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Alors que la guerre de la Russie contre l’Ukraine se poursuit, cette dernière défend sa souveraineté et les valeurs européennes. Les actions agressives de la Russie menacent l’Europe et influent sur la politique étrangère des États européens. Dans ce contexte, les aspirations de l’Ukraine à rejoindre l’Union européenne ont pris une nouvelle importance. Au cours des deux dernières années, l’Ukraine a obtenu le statut de pays candidat et s’apprête à entamer les négociations d’adhésion avec l’UE.
Cet article analyse les principales étapes de l’intégration européenne de l’Ukraine, ses avancées et réalisations sur la voie de l’UE, ainsi que les problèmes et défis susceptibles de ralentir ce processus.
Après avoir acquis son indépendance en 1991, l’Ukraine a gagné une plus grande liberté d’action sur la scène internationale et la capacité de déterminer l’orientation de sa politique étrangère. Héritière des relations économiques établies entre l’Union des républiques socialistes soviétiques et les Communautés européennes, elle s’est fixé l’objectif d’approfondir son intégration avec l’Europe. Le principal document définissant le mécanisme juridique de coopération bilatérale entre l’Ukraine et l’UE était l’accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et l’Ukraine, d’autre part, signé en 1994 et entré en vigueur en 1998.
Au cours de la première décennie, les relations UE-Ukraine se sont largement concentrées sur la coopération économique et le soutien aux efforts ukrainiens pour renforcer les processus démocratiques. Ce n’est qu’en 1998 qu’un décret présidentiel a défini l’orientation stratégique visant à créer les conditions préalables à l’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne. En 1999, les États européens ont à leur tour adopté la Stratégie commune sur l’Ukraine, confirmant la reconnaissance des aspirations européennes de l’Ukraine.
La révolution orange de 2004 a, d’une part, ouvert des perspectives d’adhésion de l’Ukraine à l’UE. Toutefois, l’Ukraine devait encore beaucoup travailler pour convaincre les dirigeants européens et l’opinion publique de l’accepter comme futur membre de l’UE. En matière de politique européenne, elle se heurtait au fait que tous les États membres ne souhaitaient pas un élargissement excessif de l’UE. De plus, au début du XXIe siècle, l’adhésion d’autres États, dont l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, la Pologne et la Hongrie, est devenue à la fois une priorité et un défi pour l’agenda européen. Outre d’importants changements structurels, économiques et politiques liés à l’élargissement, l’UE devait tenir compte des intérêts de la Russie, qui percevait l’extension des frontières de l’UE et de l’OTAN comme une menace pour sa sécurité. Après l’expiration de l’accord de partenariat et de coopération en 2008, il est également devenu nécessaire d’établir un nouveau cadre juridique et d’élargir la stratégie d’adhésion de l’Ukraine à l’UE. La conclusion d’un accord d’association entre l’Union européenne et l’Ukraine constituait le format le plus approprié pour mettre en œuvre la priorité de politique étrangère qu’était l’intégration européenne. Cet accord aurait permis à l’Ukraine de créer un cadre efficace afin d’atteindre le plus haut degré de coopération et de se préparer à l’adhésion à l’UE. S’est alors engagé un long processus de négociation et de préparation d’un accord devant inclure une zone de libre-échange.
Les événements de novembre 2013, lorsque l’accord d’association entre l’UE et l’Ukraine devait enfin être signé au sommet de Vilnius, ont marqué un tournant dans l’histoire de l’Ukraine. Le président ukrainien pro-russe, Viktor Ianoukovytch, a refusé de signer l’accord. Cela a provoqué une vague de mécontentement dans la société ukrainienne et conduit aux manifestations nationales désormais appelées la Révolution de la dignité. Celle-ci a entraîné la fuite de Ianoukovytch. Dans le même temps, la Russie, après avoir provoqué et exploité l’instabilité intérieure de l’Ukraine, a occupé la Crimée et déclenché une guerre dans l’est du pays. Dans ce contexte, l’Ukraine a signé la partie politique de l’accord d’association en mars 2014. En juin, le président nouvellement élu, Petro Porochenko, a signé la partie économique, qui prévoyait également la création d’une zone de libre-échange entre l’Ukraine et l’UE. L’accord est entré en vigueur en 2017 après sa ratification par tous les États membres de l’UE. La question de l’adhésion de l’Ukraine à l’UE est restée ouverte, l’accord ne fixant aucun calendrier à cet effet.
