por Anna-Mariia Mandzii
Puntos clave
- Activos Congelados Importantes: Se han congelado alrededor de 300.000 millones de dólares en fondos rusos en todo el mundo, la mayoría de ellos en Europa. La mayor parte, unos 191.000 millones, se encuentra en Bélgica. En cambio, Estados Unidos ha congelado entre 4.000 y 5.000 millones de dólares, una fracción mucho menor del total.
- Marco Jurídico en Evolución: La nueva legislación estadounidense, que incluye la Ley de Poderes Económicos para Emergencias Internacionales (IEEPA, por sus siglas en inglés) y la Ley para la Reconstrucción de la Prosperidad Económica y Oportunidades para los ucranianos (REPO, por sus siglas en inglés), otorga al presidente de Estados Unidos la autoridad legal para confiscar y transferir activos rusos. Estas leyes están diseñadas para garantizar que la transferencia de activos se ajuste a las normas legales nacionales e internacionales.
- Justificación Legal y Moral: Los expertos sostienen que la confiscación y transferencia de activos rusos está justificada en virtud del derecho internacional, especialmente a través del principio de contramedidas, que permite a los Estados adoptar medidas que de otro modo violarían las normas internacionales para responder a graves infracciones del derecho internacional, como la invasión de Ucrania por parte de Rusia.
- Coordinación Global: Para que la transferencia de estos activos sea efectiva se requieren esfuerzos coordinados entre los países del G-7 y otros estados europeos. La acción conjunta es esencial para mitigar las posibles consecuencias negativas y garantizar una respuesta unificada a la agresión rusa.
La cuestión de la transferencia a Ucrania de los activos rusos congelados se ha convertido recientemente en uno de los temas más debatidos, especialmente en el contexto del retraso de la ayuda financiera y militar en el Congreso de Estados Unidos. La mayoría de los Estados de la región euroatlántica, incluido Estados Unidos, han congelado una parte de los fondos rusos, principalmente en forma de inversiones financieras situadas en sus territorios. Existen varias formas de confiscar los activos rusos. Sin embargo, Estados Unidos y sus aliados están intentando crear un mecanismo que no contradiga la legislación nacional ni el derecho internacional y que no tenga consecuencias negativas para estos Estados.
¿Cuántos activos financieros se han congelado?
El importe total de los activos congelados asciende a unos 300.000 millones de dólares, lo que constituye aproximadamente la mitad de las reservas del Banco Central de Rusia. Para ser más precisos, según Reuters, las tenencias del Banco incluyen aproximadamente 207.000 millones de euros, 67.000 millones en dólares estadounidenses, 37.000 millones en libras esterlinas, 36.000 millones en yenes japoneses, 19.000 millones en dólares canadienses, 6.000 millones en dólares australianos, 1.800 millones en dólares de Singapur, 1.000 millones en francos suizos, etcétera. Una parte significativa de estos activos comprende depósitos bancarios e inversiones en valores extranjeros.
La mayoría de los activos incautados se encuentran en Europa, por un total aproximado de 210.000 millones de dólares, de los cuales la mayor suma, 191.000 millones de dólares, está congelada en Bélgica, en Euroclear, el depositario central de valores con sede en Bruselas. Por el contrario, según distintos informes, Estados Unidos sólo ha congelado entre 4.000 y 5.000 millones de dólares, lo que representa una ínfima parte de la cantidad total que podría transferirse a Ucrania.
Localización de los activos rusos congelados, la mayoría de los cuales se encuentran en Bélgica. Financial Times.
Según los cálculos del Banco Mundial, en marzo de 2023 Ucrania necesitará 411.000 millones de dólares para la reconstrucción de posguerra. Esta cifra ha aumentado presumiblemente aún más en el último año. El principal objetivo de la transferencia de activos rusos a Ucrania es utilizar estos fondos para la reconstrucción del país. Deberían formar parte de las futuras reparaciones que Rusia tendrá que pagar.
Marco jurídico
El principal reto que plantea la confiscación de activos financieros rusos y su posterior transferencia a Ucrania radica en el aspecto jurídico de la cuestión. Al comienzo de la invasión a gran escala de Rusia, la secretaria del Tesoro de Estados Unidos, Janet Yellen, declaró que la legislación estadounidense prohíbe la confiscación de activos monetarios extranjeros. Sin embargo, esta postura empezó a cambiar en el verano de 2023, cuando el apoyo bipartidista a la ayuda a Ucrania empezó a disminuir en Estados Unidos. Además, en febrero de 2024, hizo una declaración completamente opuesta a lo dicho dos años antes.
