25 min de lecturaLa cuestión de la reforma interna de la UE volvió a ocupar un lugar destacado en la agenda de la Unión después de 2022. El uso abusivo del veto por parte de determinados Estados miembros ralentizó la adopción de decisiones estratégicas y puso de manifiesto la vulnerabilidad de la UE en situaciones que requieren una respuesta rápida, desde la guerra en Ucrania hasta el cambio de la política exterior de Estados Unidos. Al mismo tiempo, la concesión a Ucrania del estatus de país candidato reactivó el proceso de ampliación y volvió a plantear la posibilidad de una UE de más de 35 Estados miembros, en la que alcanzar la unanimidad sería aún más difícil.
Actualmente, alrededor del 80 % de las decisiones de la UE se adoptan mediante votación por mayoría cualificada (QMV). De conformidad con el Tratado de Lisboa, una decisión de este tipo debe contar con el apoyo de al menos el 55 % de los Estados miembros,(15 de los 27 países) que representan al 65 % de la población de la UE. Una minoría de bloqueo debe incluir al menos 4 Estados miembros que representen más del 35 % de la población.
La unanimidad en el Consejo de la UE se mantiene en los ámbitos más sensibles: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la ampliación de la UE, la fiscalidad y las finanzas. El consenso también sustenta el trabajo del Consejo Europeo, que establece la orientación política general y las prioridades de la Unión.
Para evitar bloqueos, la UE ya ha recurrido tanto a mecanismos existentes como a soluciones ad hoc. En 2022, mediante el mecanismo de «abstención constructiva», Austria, Irlanda y Malta no participaron en la financiación del suministro de armas a Ucrania, mientras que Hungría se mantuvo al margen de la creación de la Misión de Asistencia Militar de la Unión Europea en apoyo de Ucrania (EUMAM) y, posteriormente, del Fondo de Asistencia para Ucrania (UAF).
De conformidad con el artículo 31(1) del Tratado de la Unión Europea, un Estado que se haya abstenido en una votación en materia de política exterior y de seguridad no está obligado a aplicar la decisión, pero debe aceptar que esta compromete a la Unión y abstenerse de obstaculizar su aplicación. Aunque este artículo no se aplica a la ampliación, en 2023 se utilizó un procedimiento similar en esencia durante la decisión de abrir las negociaciones de adhesión con Ucrania: el primer ministro húngaro, Viktor Orbán, abandonó la sala y, en la práctica, se abstuvo. Esto creó un precedente para utilizar la analogía de la «abstención constructiva» en el Consejo Europeo.
Para superar la «vetocracia» de Hungría, la UE también intentó suspender sus derechos de voto en virtud del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea. Sin embargo, pese a las violaciones sistemáticas de los principios e intereses de la UE por parte del Gobierno de Viktor Orbán, el procedimiento no produjo ningún resultado debido a la falta de unanimidad.
Sin embargo, estas soluciones parciales no abordan el problema de manera sistémica. A largo plazo, los principales impulsores de la reforma institucional de la UE, principalmente Alemania, buscan una transición plena del Consejo de la UE a la mayoría cualificada en todos ámbitos de decisión antes de la próxima ampliación. Esto requiere modificar los tratados fundacionales de la Unión: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Esto podría hacerse mediante el artículo 48 del TUE, que prevé la convocatoria de una Convención Europea, un acuerdo unánime de los Estados miembros en una conferencia intergubernamental y su posterior ratificación por los parlamentos nacionales o mediante referendos. El proceso puede durar años y no garantiza un resultado: por ejemplo, la adopción de la Constitución de la UE en 2005 fracasó debido a los referendos fallidos en Francia y los Países Bajos.