L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, a eu un impact sans précédent sur les relations UE-Ukraine. L’objectif de la Fédération de Russie de démanteler l’État ukrainien et de s’emparer de l’ensemble du territoire ukrainien s’est heurté à la résistance non seulement des Ukrainiens, mais aussi de nombreux autres États, qui ont condamné sans équivoque les actions de la Fédération de Russie dès le premier jour de la guerre. Loin d’entraver le rapprochement de l’Ukraine avec l’UE, comme l’espérait la Russie, cette invasion a accéléré l’intégration européenne de l’Ukraine. Elle a modifié l’attitude de nombreux États européens à l’égard du rôle de la Russie sur le continent. Depuis 2022, la Russie est enfin perçue comme une menace pour la sécurité de nombreux États européens, et l’Ukraine comme un partenaire attaché aux valeurs européennes et un futur membre de l’UE. Par ailleurs, selon une enquête menée par le Centre Razoumkov en janvier 2024, 84 % des répondants soutiennent l’adhésion de l’Ukraine à l’UE.
Dans le contexte de la guerre russo-ukrainienne, la politique étrangère de l’Ukraine s’est intensifiée et couvre un large éventail de tâches fondamentales. Outre l’obtention d’un soutien politique, économique et militaire d’un plus grand nombre d’États, l’objectif d’accélérer l’adhésion à l’UE a pris une place importante. Quelques mois après le début de la guerre à grande échelle, l’Ukraine a obtenu le statut de candidat à l’UE et, fin 2023, le Conseil européen a décidé d’ouvrir les négociations d’adhésion. En mars 2024, le Conseil européen proposera à l’Ukraine un « cadre de négociation », composé d’une liste de chapitres de négociation que l’Ukraine devra satisfaire sur la voie de l’adhésion à l’UE.
Parallèlement, l’agression de la Russie contre l’Ukraine a également eu un effet négatif sur l’intégration européenne de l’Ukraine. Les lourdes pertes humaines et financières entravent les progrès de l’Ukraine dans le respect de plusieurs conditions d’adhésion à l’UE (les critères de Copenhague et la mise en œuvre des réformes de base prévues par l’accord d’association). La guerre en cours fait également obstacle à l’intégration économique de l’Ukraine dans l’UE, car les risques liés aux hostilités actives sur le territoire ukrainien peuvent affecter les investisseurs potentiels et les entreprises désireuses de coopérer avec des sociétés ukrainiennes.
L’adhésion de l’Ukraine à l’UE dépend de nombreux facteurs internes et externes. Les facteurs internes concernent la mise en œuvre des recommandations supplémentaires énoncées dans le paquet élargissement de 2023 et l’intégration complète de la législation de l’UE dans le droit ukrainien, répartie en 6 groupes/35 chapitres ; les facteurs externes incluent la disposition et le consentement de tous les États membres à voter en sa faveur, ainsi que leur accord pour signer et ratifier l’accord d’adhésion UE-Ukraine. Nous examinerons chacun de ces facteurs plus en détail.
En juin 2022, avec l’obtention du statut de candidat, l’Ukraine a reçu de la Commission européenne une liste de sept étapes à accomplir pour passer à la phase suivante de l’intégration européenne. Ces étapes comprenaient les conditions suivantes :
1. Réforme de la Cour constitutionnelle ;
2. Poursuite de la réforme judiciaire ;
3. Renforcement de la lutte contre la corruption ;
4. Lutte contre le blanchiment de capitaux ;
5. Mise en œuvre d’une loi anti-oligarques ;
6. Adoption d’une loi sur les médias ;
7. Finalisation de la réforme du cadre juridique relatif aux minorités nationales.
Avant que le Conseil européen ne décide d’ouvrir les négociations d’adhésion avec l’Ukraine, la Commission européenne devait présenter un rapport sur la mise en œuvre des sept étapes du prochain paquet élargissement de l’UE et recommander au Conseil européen l’ouverture de ces négociations. Dans son rapport du 8 novembre 2023, la Commission européenne a relevé que, malgré l’invasion à grande échelle de la Russie, l’Ukraine « a continué de progresser dans les réformes démocratiques et de l’État de droit ».
