Por Bohdana Batsko
Conclusiones clave
- Compromiso Estratégico con la Integración Europea: Tras su independencia, Ucrania se embarcó en un camino dedicado hacia una integración más profunda con la Unión Europea, marcado por reformas legales y económicas integrales destinadas a alinearse con los estándares europeos.
- Creciente Apoyo Interno a la Membresía en la UE: Ha habido un apoyo consistentemente fuerte y creciente por parte del público ucraniano a la candidatura de la nación para unirse a la UE, lo que refleja un consenso nacional sobre la importancia de la integración europea para el futuro de Ucrania.
- Resiliencia Frente a la Agresión Externa: A pesar de los desafíos y la agresión de Rusia, la determinación del gobierno ucraniano y su pueblo hacia la adhesión a la UE no ha hecho más que fortalecerse, mostrando un nivel notable de resiliencia nacional.
- Solidaridad de la UE con Ucrania: El creciente apoyo de la Unión Europea, en respuesta a los esfuerzos y desafíos de Ucrania, destaca un aspecto importante del camino de integración de Ucrania, en el que la UE brinda solidaridad y asistencia sustanciales.
- Beneficios Mutuos de la Integración: Se enfatizan las ventajas mutuas de la posible membresía de Ucrania en la UE, incluyendo la promoción de la seguridad, la difusión de los valores europeos y una mayor prosperidad tanto para Ucrania como para la Unión Europea.
- Sinergia entre Reformas y Apoyo: El artículo describe el papel crucial de las reformas internas, el espíritu inquebrantable de la población ucraniana y el apoyo de la UE a la hora de impulsar el proceso de adhesión de Ucrania, y presenta un panorama esperanzador del futuro de Ucrania dentro de la familia europea.
En medio de la actual guerra de Rusia contra Ucrania, esta última defiende su soberanía y los valores europeos. Las agresivas acciones de Rusia suponen una amenaza para todo el continente europeo y afecta la política exterior de los estados europeos. En este contexto, las aspiraciones de Ucrania de convertirse en miembro de la Unión Europea han adquirido una nueva dimensión. En los dos últimos años, Ucrania ha obtenido el estatuto de país candidato y está a punto de iniciar las negociaciones de adhesión con la UE.
Este artículo examina las principales etapas de la integración europea de Ucrania, los logros y realizaciones de este país en su camino hacia la UE, así como los problemas y retos que pueden ralentizar este proceso.
Política exterior de Ucrania independiente: retos de la integración europea
Tras obtener la independencia en 1991, Ucrania adquirió mayor libertad de acción en la escena internacional y la capacidad de determinar el rumbo de su política exterior. Heredera de las relaciones económicas con las Comunidades Europeas establecidas por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, Ucrania independiente se fijó el objetivo de profundizar en su integración europea. El principal documento que definió el mecanismo jurídico de la cooperación bilateral entre Ucrania y la UE fue el Acuerdo de colaboración y cooperación las Comunidades Europeas y Ucrania firmado en 1994, que entró en vigor en 1998.
Durante la primera década, las relaciones entre la UE y Ucrania se centraron en gran medida en la cooperación económica y el apoyo a los esfuerzos de Ucrania por reforzar los procesos democráticos. No fue hasta 1998 cuando un decreto presidencial definió un rumbo estratégico, que consistía en crear las condiciones previas para la adhesión de Ucrania a la Unión Europea. En cambio, en 1999, los Estados europeos adoptaron la Estrategia Común sobre Ucrania, que confirmaba el reconocimiento de las aspiraciones europeas de Ucrania.