En septiembre de 2023, un grupo de trabajo independiente convocado por los Gobiernos de Francia y Alemania presentó recomendaciones para reformar la UE. Propuso varias vías para acelerar la modificación de los tratados: un procedimiento simplificado sin convocar una Convención, que, sin embargo, no elimina la necesidad de unanimidad y ratificación nacional; vincular la reforma institucional a futuros tratados de adhesión; y establecer un tratado marco separado sobre ampliación y reforma, que podría determinar por adelantado los cambios necesarios para una UE de más de 30 miembros..
Para reducir las preocupaciones de los escépticos, el grupo propuso salvaguardias para la transición a la mayoría cualificada.En particular, una «red de seguridad de la soberanía», inspirada en el artículo 31(2) del TUE, permitiría a cualquier Estado suspender la adopción de una decisión si esta amenazara sus intereses vitales. Otra opción sería modificar la fórmula de la mayoría cualificada, pasando del 55% de los Estados y el 65% de la población al 60% y 60%. En las cuestiones de mayor importancia para los Estados miembros podría aplicarse la denominada fórmula de «supermayoría», el 72% de los Estados y el 65% de la población (artículo 238 del TFUE9) o el modelo de «consenso menos uno». Otra salvaguardia podría consistir en permitir que los Estados optaran por no aplicar determinadas decisiones (opt-out) en ámbitos demasiado sensibles para su soberanía.
No obstante, en general, los Estados miembros no muestran disposición a modificar los tratados. El veto les permite promover sus intereses nacionales y exigir compensaciones o concesiones en otras cuestiones. Las posiciones también difieren según el ámbito: para Suecia y los Países Bajos es importante mantener el veto en materia fiscal, mientras que para Chipre y Grecia lo es en política exterior, debido a su deseo de conservar capacidad de presión frente a Turquía.
Por tanto, el enfoque más realista por ahora es a corto plazo: la introducción gradual de la QMV en ámbitos concretos, caso por caso, sin modificar los tratados fundacionales. Las áreas más relevantes para Ucrania son la ampliación de la UE y la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE.
Además de la «abstención constructiva», la principal vía para introducir la QMV en la PESC sin modificar los tratados son las cláusulas pasarela, es decir, las disposiciones transitorias del Tratado de Lisboa que permiten al Consejo de la UE pasar de la unanimidad a la QMV en un ámbito determinado (ya sea mediante el artículo 48(7) del TUE o de carácter general, el artículo 31(3) del TUE, específico para la política exterior y de seguridad). No obstante, los Estados miembros deben respaldar esta decisión por unanimidad, lo que en la práctica supone limitar voluntariamente su propio derecho de veto. Actualmente no existe tal unanimidad. Además, en algunos países este paso requiere la ratificación por sus parlamentos, concretamente en Alemania, Austria, Dinamarca, Polonia, Irlanda, Chequia y Malta.
La transición cuenta con el apoyo del «Grupo de Amigos» de la QMV en la política exterior y de seguridad de la UE, creado por Francia y Alemania en 2023. También forman parte de él Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Rumanía, Eslovenia, España y Suecia. Su posición se basa en la necesidad de que la UE pueda responder más rápidamente a las crisis sin que determinados países bloqueen las decisiones, como ocurrió con Chipre en relación con las sanciones de la UE contra Bielorrusia en 2020, cuando intentó aumentar la presión de la Unión sobre Turquía, o con Hungría respecto a las sanciones contra Rusia entre 2022 y 2024, cuando presionó para que se desbloquearan los fondos europeos destinados a sí misma.
Al mismo tiempo, la mayoría de los Estados son cautelosos respecto a la QMV en la Política Exterior y de Seguridad Común, ya que estos ámbitos afectan directamente a la soberanía y, para Austria, Irlanda, Malta y Chipre, países neutrales, también a los fundamentos de sus políticas de seguridad y defensa. Los Estados más pequeños también temen que renunciar al veto reduzca su peso e incremente la influencia de los países grandes. En particular, el criterio demográfico de la QMV favorece a Alemania y Francia, cuya población combinada representa aproximadamente un tercio de la población de la UE. Ambos países podrán influir considerablemente en la formación de una minoría de bloqueo, que debe incluir a 4 Estados miembros que representen más del 35% de la población.