Il a été observé que l’Ukraine a effectivement mené à bien des mesures telles que l’adoption et la mise en œuvre d’une législation sur la procédure de sélection des juges de la Cour constitutionnelle d’Ukraine, conformément aux recommandations de la Commission de Venise ; l’achèvement du contrôle d’intégrité des candidats au Haut Conseil de la justice ; l’alignement de la législation contre le blanchiment de capitaux sur les normes du Groupe d’action financière (GAFI) et l’adoption d’un plan stratégique global de réforme de l’ensemble du secteur répressif ; la réduction de l’influence des intérêts particuliers par l’adoption d’une loi sur la protection des minorités nationales, ainsi que l’intensification des efforts de lutte contre la corruption et de limitation de l’influence excessive des oligarques. Dans le même temps, l’Ukraine est appelée à réformer davantage sa législation sur les minorités nationales et à intensifier ses efforts de lutte contre la corruption et de limitation de l’influence excessive des oligarques.
Malgré un certain niveau de préparation, l’Ukraine doit encore beaucoup travailler à la réforme de l’administration publique, les progrès ayant été limités ces dernières années.
En matière de gouvernance à plusieurs niveaux, une fois le volet territorial de la décentralisation mené à bien, les autres éléments de la réforme doivent encore être achevés. L’autonomie locale doit être progressivement rétablie dans les zones libérées et de première ligne.
Malgré des défis considérables, les institutions ukrainiennes ont fait preuve d’une remarquable résilience, comme le montre le fonctionnement du pouvoir judiciaire. Il reste néanmoins nécessaire d’améliorer la législation sur la sélection des juges, d’introduire une procédure plus transparente de sélection des hauts procureurs et de poursuivre la numérisation de la justice.
S’agissant des réformes anticorruption, l’Ukraine a progressé dans la mise en œuvre d’améliorations législatives, stratégiques et institutionnelles, notamment par l’adoption d’une stratégie nationale anticorruption. Pour assurer l’efficacité et la pérennité de ces efforts, elle doit continuer à établir un bilan solide d’enquêtes, de poursuites et de condamnations définitives dans les affaires de corruption à haut niveau.
La capacité institutionnelle de l’Ukraine à lutter contre la criminalité organisée s’est révélée résiliente et a continué de fonctionner, mais le cadre juridique et la capacité opérationnelle dans ce domaine restent faibles.
En matière de droits fondamentaux, l’Ukraine a ratifié la plupart des conventions internationales de protection des droits fondamentaux et respecte généralement les instruments internationaux relatifs aux droits humains. Au début de l’invasion à grande échelle, l’Ukraine a instauré la loi martiale, qui a entraîné certaines restrictions des droits et libertés ; celles-ci sont toutefois restées proportionnées aux besoins réels et appliquées avec prudence.
Dans le domaine de la liberté d’expression, les citoyens ukrainiens jouissent de cette liberté et ont accès à des médias critiques. Il conviendrait toutefois d’envisager de nouvelles voies pour assurer, après la guerre, une structure médiatique pluraliste et indépendante, afin de résoudre le problème actuel de l’accès réduit de la population aux médias pluralistes en Ukraine pendant la guerre.
En ce qui concerne la situation économique intérieure, la politique monétaire, la gestion générale de l’économie et l’environnement institutionnel font face à des défis importants depuis l’invasion à grande échelle. Malgré ceux-ci, l’Ukraine a réagi rapidement, compte tenu de sa stabilité globale, même si les circonstances ont entraîné des entraves temporaires à plusieurs éléments importants d’une économie de marché fonctionnelle. Des progrès ont été accomplis dans plusieurs domaines, tels que les services financiers, la libre circulation des marchandises, les modalités de fourniture des services et le droit des sociétés. En revanche, les progrès sont restés limités en matière de politique de concurrence et de protection des consommateurs et de la santé.
Une attention particulière doit être accordée aux questions liées aux pressions concurrentielles et aux forces du marché au sein de l’UE. Bien que l’intégration commerciale avec l’UE se soit récemment développée, la mise en œuvre d’une zone de libre-échange approfondie et complète (DCFTA) demeure plutôt faible. Malgré le renforcement de bonnes relations bilatérales avec les États membres voisins de l’UE pendant la guerre russo-ukrainienne, les relations entre l’Ukraine et la Pologne se sont détériorées ces derniers mois à la suite des protestations d’agriculteurs polonais contre l’exportation, sans droits de douane, de produits agricoles ukrainiens vers la Pologne et d’autres pays de l’UE. Ce point critique pose de nombreux défis aux deux économies et à l’intégration européenne de l’Ukraine, qui doit maintenir de bonnes relations avec tous les États membres de l’UE.
Indépendamment du programme vert, l’Ukraine a bien progressé dans les secteurs de l’environnement et de l’énergie, tandis que les avancées en matière de changement climatique et de politique des transports ont été limitées.