Por un lado, la Revolución Naranja de 2004 fue el siguiente impulso que aceleró las perspectivas de adhesión de Ucrania a la UE. Por otro lado, Ucrania aún tenía un largo camino por recorrer, mientras intentaba convencer a los líderes europeos y a la opinión pública de que aceptaran a Ucrania como futuro miembro de la UE. Los retos para Ucrania en términos de política comunitaria eran que no todos los Estados miembros de la UE querían que ésta se ampliara excesivamente. Además, a principios del siglo XXI, la adhesión de otros Estados (entre ellos Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, Hungría, etc.) se convirtió a la vez una prioridad y un desafío para la agenda de la UE. Además de implementar importantes cambios estructurales, económicos y políticos en el proceso de ampliación, la UE debió tener en cuenta los intereses de Rusia, que percibía la ampliación de las fronteras de la UE y la OTAN como una amenaza a su seguridad. Al mismo tiempo, con la expiración del Acuerdo de colaboración y cooperación en 2008, era necesario concluir un nuevo marco jurídico y ampliar la estrategia de adhesión de Ucrania a la UE. El formato más relevante para implementar la prioridad de la política exterior de integración europea de Ucrania era la conclusión del Acuerdo de Asociación UE-Ucrania. Dicho acuerdo permitiría a Ucrania crear un marco eficaz para alcanzar el máximo grado de cooperación que prepararía a Ucrania para su adhesión a la UE. Se inició un largo proceso de negociaciones y preparación del acuerdo, que debía incluir una zona de libre comercio.
Los acontecimientos de noviembre de 2013, cuando por fin debía firmarse el Acuerdo de Asociación UE-Ucrania en la Cumbre de Vilna, marcaron un punto de inflexión en la historia de Ucrania. El presidente prorruso de Ucrania, Víktor Yanukóvich, se negó a firmar el Acuerdo, lo que provocó una ola de descontento en la sociedad ucraniana y desencadenó el Euromaidán y la Revolución de la Dignidad, que se saldó con el derrocamiento del Gobierno y la huida de Yanukóvich. Simultáneamente, Rusia, tras haber provocado y aprovechado la inestabilidad interna de Ucrania, ocupó Crimea e inició una guerra en el este de Ucrania. En el contexto de estos acontecimientos, Ucrania firmó la parte política del Acuerdo de Asociación en marzo de 2014. En junio, el recién elegido presidente de Ucrania, Petro Poroshenko, firmó la parte económica, que también suponía la creación de una zona de libre comercio entre Ucrania y la UE. En 2017, después de que todos los Estados miembros de la UE ratificaran el Acuerdo, este entró en vigor. Como el Acuerdo no establecía un calendario para la adhesión de Ucrania a la UE, esta cuestión quedó abierta.
¿Cómo afectó el factor ruso a la integración europea de Ucrania?
La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia el 24 de febrero de 2022 tuvo un impacto sin precedentes en las relaciones entre la UE y Ucrania. La intención de la Federación Rusa de destruir el Estado ucraniano y apoderarse de todo el territorio de Ucrania se encontró con la resistencia no sólo de los ucranianos, sino también de muchos otros Estados, que han condenado inequívocamente las acciones de la Federación Rusa desde el primer día de la guerra. En lugar de obstaculizar el acercamiento de Ucrania a la UE, como esperaba Rusia, aceleró la integración europea de Ucrania y cambió la actitud de muchos Estados europeos respecto al papel de Rusia en el continente europeo. Desde 2022, por fin se ha percibido a Rusia como una amenaza para la seguridad de muchos Estados europeos, y a Ucrania como un socio comprometido con los valores europeos y futuro miembro de la UE. Al mismo tiempo, según una encuesta realizada por el Centro Razumkov en enero de 2024, el 84% de los encuestados apoya la adhesión de Ucrania a la UE.
En el contexto de la guerra ruso-ucraniana, la política exterior de Ucrania se ha intensificado, con un amplio abanico de tareas de importancia fundamental. Además de conseguir el apoyo político, económico y militar de un mayor número de Estados, el objetivo de acelerar su adhesión a la UE ha adquirido un papel significativo. Pocos meses después del inicio de la guerra a gran escala, se concedió a Ucrania el estatus de candidato a la UE y, a finales de 2023, el Consejo Europeo decidió iniciar las negociaciones para la adhesión de Ucrania a la UE. En marzo de 2024, el Consejo Europeo propondrá un denominado “marco de negociación” para Ucrania, que consistirá en una lista de capítulos de negociación que Ucrania deberá cumplir en su camino hacia la adhesión a la UE.