No obstante, el paso a la QMV en la PESC mediante las disposiciones transitorias cuenta con determinadas salvaguardias y limitaciones. El artículo 31(2) contiene un mecanismo de salvaguardia que permite a un Estado miembro bloquear una decisión adoptada por QMV por «razones vitales y explícitas de política nacional». Por su parte, el artículo 31(4), no permite aplicar la QMV a las decisiones que tengan implicaciones en materia de defensa o militares. En la práctica, resulta difícil separar las decisiones de política exterior estrictamente consideradas de las relacionadas con la seguridad, por lo que cualquier avance real hacia la QMV en la PESC estará sujeto a determinados límites.
Si la QMV en la PESC es necesaria para adoptar con mayor rapidez decisiones fundamentales para la capacidad de actuación de la Unión, la QMV en materia de ampliación tiene como objetivo adaptar las instituciones a una membresía más amplia sin que la UE pierda su capacidad de funcionamiento (capacidad de absorción). También pretende limitar el bloqueo del proceso técnico de adhesión debido a disputas históricas o territoriales bilaterales, es decir, la «bilateralización» de la adhesión, que socava la confianza de los países candidatos en la UE y profundiza la fatiga de los Estados miembros respecto a la ampliación.
La historia de la ampliación de la UE ilustra bien este problema. Francia se opuso a la adhesión del Reino Unido en 1963 y 1967 y posteriormente a la de España debido a los riesgos para la agricultura; Eslovenia se opuso a Croacia en 2008 y 2009 por una disputa fronteriza; Croacia se opone a Serbia desde 2016 por cuestiones relacionadas con la historia y las minorías nacionales; Grecia y Bulgaria se opusieron a Macedonia del Norte y Albania durante más de 10 años por disputas políticas, históricas y lingüísticas; y Hungría se ha opuesto a Ucrania por la cuestión de las minorías nacionales y por su intención de lograr el desbloqueo de los fondos de la UE.
La metodología de ampliación de la UE, actualizada en 2020, redujo parcialmente el margen de manipulación: la agrupación de los 35 capítulos en 6 grupos redujo el número de oportunidades para bloquear los avances. Sin embargo, cualquier paso intermedio, por ejemplo, la aprobación del marco de negociación o la evaluación de los criterios para abrir los grupos, sigue requiriendo la unanimidad de todos los Estados miembros.
No obstante, esta unanimidad constituye una práctica establecida y no un requisito de los tratados. El artículo 49 del TUE regula únicamente la decisión sobre la adhesión como tal y no establece requisitos para las etapas intermedias: «El Estado solicitante dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad».
Por tanto, pasar a la QMV en la política de ampliación no requiere modificar los tratados fundacionales ni recurrir a las cláusulas pasarela, que no se aplican a la ampliación. En su lugar, puede llevarse a cabo mediante un mecanismo procedimentalmente más sencillo, la revisión del marco de negociación con Ucrania y/o con otros países candidatos en la parte relativa a los procedimientos de negociación. No obstante, la decisión de adoptar este cambio seguiría requiriendo el acuerdo unánime de todos los Estados miembros.
En vista de ello, la opción más realista es un escenario de compromiso: aplicar la QMV a las etapas intermedias o técnicas de las negociaciones, manteniendo al mismo tiempo el consenso sobre la adhesión como tal y sobre la ratificación del tratado de adhesión. Estos son los modelos que actualmente se debaten en la UE:
Algunos investigadores advierten de que pasar a la QMV en las etapas intermedias de la adhesión podría provocar el bloqueo del Tratado de Adhesión al final del proceso si los Estados miembros y los países candidatos no logran resolver a tiempo las cuestiones bilaterales. Por tanto, otra alternativa podría consistir en transferir parte de las decisiones técnicas sobre las negociaciones a la Comisión Europea, lo que reduciría el componente político del veto. Sin embargo, los Estados miembros se muestran escépticos ante un fortalecimiento del papel de la Comisión en materia de ampliación y seguridad.