L’Ukraine doit poursuivre ses efforts pour améliorer la politique régionale, coordonner les instruments structurels ainsi que les dispositions financières et budgétaires. Des progrès ont été accomplis dans les domaines des ressources, de l’agriculture et de la cohésion.
La disposition des États membres à voter en faveur de l’adhésion de l’Ukraine à l’UE, à accepter, signer et ratifier l’accord d’adhésion UE-Ukraine revêt une importance fondamentale, car l’adhésion de nouveaux membres à l’UE exige un consensus politique. Les États membres doivent être prêts non seulement à donner un véritable feu vert à l’adhésion de l’Ukraine au bloc, mais aussi à travailler ensemble sur la stratégie d’élargissement de l’UE et à améliorer sa capacité institutionnelle à accroître le nombre de ses membres.
Selon une enquête menée en novembre 2023 par le Conseil européen des relations étrangères (ECFR) auprès de décideurs et de penseurs politiques de tous les États membres de l’UE, le soutien à l’élargissement de l’UE augmente au sein du bloc. Tout au long de l’histoire des Communautés européennes puis de l’Union européenne, le débat sur l’élargissement a toujours été vif et controversé. Les préoccupations liées à l’adhésion de nouveaux membres étaient généralement motivées par les conséquences économiques, les risques de transformation imprévisibles, les éventuels changements dans l’équilibre des pouvoirs sur le continent européen, les intérêts nationaux et l’opinion publique.
Dans les circonstances géopolitiques actuelles, de nombreux dirigeants de l’UE considèrent que l’élargissement de l’UE, y compris l’adhésion de l’Ukraine, peut constituer une réponse cohérente aux défis. Il pourrait aider l’UE à affirmer sa subjectivité et son influence face aux menaces extérieures, notamment celles venant de Russie. Dans le même temps, les États membres d’Europe centrale et orientale estiment que la sécurité de l’Ukraine devrait être une condition préalable à l’élargissement. Pour eux, l’adhésion de l’Ukraine à l’UE sans garanties de l’OTAN n’offrira pas aux nouveaux membres un niveau satisfaisant de sécurité et de stabilité.
Le seul État membre de l’UE qui ne soutient pas l’adhésion de l’Ukraine à l’UE est la Hongrie. Son actuel Premier ministre, Viktor Orbán, est l’allié européen le plus proche du président russe, ce qui met en lumière la politique prudente de la Hongrie envers la Russie. Orbán s’oppose aux sanctions de l’UE sur le pétrole et le gaz russes et refuse d’autoriser l’acheminement vers l’Ukraine d’une aide militaire de l’UE ou de l’OTAN. Les relations bilatérales entre la Hongrie et l’Ukraine se sont également tendues sur les questions de minorités. L’Ukraine a donc dû faire des concessions à la Hongrie et adopter des modifications de plusieurs lois conformément aux recommandations de la Commission européenne. Elle a ainsi aplanit certaines contradictions dans les relations ukraino-hongroises et démontré sa détermination à se rapprocher de l’UE.
La question ukrainienne demeurant un levier d’influence de Viktor Orbán au sein de l’UE, les autres États membres doivent préserver leur solidarité et trouver des moyens de contourner le veto hongrois. Un certain succès en ce sens a été démontré lors du vote sur l’ouverture des négociations d’adhésion de l’Ukraine à l’UE, lorsque les dirigeants européens ont persuadé Orbán de quitter la salle et ont voté à l’unanimité. Ils ont en fait utilisé l’outil de l’« abstention constructive », qui leur a permis d’aboutir à un consensus et à l’approbation de la décision.
Dans une large mesure, la possibilité de l’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne dépend des efforts des deux parties en faveur de l’élargissement de l’UE et de la capacité de l’Ukraine à faire ses devoirs. D’un côté, la guerre russo-ukrainienne complique le travail dans certains domaines de l’intégration européenne ; de l’autre, elle accélère considérablement de nombreux processus qui progressaient auparavant relativement lentement. Cela vaut notamment pour la position des États membres sur l’adhésion de l’Ukraine à l’UE.
La résistance héroïque de l’Ukraine à l’agression russe, ainsi que sa volonté et sa persévérance sur la voie de l’intégration européenne, sont impressionnantes. Si ces tendances positives se poursuivent, l’adhésion de l’Ukraine à l’UE pourrait intervenir dans un avenir proche et promet de renforcer la sécurité des États européens, y compris l’Ukraine, d’étendre les valeurs européennes sur le continent et d’assurer la prospérité de l’Europe.
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Ce texte a été traduit automatiquement à partir de l’original anglais, qui reste accessible en passant le site en anglais.