Simultáneamente, la agresión de Rusia contra Ucrania también ha tenido un efecto negativo en la integración europea de Ucrania. En primer lugar, esto se debe al hecho de que las grandes pérdidas humanas y financieras están ralentizando los avances de Ucrania hacia el cumplimiento de una serie de requisitos para su adhesión a la UE (en particular, los criterios de Copenhague y la aplicación de las reformas básicas del Acuerdo de Asociación). Además, la guerra crea obstáculos a la integración económica de Ucrania en la UE, ya que los riesgos asociados a las hostilidades activas en el territorio de Ucrania pueden afectar a los posibles inversores y agentes empresariales que desearían cooperar con las empresas ucranianas.
La adhesión de Ucrania a la UE depende de muchos factores internos y externos. Los factores internos están relacionados con la aplicación de las recomendaciones adicionales establecidas en el paquete de ampliación de 2023, la plena aplicación de la legislación de la UE en la legislación ucraniana en 6 grupos/35 capítulos de la legislación de la UE; entre los factores externos hay una disposición y un consentimiento de todos los Estados miembros para votar a favor de la adhesión de Ucrania a la UE, y para acordar, firmar y ratificar el Acuerdo de Adhesión UE-Ucrania. Veamos cada uno de ellos con más detalle.
En junio de 2022, junto con la adquisición del estatus de candidato, Ucrania recibió de la Comisión Europea una lista de siete pasos que debía completar para pasar a la siguiente fase de la integración europea. Estos pasos incluían las siguientes condiciones:
1. Reforma de la Corte Constitucional;
2. Continuación de la reforma judicial;
3. Refuerzo de la lucha contra la corrupción;
4. Lucha contra el blanqueo de capitales;
5. Introducción de una ley antioligárquica;
6. Aprobación de una ley sobre los medios de comunicación;
7. Finalización de la reforma del marco jurídico de las minorías nacionales.
Antes de que el Consejo Europeo decidiera iniciar las negociaciones de adhesión con Ucrania, la Comisión Europea debía presentar un informe sobre la aplicación de las siete etapas del próximo paquete de ampliación de la UE y recomendar al Consejo Europeo la apertura de las negociaciones de adhesión. En el informe de 8 de noviembre de 2023, la Comisión Europea señalaba que, a pesar de la invasión a gran escala de Rusia, Ucrania “sigue avanzando en las reformas democráticas y del Estado de derecho”.
Se ha observado que Ucrania ha completado con éxito medidas como la adopción y aplicación de la legislación sobre el procedimiento de selección de los jueces de la Corte Constitucional de Ucrania, de conformidad con las recomendaciones de la Comisión de Venecia; la finalización del control de integridad de los candidatos al Consejo Superior de Justicia; la adecuación de la legislación contra el blanqueo de capitales a las normas del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI, o FATF) y la adopción de un plan estratégico global para reformar todo el sector de aplicación de la ley; la superación de la influencia de los intereses creados mediante la adopción de una ley sobre la protección de las minorías nacionales, así como la intensificación de los esfuerzos para luchar contra la corrupción y limitar la excesiva influencia de los oligarcas. Al mismo tiempo, se espera que Ucrania siga reformando la legislación sobre minorías nacionales, así como que redoble sus esfuerzos para luchar contra la corrupción y limitar la excesiva influencia de los oligarcas.
¿Qué hay que hacer para que Ucrania se convierta en miembro?
A pesar de un cierto nivel de preparación, Ucrania aún debe trabajar duro en la reforma de la administración pública, ya que apenas se ha avanzado en los últimos años.
En lo que respecta a la gobernanza multinivel, una vez completada con éxito la parte territorial de la descentralización, quedan por completar otros elementos de la reforma. El autogobierno local en las zonas liberadas y de primera línea debe restablecerse gradualmente.
A pesar de los importantes retos, las instituciones ucranianas han mostrado una notable resistencia, como demuestra el funcionamiento del poder judicial. Simultáneamente, sigue siendo necesario mejorar la legislación sobre la selección de jueces e introducir un procedimiento más transparente para la selección de fiscales superiores, así como proseguir los esfuerzos para digitalizar el poder judicial.
