संयुक्त राज्य अमेरिका द्वारा यूक्रेन को जमी हुई रूसी संपत्तियों का हस्तांतरण: कानूनी और राजनीतिक ढाँचा

अपने विश्लेषण में लेखक विशेष रूप से अंतरराष्ट्रीय आपातकालीन आर्थिक शक्तियाँ अधिनियम (IEEPA) पर चर्चा करते हैं, जो राष्ट्रपति को किसी अन्य राष्ट्र—इस मामले में रूस—की संप्रभु निधियों की निगरानी करने का विशेषाधिकार देता है, यदि अमेरिकी राष्ट्रीय सुरक्षा, विदेश नीति या अर्थव्यवस्था के लिए खतरों के कारण आपातकाल की स्थिति घोषित हो। उल्लेखनीय है कि 2014 में ही राष्ट्रपति ओबामा ने रूस द्वारा क्रीमिया के विलय के जवाब में आपातकाल की स्थिति लागू की थी। फरवरी 2022 में, राष्ट्रपति बाइडेन ने यूक्रेन पर रूस के पूर्ण पैमाने के आक्रमण के बाद इसके प्रयोग का और विस्तार किया। फलस्वरूप, इस अधिनियम में उल्लिखित प्रारंभिक शर्त पहले ही पूरी हो चुकी है, जिसका अर्थ है कि कार्यपालिका (संयुक्त राज्य अमेरिका के राष्ट्रपति) के पास अब जमी हुई रूसी संपत्तियों को यूक्रेन के समर्थन के लिए आवंटित करने का अधिकार है।

ऐसी कार्रवाइयों के विरोधियों द्वारा दिया गया मुख्य तर्क यह है कि किसी अन्य राज्य के केंद्रीय बैंक की संपत्तियाँ अंतरराष्ट्रीय कानून द्वारा संरक्षित हैं। फलस्वरूप, उनकी जब्ती उस राज्य की संप्रभुता का उल्लंघन होगी। हालांकि, विशेषज्ञों का कहना है कि एक राज्य द्वारा संयुक्त राष्ट्र चार्टर के सार्वभौमिक प्रावधानों का उल्लंघन अन्य सभी राज्यों को प्रतिप्रतिकारों के सिद्धांत का सहारा लेने का अधिकार देता है। सारतः, इससे उन्हें ऐसी विशिष्ट कार्रवाइयाँ करने की अनुमति मिलती है जो सामान्यतः अंतरराष्ट्रीय मानदंडों के विरुद्ध होतीं, लेकिन इस स्थिति में उल्लंघनकर्ता को दंडित करने के लिए निर्देशित होती हैं।

इसलिए, रूस के मामले में प्रतिप्रतिकारों का सिद्धांत उचित रूप से लागू किया जा सकता है। रूस ने अंतरराष्ट्रीय कानून के अनेक सिद्धांतों का उल्लंघन किया है, विभिन्न संधियों के तहत अपने अंतरराष्ट्रीय दायित्वों को पूरा नहीं करता, और जब उसने स्वयं पड़ोसी राज्य की संप्रभुता की अवहेलना की है तो वह राज्य संप्रभुता के अंतरराष्ट्रीय सिद्धांत का हवाला नहीं दे सकता। फलस्वरूप, यह रूस के विरुद्ध प्रतिप्रतिकारों के प्रयोग को वैध बनाता है।

हालांकि, यह विचार करना महत्वपूर्ण है कि ऐसी स्थिति रूस को इसी प्रकार की प्रतिशोधात्मक कार्रवाई करने के लिए उकसा सकती है, जैसे रूस में निवेशित पश्चिमी संपत्तियों को जब्त करना। अप्रैल 2023 में, पुतिन ने पश्चिमी प्रतिबंधों के जवाब में फिनिश और जर्मन कंपनियों की संपत्तियों के अधिग्रहण का आदेश हस्ताक्षरित किया और इस प्रक्रिया को जारी रखने की धमकी दी। फिर भी, इस संदर्भ में राजनीतिक आयाम आर्थिक चिंताओं पर भारी पड़ता प्रतीत होता है, क्योंकि राजनीतिक रूप से अलग-थलग राज्य से जुड़ने में अनिच्छुक कई अमेरिकी और यूरोपीय कंपनियाँ स्वेच्छा से रूसी बाजार से हट रही हैं।