Todas las propuestas consideradas siguen en fase de debate. El Parlamento Europeo apoya sistemáticamente la introducción de la QMV en ámbitos concretos, la Comisión Europea está preparando una nueva estrategia de ampliación para el 30 de septiembre, y los líderes de la UE tienen previsto debatir la reforma del proceso en la cumbre de octubre.
No obstante, las posiciones ambiguas de los Estados miembros y los próximos ciclos electorales, en particular el fortalecimiento de los partidos de derecha en Francia y Alemania, podrían volver a reducir el margen para la reforma. Por tanto, a corto plazo, la vía más realista es avanzar gradualmente hacia la QMV por sectores, sin modificar los tratados fundacionales, en aquellos ámbitos en los que la unanimidad perjudica más la capacidad de actuación de la UE y el proceso de ampliación.
2. Perspectivas del modelo de una Europa a varias velocidades
En contraste con la idea alemana de federalizar la UE y avanzar plenamente hacia la votación por mayoría cualificada, el modelo francés de una «Europa a varias velocidades» supone diferentes ritmos y niveles de integración de los Estados en la UE y en determinados formatos. Este modelo ya se aplica parcialmente en la zona del euro y en el espacio Schengen.
El concepto se viene debatiendo en la UE desde la década de 1980. Durante la presidencia de Emmanuel Macron volvió a convertirse en un elemento central del debate sobre la reforma de la UE. En 2017, la Declaración de Roma comprometió a los Estados miembros a «actuar juntos, a diferentes ritmos y con distinta intensidad» en el contexto de los preparativos para la adhesión de los Balcanes Occidentales.
La idea de una UE a varios niveles cobró un nuevo impulso en 2023 tras el informe del grupo de trabajo franco-alemán. El documento propuso una integración más estrecha de los Estados más ambiciosos en los ámbitos social, financiero, industrial y de defensa e identificó cuatro niveles de participación:
En 2026, el concepto adquirió una dimensión práctica, en particular en relación con la necesidad de conceder a Ucrania un préstamo de 90.000 millones de euros. La decisión fue respaldada por 24 Estados miembros, sin la participación de Hungría, Eslovaquia y Chequia36. Para evitar su veto, los países recurrieron al mecanismo de cooperación reforzada previsto en el artículo 20 del Tratado de la Unión Europea y en los artículos 326 a 334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
El mecanismo permite que al menos nueve Estados profundicen la cooperación en determinados ámbitos y adopten decisiones jurídicamente vinculantes que se aplican únicamente a los participantes en la iniciativa. Se utiliza como último recurso, cuando no puede alcanzarse un acuerdo a escala de la UE en un plazo razonable. Para poner en marcha el mecanismo se requiere una solicitud a la Comisión Europea, el respaldo del Consejo de la UE, (con al menos 15 Estados que representen el 65 % de la población de la Unión y el consentimiento del Parlamento Europeo. Este enfoque puede ayudar a evitar la parálisis institucional durante las crisis. Al mismo tiempo, los Estados miembros temen que una diferenciación excesiva debilite la unidad de la UE y convierta a la Unión en un «club exclusivo» dirigido por Berlín y París. En la práctica, el modelo de una «Europa a varias velocidades»se hace más visible en los ámbitos de la competitividad, la seguridad y la ampliación de la UE.
A comienzos de 2026, Ursula von der Leyen instó a los Estados miembros a utilizar más activamente el mecanismo de cooperación reforzada ante la presión de Estados Unidos y China y los debates sobre las barreras para las empresas derivadas de las diferencias entre las normas nacionales. Durante el mismo periodo, los ministros de Finanzas de Alemania y Francia pusieron en marcha el formato E6, que reunió a las seis mayores economías de la UE: Alemania, Francia, Italia, España, Polonia y Países Bajos, que en conjunto representan alrededor del 70 % de la población y del PIB de la Unión.