En cuanto a las reformas anticorrupción, Ucrania ha avanzado en la aplicación de nuevas mejoras legislativas, políticas e institucionales, incluida la adopción de una estrategia nacional anticorrupción. Para garantizar la eficacia y la sostenibilidad de los esfuerzos anticorrupción, Ucrania debe seguir construyendo un sólido historial de investigaciones, procesamientos y sentencias firmes en casos de corrupción de alto nivel.
La capacidad institucional de Ucrania para luchar contra la delincuencia organizada ha demostrado resistencia y ha seguido funcionando, pero el marco jurídico y la capacidad operativa para luchar contra la delincuencia organizada siguen siendo débiles.
Acerca de los derechos fundamentales, Ucrania ha ratificado la mayoría de los convenios internacionales de protección de los derechos fundamentales y, en general, cumple los instrumentos internacionales de derechos humanos. Al principio de la invasión a gran escala, Ucrania impuso la ley marcial, lo que dio lugar a algunas restricciones de los derechos y libertades, pero éstas han seguido siendo proporcionales a las necesidades reales y se han aplicado con cautela.
En el ámbito de la libertad de expresión, los ciudadanos ucranianos gozan de libertad de expresión y tienen acceso a medios de comunicación críticos. Al mismo tiempo, deben preverse nuevas formas de garantizar una estructura posbélica de medios de comunicación pluralistas e independientes, lo que ayudaría a resolver el problema actual del reducido acceso de la población a los medios de comunicación pluralistas en Ucrania durante la guerra.
En cuanto a la situación económica interna, la política monetaria, la gestión económica general y el entorno institucional se han enfrentado a importantes retos desde la invasión a gran escala. A pesar de estos retos, Ucrania ha respondido rápidamente, dada su estabilidad general, aunque las circunstancias también han causado algunos impedimentos temporales a varios elementos importantes de una economía de mercado en funcionamiento. Se han logrado algunos avances en varios ámbitos, como los servicios financieros, la libre circulación de mercancías, la forma de prestar los servicios y el Derecho de sociedades. Al mismo tiempo, los avances han sido limitados en los ámbitos de la política de competencia y la protección de los consumidores y la salud.
Debe prestarse especial atención a los problemas relacionados con las presiones competitivas y las fuerzas del mercado dentro de la UE. Aunque la integración comercial con la UE se ha desarrollado recientemente, entre otras cosas mediante la aplicación de la Zona de libre comercio de alcance amplio y profundo, sigue siendo bastante baja. A pesar del fortalecimiento de las buenas relaciones bilaterales con los países vecinos miembros de la UE durante la guerra ruso-ucraniana, las relaciones entre Ucrania y Polonia se han deteriorado en los últimos meses tras las protestas de los agricultores polacos contra la exportación de productos agrícolas ucranianos a Polonia y otros países de la UE sin aranceles. Este punto crítico en la relación plantea muchos retos para ambas economías y para la integración europea de Ucrania, que necesita mantener buenas relaciones con todos los Estados miembros de la UE.
Respecto a la agenda verde, Ucrania ha avanzado mucho en los sectores del medio ambiente y la energía, mientras que los avances en política de cambio climático y transporte han sido limitados.
Ucrania aún debe esforzarse más en materia de política regional y coordinación de los instrumentos estructurales y las disposiciones financieras y presupuestarias. Aunque se han registrado algunos avances en los ámbitos de los recursos, la agricultura y la cohesión.
¿Hasta qué punto están preparados los Estados miembros para la ampliación de la UE?
La cuestión de la disposición de los Estados miembros a votar a favor de la adhesión de Ucrania a la UE, a acordar, firmar y ratificar el Acuerdo de Adhesión UE-Ucrania reviste una importancia fundamental, ya que la adhesión de nuevos miembros a la UE requiere un consenso político. Además, los Estados miembros de la UE deben estar dispuestos no sólo a dar realmente luz verde a la adhesión de Ucrania al bloque, sino también a colaborar en la estrategia de ampliación de la UE y mejorar la capacidad institucional de la UE para aumentar el número de Estados miembros.