इन वित्तीय संपत्तियों को यूक्रेन हस्तांतरित करने के विरुद्ध अतिरिक्त तर्कों में पश्चिमी अर्थव्यवस्थाओं में निवेश की घटती आकर्षणशीलता के बारे में चिंताएँ शामिल हैं। डी-डॉलरीकरण की संभावना को लेकर भी आशंका है, जिसका अर्थ है वित्तीय लेन-देन में पश्चिमी मुद्राओं, विशेषकर अमेरिकी डॉलर, के उपयोग से दूर हटना। चिंताएँ हैं कि ये कारक तथाकथित वैश्विक दक्षिण के देशों की अमेरिकी डॉलर और समग्र रूप से पश्चिम की ओर झुकाव को प्रभावित कर सकते हैं। हालांकि, 2022 में यूक्रेन पर रूसी आक्रमण और उसके बाद रूसी संपत्तियों के जमा किए जाने से डी-डॉलरीकरण की प्रक्रिया में कोई महत्वपूर्ण तेजी प्रदर्शित नहीं हुई, जो संयोगवश इन घटनाओं से बहुत पहले शुरू हो चुकी थी। यद्यपि कुछ का तर्क है कि जब्ती चीन या सऊदी अरब जैसे देशों को संकेत देगी कि डॉलर या यूरो इन मुद्राओं में वित्तीय संपत्तियों को सुरक्षित रखने के लिए विश्वसनीय नहीं हैं, अधिकांश विशेषज्ञ इस दावे का खंडन करते हैं।

Renew Democracy Initiative लेख के लेखक जोर देते हैं कि रूसी संपत्तियों को जब्त करने के नकारात्मक परिणामों, जैसे डी-डॉलरीकरण, संबंधी अधिकांश दावे अतिरंजित हैं। उनका तर्क है कि यह उदाहरण अन्य देशों को अपने भंडार रखने की मुद्रा के रूप में डॉलर को छोड़ने के लिए प्रेरित नहीं करेगा, विशेषकर इसलिए कि वर्तमान में इससे बेहतर कोई विकल्प उपलब्ध नहीं है।

इस मुद्दे के नैतिक पक्ष पर भी इस रिपोर्ट में चर्चा की गई। लेखक इस महत्वपूर्ण आवश्यकता को रेखांकित करते हैं कि यह प्रदर्शित किया जाए कि बिना उकसावे के शुरू किया गया नरसंहारकारी युद्ध अंतरराष्ट्रीय समुदाय की निगाह से नहीं बचेगा और आक्रामक को परिणाम भुगतने होंगे। इसके अतिरिक्त, रूसी परिसंपत्तियों की जब्ती और उनका यूक्रेन को हस्तांतरण इस सिद्धांत की पुनः पुष्टि करेगा कि अंतरराष्ट्रीय कानून और सार्वभौमिक सिद्धांतों के किसी भी उल्लंघन का जवाब जवाबदेही से दिया जाएगा, और आक्रामक राष्ट्र दूसरों की संप्रभुता का उल्लंघन करने के बाद अपनी संप्रभुता की आड़ नहीं ले सकते। वैश्विक संदर्भ में, लेखक अंतर-राज्यीय सहयोग के महत्व पर प्रकाश डालते हैं, क्योंकि इससे ऐसे कार्यों की अंतरराष्ट्रीय वैधता सुदृढ़ होगी।

इतिहास में मिसालें

यह ध्यान देने योग्य है कि इतिहास में पहले से ही मिसालें मौजूद हैं। 1990 में इराक द्वारा कुवैत पर आक्रमण के बाद, संयुक्त राज्य अमेरिका ने इराकी परिसंपत्तियों में अरबों डॉलर जब्त किए, जिन्हें कुवैत के लिए क्षतिपूर्ति की ओर निर्देशित किया गया। एकमात्र अंतर यह है कि इन कार्रवाइयों को संयुक्त राष्ट्र क्षतिपूर्ति आयोग ने मंजूरी दी थी। यूक्रेन के विरुद्ध रूस के युद्ध के मामले में, संयुक्त राष्ट्र सुरक्षा परिषद में रूस की स्थिति और उसकी वीटो शक्ति के कारण ऐसा परिदृश्य असंभव है। हालांकि, विशेष संयुक्त राष्ट्र प्रतिबंधों के बिना भी संयुक्त राज्य अमेरिका और उसके सहयोगियों की कार्रवाइयाँ कानूनी होंगी।