El formato tiene como objetivo reforzar la defensa de la UE, crear una Unión de Ahorros e Inversiones , fortalecer el euro y garantizar el acceso de la Unión a materias primas críticas. Siguiendo una lógica similar, el formato E19 surgió durante una reunión informal de los líderes de la UE en febrero de 2026, centrándose en la culminación del mercado único, la simplificación normativa, la reducción de los precios de la energía y la revitalización del comercio entre los Estados miembros.
El primer resultado del E6 fue el acuerdo de sus participantes sobre la reforma de los mercados financieros tras casi una década de intentos infructuosos. En mayo de 2026, los llamados «seis del euro» respaldaron un papel más fuerte para la Autoridad Europea de Valores y Mercados en la supervisión de las infraestructuras transfronterizas y de los criptoactivos. Sin embargo, el E6 necesita el apoyo de al menos nueve Estados miembros para que una decisión pueda adoptarse a escala de la UE. Además, el carácter cerrado de las discusiones exige una mayor transparencia para no aumentar las preocupaciones de los países más pequeños.
El E6 también tiene como objetivo acelerar el aumento del gasto en defensa y la aplicación de la política industrial. Los países del grupo albergan a las empresas de defensa más competitivas de la UE, lo que genera potencial para desarrollar proyectos conjuntos y convertir la industria de defensa en un motor del crecimiento económico.
Al mismo tiempo, los Estados no siempre son capaces de llegar a un acuerdo incluso sobre programas conjuntos de defensa. En junio de 2026, Francia y Alemania decidieron poner fin al desarrollo conjunto del caza Future Combat Air System (FCAS) y de los tanques de nueva generación debido a desacuerdos entre las empresas contratistas.
También existen diferencias sobre qué partidas del próximo presupuesto de la UE deberían recortarse para financiar la defensa48. Esto es especialmente relevante porque el aumento del gasto en defensa en el nuevo presupuesto constituye una de las prioridades de la Unión, pero los participantes hasta ahora no han logrado alcanzar un consenso. Al mismo tiempo, los avances en materia de adquisiciones conjuntas, integración de la seguridad e inversiones coordinadas podrían convertir este formato en un modelo de cooperación para los Estados que estén dispuestos y tengan capacidad para participar.
La integración diferenciada también adquirió relevancia en el contexto de la ampliación de la UE durante la primavera y el verano de 2026, principalmente debido a una posible fecha límite para la adhesión de Ucrania en 2027, que las partes ucraniana y estadounidense discutieron en el contexto de unas posibles conversaciones de paz con la Federación de Rusia. Se consideraron los siguientes modelos:
Los Estados miembros rechazaron en la práctica los tres primeros modelos debido a su falta de voluntad para respaldar las iniciativas de la Comisión y a su deseo de mantener el control sobre la política de ampliación. Por su parte, la idea de un estatuto de miembro asociado suscitó críticas en Ucrania por ser una posible forma de membresía de «segunda categoría». Al mismo tiempo, otra propuest franco-alemana basada en la idea de la «membresía asociada» se sigue debatiendo en la UE como posible formato transitorio para los países candidatos.
Por el momento, la UE y Ucrania continúan avanzando por la vía de una adhesión basada en los méritos, cuyo objetivo es evitar tanto el «engaño» político de los países candidatos como una ampliación inmediata sin que se hayan cumplido los criterios establecidos. El proceso se ve frenado por los retrasos en la apertura de los clústeres de negociación y por los avances desiguales de Ucrania en materia de reformas.
Europa sigue siendo altamente vulnerable a las amenazas de seguridad, mientras que Estados Unidos presta cada vez mayor atención a la disuasión de China y a la seguridad interna. La intención de Washington de transferir ya en 2027 a los aliados europeos la mayor parte de la responsabilidad sobre las capacidades de defensa convencional de la OTAN no se corresponde con el ritmo del rearme europeo.