Una encuesta, realizada en noviembre de 2023 por el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR) entre responsables políticos y pensadores de todos los Estados miembros de la UE, indica que el apoyo a la ampliación de la UE está creciendo en el bloque. A lo largo de la historia de las Comunidades Europeas y, posteriormente, de la Unión Europea, el debate sobre la ampliación siempre ha sido vivo y controvertido. Por lo general, las preocupaciones relacionadas con la adhesión de nuevos miembros al bloque estaban motivadas por las consecuencias económicas, los riesgos imprevisibles de transformación, los posibles cambios en el equilibrio de poder en el continente europeo, los intereses nacionales y la opinión pública.
En las realidades geopolíticas actuales, la gran mayoría de los dirigentes de la UE creen que la ampliación de la UE, incluida la adhesión de Ucrania a la UE, puede ser una forma coherente y equilibrada de responder a los desafíos. La ampliación de la UE podría contribuir a afirmar su subjetividad e influencia para contrarrestar las amenazas externas, incluida la de Rusia. Simultáneamente, los Estados miembros del centro y el este de la UE creen que garantizar la seguridad de Ucrania debe ser una condición previa para la ampliación de la UE. Para ellos, la adhesión de Ucrania a la UE sin las garantías de la OTAN no proporcionará a los nuevos miembros un nivel satisfactorio de seguridad y estabilidad.
El único Estado miembro de la UE que no apoya la adhesión de Ucrania a la UE es Hungría. El actual primer ministro húngaro, Viktor Orbán, es el aliado europeo más próximo al presidente ruso, lo que subraya la cautelosa política de Hungría hacia Rusia. Orbán se opone a las sanciones de la UE al petróleo y el gas rusos y se niega a que entre en Ucrania ayuda militar de la UE o la OTAN. Al mismo tiempo, las relaciones bilaterales entre Hungría y Ucrania han sido tensas por cuestiones de minorías. A este respecto, Ucrania tuvo que hacer concesiones a Hungría y aprobar enmiendas a una serie de leyes en línea con las recomendaciones de la Comisión Europea. De este modo, Ucrania limó algunas contradicciones en las relaciones ucraniano-húngaras y demostró su determinación de avanzar hacia la UE.
Dado que la cuestión ucraniana sigue siendo una palanca para la influencia de Viktor Orbán en la UE y preferencias adicionales, otros Estados miembros de la UE deben mantener la solidaridad y encontrar formas de eludir la persuasión húngara de no utilizar su veto para bloquear la adhesión de Ucrania a la UE. Algún éxito en este sentido se demostró durante la votación para abrir las negociaciones sobre la adhesión de Ucrania a la UE, cuando los líderes europeos persuadieron a Orbán para que abandonara la sala y votaron por unanimidad. De hecho, se utilizó la herramienta de la ‘abstención constructiva‘, que permitió el consenso y la aprobación de la decisión.
Conclusión
En gran medida, la posibilidad de que Ucrania ingrese en la Unión Europea depende de los esfuerzos de ambas partes por avanzar hacia la ampliación de la UE y de la disposición de Ucrania a hacer sus deberes. Por un lado, la guerra ruso-ucraniana complica el trabajo en determinados ámbitos de la integración europea, pero, por otro, acelera considerablemente muchos procesos que antes se desarrollaban con relativa lentitud. En particular, esto se aplica a la posición de los Estados miembros sobre la adhesión de Ucrania a la UE.
La heroica resistencia de Ucrania a la agresión rusa y su voluntad de avanzar hacia la integración europea son impresionantes y ya están dando importantes resultados. Si se mantienen estas tendencias positivas, la adhesión de Ucrania a la UE podría producirse en un futuro próximo y promete reforzar la seguridad de los Estados europeos y de Ucrania, establecer la difusión de los valores europeos en todo el continente y garantizar la prosperidad de Europa.
Descargo de responsabilidad: Los puntos de vista, pensamientos y opiniones expresados en los documentos publicados en este sitio pertenecen únicamente a los autores, y no necesariamente al Centro de Diálogo Transatlántico, sus comités o sus organizaciones afiliadas. Los documentos están destinados a estimular el diálogo y la discusión y no representan posiciones políticas oficiales del Centro de Diálogo Transatlántico o cualquier otra organización con la que los autores puedan estar asociados