“Es necesario y urgente que nuestra coalición encuentre una forma de desbloquear el valor de estos activos inmovilizados para apoyar la resistencia continuada de Ucrania y su reconstrucción a largo plazo“,dijo Yellen en declaraciones en Sao Paulo, Brasil, donde se reunieron los ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales del Grupo de los 20.”Creo que existen sólidos argumentos jurídicos, económicos y morales para seguir adelante. Esta sería una respuesta decisiva a la amenaza sin precedentes de Rusia a la estabilidad mundial”, dijo.
En virtud de los actos legislativos vigentes, como la Ley de Poderes Económicos para Emergencias Internacionales (IEEPA) y la Ley para la Reconstrucción de la Prosperidad Económica y Oportunidades (REPO) para los Ucranianos, Estados Unidos está facultado para confiscar activos rusos. Estas leyes pretenden legitimar las acciones del poder ejecutivo, en particular del presidente de Estados Unidos, para confiscar activos soberanos de la Federación Rusa y redirigirlos a una entidad especial sin fines de lucro conocida como “Fondo de Apoyo a Ucrania“. Los recursos del Fondo serán gestionados por el secretario de Estado estadounidense, quien, previa consulta con la USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional), podrá transferirlos directamente a Ucrania o a un mecanismo internacional de compensación que está previsto crear en el futuro. La transferencia de fondos deberá ser comunicada a las comisiones de Asuntos Exteriores y de Finanzas de ambas cámaras del Congreso de Estados Unidos, y el secretario de Estado deberá presentar cada 90 días al Congreso de Estados Unidos un informe sobre el cumplimiento de las obligaciones.
La secretaria del Tesoro, Janet Yellen, habla durante una rueda de prensa para destacar sus principales prioridades para las reuniones de ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales del G20 en Sao Paulo, Brasil, el 27 de febrero de 2024. Carla Carniel/ Reuters
En septiembre de 2023, la Renew Democracy Initiative, una organización estadounidense sin ánimo de lucro dedicada a promover y defender la democracia liberal en Estados Unidos y en el extranjero, publicó un informe titulado “The Legal, Practical, and Moral Case for Transferring Russian Sovereign Assets to Ukraine” (“El caso legal, práctico y moral para la transferencia de activos soberanos rusos a Ucrania”). El informe ha sido redactado por destacados juristas estadounidenses, entre ellos Laurence H. Tribe, Raymond P. Tolentino, Kate M. Harris, Jackson Erpenbach y Jeremy Lewin. Su principal objetivo es argumentar que Estados Unidos y sus aliados deberían confiscar los activos rusos y transferirlos a Ucrania. Los autores sostienen que el derecho interno estadounidense otorga al presidente plena autoridad para confiscar y transferir fondos a Ucrania en el marco de un mecanismo especial previsto por la legislación. Además, su análisis demuestra que el derecho internacional no pone obstáculos a tales acciones por parte de Estados Unidos o de otras naciones.
En su análisis, los autores profundizan específicamente en la Ley de Poderes Económicos para Emergencias Internacionales (IEEPA, por sus siglas en inglés), que otorga al presidente la prerrogativa de supervisar los fondos soberanos de otra nación – en este caso, Rusia – en caso de que se declare el estado de emergencia debido a amenazas a la seguridad nacional, la política exterior o la economía de Estados Unidos. En particular, ya en 2014, el presidente Obama invocó el estado de emergencia en respuesta a la anexión rusa de Crimea. En febrero de 2022, el presidente Biden amplió aún más su aplicación tras la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia. Por consiguiente, ya se ha cumplido la condición inicial esbozada en esta ley, lo que significa que el poder ejecutivo (el presidente de los Estados Unidos) posee ahora la autoridad para asignar activos rusos congelados al apoyo a Ucrania.