A pesar de las diferencias en el seno de la Alianza, los europeos siguen dependiendo de ella para su defensa, al tiempo que tratan de cerrar las brechas de capacidad específicas generadas por el papel reducido de Estados Unidos. En respuesta a la reducción de la presencia estadounidense en el continente, el Cuerpo de Ejército germano-neerlandés asumirá el mando de las fuerzas terrestres de la OTAN en Estonia y Letonia. Italia asumirá el liderazgo del Mando de Fuerzas Conjuntas (JFC) de Nápoles, el Reino Unido encabezará el JFC de Norfolk, mientras que Polonia y Alemania se alternarán en el liderazgo del JFC de Brunssum.
Una cuestión aparte sigue siendo la seguridad de los Estados miembros de la UE que no pertenecen a la OTAN y, por tanto, no están cubiertos por su garantía de defensa colectiva. Se trata de Austria, Chipre, Irlanda y Malta. Por ejemplo, el 2 de marzo de 2026, un dron Shahed atacó una base militar británica en la República de Chipre, probablemente lanzado por el grupo terrorista Hezbolá. Este problema también es relevante en el contexto de la adhesión de Ucrania: la membresía en la UE es considerada por Kyiv como una «garantía blanda» de seguridad, pero es importante comprender qué es capaz de hacer exactamente la UE y cuál es el mecanismo para el cumplimiento de estos compromisos.
El Tratado de la Unión Europea ya contiene un mecanismo de seguridad colectiva. El artículo 42, apartado 7, obliga a todos los miembros de la UE a proporcionar a un Estado que haya sufrido una agresión «ayuda y asistencia por todos los medios a su alcance», una formulación más contundente que la del artículo 5 de la OTAN («la acción que estime necesaria»). Del mismo modo, el umbral para la aplicación del artículo 42, apartado 7, de la UE es inferior («agresión armada») al establecido en el artículo 5 de la OTAN («ataque armado»).
Aunque la aplicación del artículo 42, apartado 7, no requiere una decisión del Consejo de la UE, la secuencia de actuaciones de los Estados miembros y de las instituciones de la UE sigue siendo extremadamente imprecisa. Para abordar este problema, en mayo de 2026 la UE llevó a cabo un ejercicio destinado a establecer un algoritmo claro de actuación en caso de amenaza contra un Estado miembro de la UE que no sea miembro de la OTAN, así como a determinar qué papel deberían desempeñar las instituciones de la UE en este tipo de crisis. Los resultados del ejercicio siguen sin hacerse públicos. En cualquier caso, el artículo 42, apartado 7, de la UE es complementario al artículo 5 de la OTAN y no lo sustituirá en un futuro próximo.
Las actuales iniciativas de la UE tienen como objetivo mejorar la arquitectura de seguridad existente, en lugar de crear una alternativa a ella. La Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) está orientada a reforzar la cooperación entre los participantes en el ámbito de la industria militar. La Capacidad de Despliegue Rápido de la UE es de tamaño limitado (5.000 efectivos), por lo que no es suficiente para defender Europa. Por este motivo, actualmente vuelven a surgir voces que reclaman la creación de unas Fuerzas Armadas europeas conjuntas.
El principal argumento de quienes apoyan esta idea es que un ejército único sería más eficaz que los 27 ejércitos separados de los Estados miembros de la UE y no dependería de la imprevisibilidad de Estados Unidos65. Sin embargo, hasta ahora ningún país ha adoptado medidas prácticas para crear una alianza militar de Estados europeos66. En cualquier caso, una alianza de este tipo sería difícil de realizar, ya que actualmente la Unión Europea carece de un centro político dispuesto a asumir la responsabilidad de la
seguridad de la UE, de un mando militar integrado y de fuerzas de reacción rápida
significativas como alternativa a la OTAN.