यूक्रेनवासियों के लिए REPO (पुनर्निर्माण आर्थिक समृद्धि और अवसर) अधिनियम

जैसा कि पहले उल्लेख किया गया है, अमेरिकी कानून में मौजूदा अंतरराष्ट्रीय आपातकालीन आर्थिक शक्तियाँ अधिनियम (IEEPA) के साथ, जो पहले ही संयुक्त राज्य अमेरिका के राष्ट्रपति को रूसी परिसंपत्तियाँ जब्त करने और उन्हें यूक्रेन को हस्तांतरित करने का अधिकार देता है, 15 जून, 2023 को यूक्रेनवासियों के लिए पुनर्निर्माण आर्थिक समृद्धि और अवसर अधिनियम भी प्रस्तुत किया गया। यह अधिनियम विशेष रूप से रूस से जुड़े परिदृश्यों के लिए तैयार किया गया था और इसका उद्देश्य जब्ती प्रक्रिया को तेज करना था।

हडसन संस्थान द्वारा प्रदान की गई जानकारी के अनुसार, द्विदलीय और द्विसदनीय यूक्रेनवासियों के लिए पुनर्निर्माण आर्थिक समृद्धि और अवसर (REPO) अधिनियम में चार प्रमुख कदम शामिल हैं, जिनका उद्देश्य राष्ट्रपति को जमी हुई रूसी परिसंपत्तियाँ जब्त करने और उन्हें यूक्रेन के पुनर्निर्माण के लिए हस्तांतरित करने का स्पष्ट कानूनी अधिकार प्रदान करना है। इसके अतिरिक्त, यह रूस को अमेरिकी अदालतों में अनिश्चितकाल तक जब्ती को चुनौती देने की क्षमता से वंचित करता है और रूस द्वारा यूक्रेन से अपनी सेनाएँ वापस बुलाने तथा क्षतिपूर्ति देने की प्रतिबद्धता जताने तक जमी हुई संप्रभु परिसंपत्तियों को जारी करने पर रोक लगाता है। कुछ विशेषज्ञों का तर्क है कि परिसंपत्तियों की जब्ती लंबे कानूनी संघर्षों का कारण बन सकती है, लेकिन रूस इसका पीछा करेगा या नहीं और परिणाम क्या हो सकता है, यह अनिश्चित है। अधिनियम राष्ट्रपति को समान विचारधारा वाले भागीदारों के साथ मिलकर एक अंतरराष्ट्रीय क्षतिपूर्ति तंत्र स्थापित करने का भी निर्देश देता है।

रिन्यू डेमोक्रेसी इनिशिएटिव के लेखक इस बात पर जोर देते हैं कि यद्यपि इस अधिनियम का पारित होना मुख्यतः प्रतीकात्मक है, इसका महत्वपूर्ण महत्व है क्योंकि इसका उद्देश्य हिचकिचाती कार्यपालिका को जब्ती की दिशा में प्रेरित करना है। हालांकि, कई विशेषज्ञ रेखांकित करते हैं कि इसमें और परिष्करण की आवश्यकता है, क्योंकि कुछ प्रावधानों में ऐसी अस्पष्टताएँ हैं जिनका समाधान किया जाना चाहिए।

संयुक्त राज्य अमेरिका में रूसी संपत्ति की जब्ती के उदाहरण

दिसंबर 2022 में, सीनेट ने रूस के साथ युद्ध में यूक्रेन की सहायता के लिए कुछ जब्त रूसी परिसंपत्तियों का उपयोग करने की योजना का सर्वसम्मति से समर्थन किया। मामले का सार यह है कि अमेरिका में रूसी कुलीनों और कंपनियों की कुछ संपत्ति, जिन्होंने अमेरिकी कानूनों के तहत गैरकानूनी कार्य किए हैं, रूस पर लगाए गए अमेरिकी प्रतिबंधों का उल्लंघन किया है, किसी न किसी तरह पुतिन से जुड़े रहे हैं, या यूक्रेन पर आक्रमण का समर्थन किया है, जब्ती के अधीन होगी और बाद में यूक्रेन को हस्तांतरित कर दी जाएगी।

इसके अलावा, संयुक्त राज्य अमेरिका विशिष्ट मामलों में पहले ही रूसी परिसंपत्तियाँ जब्त कर चुका है। उदाहरण के लिए, रूसी कुलीन सुलेमान केरीमोव की $300 मिलियन की नौका को मई में फिजी सरकार ने अमेरिकी सरकार की ओर से जब्त कर लिया था। वॉशिंगटन पोस्ट के अनुसार, रूस के सबसे धनी व्यक्तियों में से एक और राष्ट्रपति व्लादिमीर पुतिन के राजनीतिक सहयोगी केरीमोव को अमेरिकी ट्रेजरी विभाग ने रूसी संघ की सरकार के एक अधिकारी और रूसी संघ परिषद के सदस्य के रूप में चिन्हित किया है।