El principal argumento esgrimido por quienes se oponen a este tipo de acciones es que los activos del Banco Central de otro Estado están protegidos por el derecho internacional. En consecuencia, su confiscación constituiría una violación de la soberanía de ese Estado. Sin embargo, los expertos afirman que la violación de las disposiciones universales de la Carta de la ONU por parte de un Estado otorga a todos los demás Estados el derecho a recurrir al principio de contramedidas. Esencialmente, esto les permite emprender acciones específicas que normalmente contravendrían las normas internacionales, pero que en este caso están dirigidas a castigar al infractor.
Por lo tanto, el principio de las contramedidas podría aplicarse justificadamente en el caso de Rusia. Rusia ha violado numerosos principios del derecho internacional, incumple sus obligaciones internacionales en virtud de diversos tratados y no puede invocar el principio internacional de soberanía estatal cuando ha despreciado por sí misma la soberanía de un Estado vecino. En consecuencia, esto legitima la aplicación de contramedidas contra Rusia.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que esta postura podría provocar que Rusia tomara represalias con acciones similares, como la confiscación de activos occidentales invertidos en Rusia. En abril de 2023, Putin firmó un decreto para expropiar los activos de empresas finlandesas y alemanas en respuesta a las sanciones occidentales, y amenazó con continuar este proceso. No obstante, en este contexto, la dimensión política parece tener más peso que las preocupaciones económicas, ya que muchas empresas estadounidenses y europeas, reticentes a relacionarse con un Estado políticamente aislado, se están retirando voluntariamente del mercado ruso.
Empresas estadounidenses y europeas que han anunciado públicamente que están reduciendo voluntariamente sus operaciones en Rusia más allá del mínimo legalmente exigido por las sanciones internacionales. Politiken/Yale University
Otros argumentos en contra de la transferencia de estos activos financieros a Ucrania incluyen la preocupación por la disminución del atractivo de invertir en las economías occidentales. También se teme que se produzca una desdolarización, es decir, un alejamiento del uso de las divisas occidentales, especialmente el dólar estadounidense, en las transacciones financieras. Preocupa que estos factores puedan influir en la inclinación de las naciones del llamado Sur Global hacia el dólar estadounidense y Occidente en su conjunto. Sin embargo, la invasión rusa de Ucrania en 2022 y la posterior congelación de activos rusos no demostraron una aceleración significativa del proceso de desdolarización, que, por cierto, había comenzado mucho antes de estos acontecimientos. Mientras que algunos argumentan que la confiscación señalaría a países como China o Arabia Saudí que el dólar o el euro no son fiables para preservar los activos financieros en estas monedas, la mayoría de los expertos refutan esta afirmación.
Los autores del artículo de la Iniciativa para Renew Democracy subrayan que la mayoría de las afirmaciones sobre las consecuencias negativas de la confiscación de activos rusos, como la desdolarización, son exageradas. Sostienen que este ejemplo no persuadirá a otros países a abandonar el dólar como moneda para almacenar sus reservas, sobre todo teniendo en cuenta que actualmente no existe una alternativa mejor.
El aspecto moral de la cuestión también se aborda en este informe. Los autores subrayan la necesidad crucial de demostrar que una guerra genocida, instigada sin provocación, no escapará a la atención de la comunidad internacional, y que el agresor se enfrentará a las consecuencias. Además, la confiscación de los activos rusos y su transferencia a Ucrania reafirmaría el principio de que cualquier violación del derecho internacional y de los principios universales será respondida con la rendición de cuentas, y las naciones agresoras no pueden escudarse en la soberanía cuando violan la de otros. En cuanto al contexto mundial, los autores destacan la importancia de la cooperación interestatal, ya que reforzaría la legitimidad internacional de tales acciones.
Precedentes históricos
Cabe señalar que ya existen precedentes en la historia. Después de que Irak invadiera Kuwait en 1990, Estados Unidos confiscó miles de millones de dólares en activos iraquíes, que se destinaron a reparaciones para Kuwait. La única diferencia es que estas acciones fueron sancionadas por la Comisión de Compensación de Naciones Unidas. En el caso de la guerra de Rusia contra Ucrania, tal escenario es imposible debido al estatus de Rusia en el Consejo de Seguridad de la ONU y su poder de veto. Sin embargo, las acciones de Estados Unidos y sus aliados serían legales incluso sin sanciones especiales de la ONU.
