在已受经济脆弱性和政治不稳定影响的地区。俄罗斯对乌克兰的入侵对非洲部分地区，特别是萨赫勒地区的粮食安全和通胀产生了间接但显著的溢出影响，加剧了原有脆弱性。随着经济和政治压力提高了人们对替代性叙事的接受度，这些动态为俄罗斯的影响行动创造了更为宽松的环境。因此，应对受影响地区的粮食安全和治理挑战具有更广泛的战略意义，因为这有助于降低外部信息影响的效力，并促进国际社会对乌克兰战争形成更平衡的认识。乌克兰已经在向该大陆提供粮食援助，基辅已在欧盟和美国资助下，通过 WFP 提供近 300,000吨粮食。联合努力的结果是，共有 8 million 人在12个非洲国家获得了乌克兰援助，其中包括对毛里塔尼亚姆贝拉营地马里难民的支持。
俄罗斯利用反殖民叙事来争取非洲伙伴并避免外交孤立。乌克兰及其盟友应通过支持本地媒体平台、揭露俄罗斯为战争招募非洲人，以及揭露其对黑海港口的袭击来反制虚假信息；这些袭击推高了全球粮食价格。促进乌非关系发展的另一种方式，是资助乌克兰—非洲峰会，邀请政府官员和公民社会成员参加。电子政务、网络安全和数字服务解决方案是另一个潜在合作领域，因为乌克兰可以输出专门知识，并就如何将此类服务融入治理提供培训。各国政府已开始采用乌克兰的数字化转型模式：埃塞俄比亚和桑给巴尔（坦桑尼亚）已开始基于乌克兰 Diia 平台创建自己的国家应用程序，并根据当地需求调整其方法。最近，乌克兰数字化转型部和乌克兰大使馆为尼日利亚的同行在线展示了 Diia，重点介绍该平台的功能及其在尼日利亚语境中的潜在适用性。2025 年 5 月，乌克兰 GovTech 公司 Kitsoft 与泛非邮政联盟（PAPU）签署了一份谅解备忘录，以支持成员国邮政服务的数字化转型，表明该地区对乌克兰数字专业能力的兴趣日益增长。乌克兰的 GovTech 生态系统也正通过诸如Digital State UA等平台在全球展示；该平台旨在推广乌克兰数字创新，并促进与各国政府和投资者的合作。这些发展表明，乌克兰电子政务和数字服务不仅对国内现代化具有切实价值，也可作为国际合作工具，支持伙伴国能力建设、强化全球数字治理网络，并为经济和技术接触创造新机遇。
俄罗斯在非洲使用的最强大影响杠杆之一是瓦格纳集团和武器出口。例如， 73% 的阿尔及利亚武器在 2018–2022 年间来自俄罗斯。在这种情况下，乌克兰可以与美国和欧盟一道，通过在内罗毕和开普敦等中心发起安全议题对话，提供与俄罗斯合作的替代方案。合作可包括警务、后勤和危机应对培训。鉴于其战争经验，乌克兰可成为非洲在国防领域，尤其是武器出口方面的替代伙伴。特别是，乌克兰拥有成熟的无人机技术，包括可用于民用和国防的海上及水下无人机。国防合作的优先领域可以是苏联时期装备现代化、人员培训和无人机相关技术。乌克兰教官已在毛里塔尼亚与马里关系紧张、莫斯科支持马里政府军之际，向毛里塔尼亚提供 军事培训 。
白俄罗斯目前正试图与阿尔及利亚和阿曼建立联合项目，生产复合 NPK 肥料，并宣扬俄罗斯关于“公平的多极世界秩序”的叙事、谴责“西方殖民主义”。俄罗斯完全满足阿尔及利亚的粮食需求。作为回应，乌克兰计划 扩大 经由南非物流枢纽向非洲和中东出口化肥，并可供应目前主要从俄罗斯和白俄罗斯进口的氯化钾。乌克兰也在增加冶金产品出口。自然资源联合透明度计划可减少俄罗斯和中国借以巩固自身地位的腐败渠道。乌克兰可以在能源资源的开采、运输和加工方面提供技术专长，而欧盟可以投资于 气候相关项目 ，以应对中国经济实践造成的环境影响。
拉丁美洲
北京现已成为南美洲的第二大贸易伙伴，而俄罗斯的宣传、长期经济联系和强大的左翼政治潮流则放大了莫斯科的影响力。中国是巴西、智利和秘鲁最大的出口市场，也是阿根廷、哥斯达黎加和古巴的第二大出口市场；最近还与哥伦比亚签署了“一带一路”合作计划，进一步巩固其在该地区贸易和发展格局中的作用。乌克兰及其伙伴必须与当地记者、专家和公民社会行动者协调努力，并扩大与美国和欧盟的联合学生交流，以促进民主价值观，尤其是在古巴和尼加拉瓜仍由俄罗斯支持的非民主领导人执政的情况下。