इसके अतिरिक्त, फरवरी 2023 में रूसी कुलीन कॉन्स्टेंटिन मालोफेयेव के $5.4 मिलियन, जिन पर रूस के विरुद्ध अमेरिकी प्रतिबंधों का उल्लंघन करने का आरोप था, अमेरिकी अभियोजकों द्वारा जब्त किए गए और उन्हें यूक्रेन को हस्तांतरित किया जाना था।

संयुक्त राज्य अमेरिका और उसके सहयोगियों की कार्रवाइयाँ

REPO (यूक्रेनवासियों के लिए पुनर्निर्माण आर्थिक समृद्धि और अवसर अधिनियम) में संयुक्त राज्य अमेरिका के राष्ट्रपति और सहयोगियों के बीच धन की संयुक्त जब्ती और उसे यूक्रेन को हस्तांतरित करने के लिए बहुपक्षीय सहयोग शामिल है। निस्संदेह, एक विशेष अंतरराष्ट्रीय तंत्र की स्थापना, जो धन की जब्ती को सुगम बनाएगा और यह निर्धारित करेगा कि उसका यूक्रेन में कैसे उपयोग किया जाएगा, एक महत्वपूर्ण प्रगति है।

यह देखते हुए कि अमेरिका में जब्त रूसी परिसंपत्तियाँ कुल राशि का एक अत्यंत छोटा अंश हैं ($300 बिलियन में से लगभग $5 बिलियन), इस निर्णय का अमेरिका के लिए वित्तीय से अधिक राजनीतिक महत्व है। यूरोपीय देशों की मुख्य चिंताएँ जमे हुए धन की विशाल राशि और सामूहिक पश्चिमी प्रतिक्रिया के विरोधियों के लिए एक नकारात्मक मिसाल स्थापित होने की संभावना के इर्द-गिर्द हैं।

इसके अतिरिक्त, अधिकांश राज्यों के कानून विदेशी परिसंपत्तियों की जब्ती से संबंधित कार्रवाइयों को कानूनी बनाने के लिए नए विधायी संशोधनों की आवश्यकता रखते हैं। यूरोपीय सहयोगियों के बीच जमी हुई रूसी परिसंपत्तियों से होने वाले लाभ को यूक्रेन को हस्तांतरित करने के विचार का व्यापक समर्थन है, जैसा कि हाल ही में अमेरिकी ट्रेजरी सचिव जेनेट येलेन ने समर्थन किया। हालांकि, केवल यह कदम पर्याप्त नहीं है, क्योंकि यूक्रेन को युद्धोत्तर पुनर्निर्माण के लिए जमी हुई परिसंपत्तियों की कुल राशि से कहीं अधिक धन की आवश्यकता है, उनसे प्राप्त लाभ की तो बात ही अलग है।

यह ध्यान देने योग्य है कि संयुक्त राज्य अमेरिका और यूनाइटेड किंगडम परिसंपत्तियों की जब्ती में फ्रांस या जर्मनी की तुलना में अधिक सक्रिय हैं, जिनकी सबसे बड़ी कंपनियों के रूस में निवेश हैं, जिनके पश्चिमी कार्रवाइयों के जवाब में रूसी संघ द्वारा जब्त किए जाने का जोखिम है। फिर भी, सभी G-7 देशों के साथ-साथ रूसी परिसंपत्तियों को फ्रीज़ करने वाले अन्य यूरोपीय राज्यों को संयुक्त निर्णय लेने और रूसी धन की जब्ती के लिए तंत्र बनाने चाहिए। राज्य व्यक्तिगत रूप से ऐसी कार्रवाइयाँ करने के लिए बहुत अनिच्छुक हैं, इसलिए केवल संयुक्त प्रयास ही सफल जब्ती सुनिश्चित करेंगे और उन नकारात्मक परिणामों को कम करेंगे जिनका सामना कोई एक राज्य कर सकता है।

सीनेट विदेश संबंध समिति के रैंकिंग सदस्य, अमेरिकी सीनेटर जिम रिश (आर-आइडाहो) ने हडसन संस्थान में द्विदलीय यूक्रेनवासियों के लिए पुनर्निर्माण आर्थिक समृद्धि और अवसर (REPO) अधिनियम के बारे में बोलते हुए कहा:

“इस बीच, सार्वजनिक रिपोर्टिंग से संकेत मिलता है कि वर्तमान में दुनिया भर में रूसी संप्रभु परिसंपत्तियों के $300 बिलियन से अधिक जमे हुए हैं, जिनमें से अधिकांश यूरोप में रखे गए हैं। हालांकि समान विचारधारा वाले देश सहमत हैं कि यूक्रेन के पुनर्निर्माण का भुगतान रूस को करना चाहिए, लेकिन अभी तक कोई भी देश इसे संभव बनाने के लिए पहला कदम उठाने को तैयार नहीं हुआ है। अब तक यूक्रेन को सहायता के संबंध में सभी प्रमुख निर्णय बिंदुओं की तरह, अमेरिकी नेतृत्व आवश्यक है।”

निष्कर्ष

दी गई जानकारी के आधार पर, यह निष्कर्ष निकाला जा सकता है कि संयुक्त राज्य अमेरिका के लिए, जहाँ जमी हुई परिसंपत्तियों का केवल एक छोटा अंश स्थित है, उन्हें हस्तांतरित करने का निर्णय मुख्यतः एक राजनीतिक संकेत के रूप में कार्य करेगा। इसका कारण यह है कि विचाराधीन राशि यूक्रेन के पुनर्निर्माण प्रयासों के लिए आवश्यक धनराशि और अमेरिकी सहयोगी देशों में रखी रूसी परिसंपत्तियों की कुल राशि, दोनों की तुलना में बहुत कम है। इसलिए, इस परिदृश्य में संयुक्त राज्य अमेरिका की मुख्य भूमिका यूरोपीय देशों को, जहाँ रूसी धन का अधिकांश भाग स्थित है, जब्ती प्रक्रिया शुरू करने की दिशा में कदम उठाने के लिए प्रोत्साहित करने में निहित है।

परिसंपत्ति जब्ती के संबंध में G-7 स्तर पर सहयोग से एकजुटता और एक ऐसे एकीकृत कानूनी तंत्र के विकास को सुगम बनना चाहिए जो अंतरराष्ट्रीय कानून तथा प्रत्येक सहभागी देश के घरेलू कानून, दोनों का पालन करता हो। संयुक्त राज्य अमेरिका के मामले में, उसके मौजूदा राष्ट्रीय कानून पहले ही परिसंपत्ति जब्ती और कार्यपालिका के विवेकानुसार उनके उपयोग का अधिकार प्रदान करते हैं।

विशेषज्ञों के अनुसार, अंतरराष्ट्रीय कानून के ढाँचे में जब्ती पूर्णतः वैध है, और राज्यों के लिए संभावित नकारात्मक परिणाम न्यूनतम हैं। इसलिए, संयुक्त राज्य अमेरिका को रूसी परिसंपत्तियों को जब्त करने और यूक्रेन को हस्तांतरित करने में राजनीतिक नेतृत्व संभालना चाहिए, जिससे यह प्रदर्शित हो कि आक्रामक राज्य द्वारा अंतरराष्ट्रीय कानून का कोई भी उल्लंघन अंतरराष्ट्रीय समुदाय की निगाह से नहीं बचेगा।

इसके अलावा, ये धनराशियाँ उस क्षतिपूर्ति का हिस्सा हो सकती हैं जिसे रूस अंततः चुकाने के लिए बाध्य होगा (संभवतः अपनी इच्छा के विरुद्ध), और इन्हें यूक्रेन के युद्धोत्तर पुनर्निर्माण की ओर निर्देशित किया जा सकता है, जिसके लिए अनुमानतः सैकड़ों अरब अमेरिकी डॉलर की आवश्यकता है।

यूक्रेन को रूसी परिसंपत्तियों की जब्ती और हस्तांतरण के विषय पर महत्वपूर्ण ध्यान, संयुक्त राज्य अमेरिका सहित कुछ राज्यों द्वारा उठाए गए प्रारंभिक कदमों, और अमेरिकी कांग्रेस द्वारा यूक्रेन को सहायता प्रदान करने में देरी को देखते हुए, यह प्रक्रिया भविष्य में जारी रहने और अंततः पूरी होने की संभावना है। इससे अमेरिका और उसके सहयोगियों को रूस के साथ उसके टकराव में यूक्रेन के प्रति अपनी प्रतिबद्धता, अपनी एकता और आक्रामक राज्यों को दंडित करने के उद्देश्य से संयुक्त कार्रवाइयाँ करने की अपनी क्षमता प्रदर्शित करने का अवसर मिलेगा।

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