Ley REPO (Reconstrucción de la Prosperidad Económica y Oportunidades) para los ucranianos
Como se ha señalado anteriormente, junto a la Ley de Poderes Económicos para Emergencias Internacionales (IEEPA) existente en la legislación estadounidense, que ya faculta al presidente de Estados Unidos para confiscar y transferir activos rusos a Ucrania, el 15 de junio de 2023 también se presentó la Ley para Reconstrucción de la Prosperidad Económica y Oportunidades para los ucranianos. Esta ley se adaptó específicamente a los escenarios en los que Rusia estaba implicada y pretendía agilizar el proceso de confiscación.
Según la información facilitada por el Instituto Hudson, la Ley bipartidista y bicameral para Reconstrucción de la Prosperidad Económica y Oportunidades para los Ucranianos (REPO) incluye cuatro medidas clave destinadas a dotar al presidente de una autoridad legal clara para confiscar los activos rusos congelados y transferirlos para la reconstrucción de Ucrania. Además, niega a Rusia la posibilidad de impugnar incesantemente las confiscaciones en los tribunales estadounidenses y prohíbe la liberación de activos soberanos congelados hasta que Rusia retire sus fuerzas de Ucrania y se comprometa a indemnizar. Algunos expertos sostienen que la confiscación de activos podría dar lugar a prolongadas batallas legales, pero sigue siendo incierto si Rusia la emprenderá y cuál podría ser el resultado. La Ley también ordena al presidente que se comprometa con socios de ideas afines a establecer un mecanismo internacional de compensación.
Los autores de la Iniciativa Renew Democracy subrayan que, aunque la aprobación de esta ley es principalmente simbólica, reviste una importancia significativa, ya que pretende empujar al vacilante poder ejecutivo hacia la confiscación. Sin embargo, muchos expertos subrayan que requiere un mayor refinamiento, con ciertas disposiciones caracterizadas por ambigüedades que deben ser abordadas.
Ejemplos de confiscación de bienes rusos en Estados Unidos
En diciembre de 2022, el Senado respaldó por unanimidad un plan para utilizar determinados activos rusos confiscados para ayudar a Ucrania en su guerra con Rusia. La esencia del asunto es que ciertos bienes pertenecientes a oligarcas y empresas rusas en Estados Unidos que hayan participado en acciones ilícitas dentro de las leyes de Estados Unidos, violado las sanciones estadounidenses impuestas a Rusia, estuvieran vinculados de algún modo a Putin o apoyaran la invasión de Ucrania serán objeto de confiscación y posteriormente transferidos a Ucrania.
Además, Estados Unidos ya ha confiscado activos rusos en casos concretos. Por ejemplo, el yate de 300 millones de dólares perteneciente a Suleyman Kerimov, un oligarca ruso, fue confiscado en mayo por el gobierno de Fiyi en nombre del gobierno estadounidense. Según el Washington Post, Kerimov, una de las personas más ricas de Rusia y aliado político del presidente Vladimir Putin, ha sido identificado por el Departamento del Tesoro estadounidense como funcionario del gobierno de la Federación Rusa y miembro del Consejo de la Federación Rusa.
Además, en febrero de 2023, 5,4 millones de dólares pertenecientes al oligarca ruso Konstantin Malofeev, acusado de violar las sanciones de Estados Unidos contra Rusia, fueron confiscados por fiscales estadounidenses y se pretendía transferirlos a Ucrania.
Acciones de Estados Unidos y sus aliados
La ley REPO (Reconstrucción de la Prosperidad Económica y Oportunidades para los ucranianos) implica la cooperación multilateral entre el presidente de Estados Unidos y sus aliados para la confiscación y transferencia conjunta de fondos a Ucrania. Sin duda, el establecimiento de un mecanismo internacional especial, que facilitará la confiscación de los fondos y determinará cómo se utilizarán en Ucrania, es un paso adelante crucial.
Dado que los activos rusos confiscados en EE.UU. representan una fracción minúscula de la suma total (aproximadamente 5.000 millones de dólares de un total de 300.000 millones), la decisión tiene mayor importancia política que financiera para EE.UU. Las principales preocupaciones de los Estados europeos giran en torno a la importante cantidad de fondos congelados y el posible establecimiento de un precedente negativo para los opositores a la respuesta colectiva de Occidente.