在此背景下，乌克兰可与拉丁美洲伙伴分享其在韧性方面的独特战时经验，包括国防和技术领域。首要任务是与该地区的主要国家——巴西、阿根廷和墨西哥——接触，并使其更接近西方阵营。
亚洲
许多亚洲国家仍通过 BRI 基础设施、港口、数字系统和 5G 技术在经济和技术上依赖中国。俄罗斯继续向该地区出口武器和能源，并宣扬西方在对乌战争中存在“双重标准”的叙事。将乌克兰纳入与东盟和印太倡议的对话，聚焦海上安全、防空、反无人机和反导弹能力，可为亚洲国家提供俄罗斯武器和训练计划的实用替代方案。例如，据乌克兰欧洲和欧洲—大西洋一体化副总理塔拉斯·卡奇卡称， 马来西亚 可成为乌克兰无人机技术进入东盟市场的门户，因为两国间的军事合作在过去几年中有所加强。还应向亚洲政府提供选项，使其可通过在透明条件下实施的西方交通、港口和数字基础设施投资方案，避免中国“债务陷阱”外交的某些要素。日本最近决定拒绝欧盟提出的、加入利用被冻结俄罗斯资产援助乌克兰计划的建议，说明迫切需要加强该地区以乌克兰为重点的接触和游说工作。
从全球视角以及当前美俄乌谈判环境来看，欧盟和乌克兰应共享对未来的共同愿景，让乌克兰充当欧洲的前沿防御缓冲带。互利关系十分明确：欧盟加强其安全架构和威慑能力，乌克兰则获得长期安全保障、加速一体化以及通向持续政治和经济稳定的可信路径。
乌克兰积累了与长期被视为世界“第二强军队”进行现代高强度战争的无与伦比的经验。自 2022 年以来，乌克兰部队一直在人员和物资持续处于劣势的条件下作战，通过作战适应性、技术创新和外部军事支持来弥补这种失衡。截至 2025 年，乌克兰武装部队约有 880,000 名人员，而俄罗斯军队约有 1.13 million 名人员，使俄罗斯兵力在人力上约为乌克兰的 1.3 倍。尽管这一差异在绝对数量上看似相对有限，却掩盖了一种关键的不对称：俄罗斯保有显著的动员储备和战略纵深，而乌克兰的人力资源池则受到更多限制。这种不对称凸显了乌克兰面临的结构性挑战，而非表明两军实力相当。
重型装备方面的失衡更为明显。俄罗斯拥有数量远多于乌克兰的坦克和装甲车辆库存，在役和库存系统多达数万套。截至 2025 年，俄罗斯拥有欧洲规模最大的 5,750 辆坦克 ，而乌克兰则部署约 1,114 辆坦克，即使计入持续的西方军事援助，也是如此。装甲车辆、火炮系统和远程打击能力等其他类别也存在类似差距。若没有北约提供的平台和弹药，乌克兰将无法仅靠国内生产来弥补这些数量上的缺口。
尽管存在这些限制，乌克兰展现出高度的作战创新能力，利用精确打击能力、无人系统、情报整合和非对称战术来抵消俄罗斯在数量上的优势。乌克兰部队持续对俄罗斯军事基础设施实施纵深打击，包括炼油厂、弹药库、后勤枢纽和机场，削弱俄罗斯的长期战争能力，而非寻求与其直接实现兵力对兵力的对等。这一经验使乌克兰成为对抗物资实力更强对手的当代高强度战争作战知识的独特宝贵来源。
乌克兰不仅是援助接受方，还是可成为欧洲国防工业一部分的现成、可规模化军事解决方案来源。入侵之初，该国本土 Bohdana 榴弹炮仅有一个原型；到 2024 年，乌克兰生产的火炮已超过所有北约国家的总和。乌克兰在各类武器的研发、应用和规模化方面具有创新性。2024 年，开发出一类“导弹无人机”，尤其包括 Palyanytsia、Peklo、Ruta 和 Bars。与自行火炮相比，牵引火炮生产成本更低、更加简单，因此也更快。如果卡车损坏，可以更换。这类火炮系统稳定性高，从而降低了其操作人员面临的危险程度。
乌克兰已成为地面机器人系统作战运用领域的领先创新者，使用无人地面车辆（UGVs）开展后勤、侦察、排雷和火力支援。2024 年，乌克兰出现了324 项新的编制化研发成果，例如 Long Neptune 火箭无人机。155 mm 炮弹和 60 mm 北约标准地雷已开始生产。