Además, la legislación de la mayoría de los Estados necesita nuevas enmiendas legislativas para legalizar las acciones relacionadas con la confiscación de activos extranjeros. Entre los aliados europeos, existe un apoyo generalizado a la idea de transferir a Ucrania los beneficios de los activos rusos congelados, como ha respaldado recientemente Janet Yellen, secretaria del Tesoro de Estados Unidos. Sin embargo, este paso por sí solo se queda corto, ya que Ucrania necesita una suma significativamente mayor para la reconstrucción de posguerra que el importe total de los activos congelados, por no hablar de los beneficios derivados de ellos.
Cabe señalar que Estados Unidos y el Reino Unido son más proactivos en la confiscación de activos que Francia o Alemania, cuyas mayores empresas tienen inversiones en Rusia que corren el riesgo de ser confiscadas por la Federación Rusa en respuesta a las acciones occidentales. No obstante, todos los países del G-7, así como otros Estados europeos que han congelado activos rusos, deben tomar decisiones conjuntas y crear mecanismos para la confiscación de fondos rusos. Los Estados son muy reacios a emprender este tipo de acciones de forma individual, por lo que sólo los esfuerzos conjuntos garantizarían el éxito de la confiscación y mitigarían las consecuencias negativas a las que podría enfrentarse un solo Estado.
Activos rusos inmovilizados por países de la UE desde la invasión rusa de Ucrania. Bloomberg reporting
El senador estadounidense Jim Risch (republicano de Idaho), miembro de mayor rango de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, hablando en el Hudson Institute sobre la Ley bipartidista para la Reconstrucción de la Prosperidad Económica y Oportunidades(REPO) para los ucranianos, declaró:
“Mientras tanto, los informes públicos indican que hay más de 300.000 millones de dólares en activos soberanos rusos congelados en todo el mundo, la mayoría de ellos en Europa. Aunque los países de ideas afines están de acuerdo en que Rusia debe pagar para reconstruir Ucrania, ningún país ha estado dispuesto aún a dar el primer paso para que eso ocurra. Como en todos los puntos de decisión clave sobre la ayuda a Ucrania hasta ahora, el liderazgo de Estados Unidos es esencial”.
Conclusiones
Basándose en la información proporcionada, puede deducirse que para Estados Unidos, donde sólo se encuentra una pequeña fracción de los activos congelados, la decisión de transferirlos serviría principalmente como gesto político. Esto se debe a que la cantidad en cuestión palidece en comparación con lo que Ucrania necesita para sus esfuerzos de reconstrucción, así como con la suma total de activos rusos en manos de naciones aliadas de Estados Unidos. De ahí que el papel clave de Estados Unidos en este escenario consista en animar a los países europeos, donde se encuentra el grueso de los fondos rusos, a dar pasos para iniciar el proceso de confiscación.
La colaboración a nivel del G-7 en materia de confiscación de activos debería facilitar la cohesión y el desarrollo de un mecanismo legal unificado que se adhiera tanto al derecho internacional como a la legislación nacional de cada país participante. En el caso de Estados Unidos, su legislación nacional vigente ya prevé la autoridad para la confiscación de activos y su utilización a discreción del poder ejecutivo.
Según los expertos, la confiscación es totalmente legítima en el marco del derecho internacional, y las posibles consecuencias negativas para los Estados son mínimas. Por lo tanto, Estados Unidos debería asumir el liderazgo político en la confiscación y transferencia de activos rusos a Ucrania, demostrando así que cualquier violación del derecho internacional por parte de un Estado agresor no escapará a la atención de la comunidad internacional.
Además, estos fondos podrían formar parte de las reparaciones que Rusia se verá obligada a pagar (probablemente en contra de su voluntad), y podrían destinarse a la reconstrucción de Ucrania tras la guerra, que se calcula que requerirá cientos de miles de millones de dólares estadounidenses.
Teniendo en cuenta la gran atención que ha suscitado el tema de la confiscación y transferencia de activos rusos a Ucrania, las medidas iniciales adoptadas por algunos Estados, entre ellos Estados Unidos, y el retraso en la prestación de ayuda a Ucrania por parte del Congreso estadounidense, es probable que este proceso continúe en el futuro y acabe por llevarse a cabo. Esto permitirá a Estados Unidos y a sus aliados demostrar su compromiso con Ucrania en su enfrentamiento con Rusia, su unidad y su capacidad para emprender acciones conjuntas destinadas a castigar a los Estados agresores.
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