投资乌克兰经实战检验的解决方案，对欧盟和北约在经济和战略上均有利：这使其无需经历多年高成本研发周期，便可将经验证的技术纳入欧洲生产链。在乌克兰制造和维修武器的成本显著低于欧盟国家，而对战场变化的适应速度则显著更高。乌克兰将能够迅速掌握本国国防工业，并减少对关键系统进口的依赖。对伙伴而言，这将减轻不堪重负的欧洲生产线的负担，实现供应多元化，并获得已经针对俄罗斯战术优化的技术。乌克兰与欧盟企业正积极探索在乌克兰境内设立合资企业、将欧洲生产本地化，同时将乌克兰技术转移到国外生产的机会。例如，2024 年 2 月，Rheinmetall 与一家乌克兰伙伴签署了谅解备忘录，以成立一家 合资企业 用于在乌克兰生产弹药。他们计划每年生产六位数数量的 155 mm 炮弹和发射药。Rheinmetall 与乌克兰国有企业 Ukrainian Defense Industry JSC 还在基辅成立了一家合资企业，以维修装甲车辆并推进生产本地化。此类联合生产模式可减轻产能过载的欧洲工厂负担，降低物流风险，并在欧盟和北约这一政治上可靠的空间内强化可持续的国防供应链。
俄乌战争已成为多种武器的试验场，为北约国家在真实作战条件下使用这些武器提供了宝贵经验。乌克兰迅速部署创新技术并将其融入传统作战行动的能力，是其对抗俄罗斯在装甲车辆、火炮和兵力方面的常规军事优势，以及在网络和混合领域优势的根本所在。乌克兰在无人系统、电子战和侦察领域拥有最宝贵的经验。乌克兰快速的创新周期（UAV、反 UAV 措施、人工智能、激光武器）使盟友能够更快调整本国军队，降低测试成本，并在不直接参战的情况下提高国防创新的效能。随着 新兴与颠覆性技术 （EDT）的作战重要性日益提升，北约与乌克兰之间互利的技术发展和最佳实践交流潜力也在不断增长。与乌克兰开展作战数据共享与创新交流、联合测试和研发合作，可显著降低北约的研发风险和成本，缩短“从原型到生产”的周期，并使系统从设计之初便完全兼容北约标准。
应将乌克兰作为欧洲前沿防御缓冲带理解为一项共同安全项目，其嵌入欧盟一体化、民主改革与经济趋同进程。除军事层面外，这一角色还直接影响欧盟东翼的稳定，以及欧盟防止其周边地区出现持续“灰色地带”不稳定的能力。治理薄弱、问责不足或对侵略者过度迁就，都会为俄罗斯的混合行动打开缺口，尤其是在前线地区和暂时被占领领土。
该国目前正面临巨大挑战——从全国性停电、持续的导弹和无人机袭击，到严峻的财政约束和不断加剧的社会疲劳——要维持这一角色，不仅需要军事支持，还需要欧盟的长期政治承诺、制度改革和有针对性的经济援助。同时，战时支出和国际援助的规模使更严格的问责体系必不可少。明确的条件性、独立监督机制，以及有力的议会和公民社会监督，是确保紧急治理措施不会侵蚀民主标准或制度韧性的必要条件。
从更广泛的欧洲安全视角看，优先通过领土让步实现短期降级的提议，可能产生相反效果。建立不受控制或治理薄弱的地区，很可能成为新的军事施压、混合干预和未来升级的平台，而非持久稳定的基础。此外，在一个地区树立的先例几乎必然会在其他地区被复制，从而增加乌克兰和欧盟的长期风险。因此，防止灰色地带不稳定需要采取综合办法，将安全援助与治理改革、问责，以及对乌克兰复苏和一体化进程的持续参与结合起来。
西方伙伴应将支持乌克兰视为双重挑战：既要维持其眼下的战时生存，也要守护其长期民主韧性。这需要附带条件的财政援助、对人力和制度资本的战略投资、加强全球代表性，以及赋能地方社区的结构化重建规划。通过统筹安全、治理和发展支持，西方可以帮助乌克兰挺过战争，防止民主倒退，并为可持续、独立且与欧洲接轨的未来奠定基础。
3. 共同的民主利益与互利
本网站发表文章中的观点、思想和意见仅代表作者本人，并不一定代表跨大西洋对话中心、其委员会或其附属组织。文章旨在促进对话与讨论，不代表跨大西洋对话中心或作者可能关联的任何其他组织的官方政策立场。
本出版物在国际复兴基金会的支持下编写。其内容完全由作者负责，并不必然反映国际复兴基金会的观点。
本文由英文原文自动翻译而成；切换网站语言至英语后，仍可查看英文原文。