En primer lugar, la Unión Europea no dispone de capacidad para crear y desplegar un ejército de grandes dimensiones. Para sustituir la presencia terrestre estadounidense en la frontera oriental, Europa necesita una fuerza de 100.000 efectivos. Sin embargo, movilizar ese número sería extremadamente difícil, habida cuenta de la reticencia de las poblaciones de muchos países de la UE a incorporarse al ejército y de la necesidad de mantener parte de sus fuerzas en estado de preparación para el combate en el marco de los compromisos asumidos dentro de la OTAN.
Además, la UE carece prácticamente de experiencia en la participación en operaciones de combate a gran escala: sus 23 misiones y operaciones en el marco del mandato de la PESC son extremadamente limitadas en cuanto a su escala y no se han utilizado con tal finalidad. La delegación de las fuerzas armadas nacionales a un ejército europeo conjunto también entraría en contradicción con las constituciones de los Estados miembros neutrales.
La Unión Europea tampoco dispone de estructuras de mando que garanticen una gestión eficaz de unas fuerzas conjuntas. El Estado Mayor Militar de la UE en Bruselas está diseñado para contar únicamente con 60 efectivos permanentes y 94 especialistas adicionales que pueden incorporarse para las operaciones de la UE, es decir, cientos de veces menos que el personal equivalente de la OTAN. La reticencia a duplicar las estructuras de mando de la Alianza del Atlántico Norte constituye uno de los principales obstáculos para la creación de un ejército europeo.
Por último, a diferencia de la OTAN, donde el liderazgo correspondía a Estados Unidos, ningún Estado europeo está dispuesto a asumir la responsabilidad de la seguridad de toda la Unión Europea. Delegar dicha responsabilidad en el Consejo Europeo, donde cualquier Estado podría vetar el despliegue de tropas, sería ineficaz.
El liderazgo podría ser asumido potencialmente por un Consejo Europeo de Seguridad, integrado por entre 10 y 12 Estados miembros que se irían alternando para debatir las cuestiones de defensa más importantes, incluido el apoyo a Ucrania.
Sin embargo, dado que la creación de una estructura de este tipo requiere transferir la soberanía en materia de defensa a un órgano supranacional de la UE, los líderes europeos consideran esta propuesta con extrema cautela. Los Estados miembros no confían unos en otros en materia de seguridad y también se muestran escépticos ante los ambiciosos nuevos planes de la Comisión Europea.
Por tanto, la creación de unas Fuerzas Armadas conjuntas de la UE sigue siendo una perspectiva lejana. Los Estados europeos están buscando formatos alternativos para garantizar su propia seguridad, pero ninguno de ellos tiene como objetivo sustituir el papel de la OTAN. Las alianzas pequeñas, la coalición de los dispuestos, la «Europa a varias velocidades», la PESCO y otras iniciativas tienen un alcance limitado y están orientadas a resolver cuestiones específicas. A nivel estratégico, la defensa europea sigue institucionalmente en el mismo formato que antes de la llegada de la segunda Administración Trump, y únicamente una amenaza existencial para la UE podría cambiar esta situación.
El discurso del presidente Macron de marzo sobre la europeización de las fuerzas nucleares francesas provocó una intensa reacción por parte de los socios y un considerable interés mediático. Sin embargo, para evaluar el alcance de este cambio, conviene recordar los elementos constantes de la doctrina francesa. En sus orígenes se encontraban el presidente De Gaulle y los cuatro «generales del apocalipsis», que buscaban la independencia respecto de las alianzas y de las garantías nucleares estadounidenses.
Históricamente, la doctrina se refería exclusivamente a los intereses vitales de Francia y al territorio francés. Por esta razón, sería incorrecto afirmar que las capacidades nucleares francesa y británica constituyen fuerzas de disuasión nuclear «europeas». No obstante, la doctrina nuclear francesa no define con precisión ni los «intereses vitales» ni el perímetro de empleo de las armas, y la ambigüedad constituye su elemento central.
Tiene un carácter defensivo y está destinada a disuadir a los enemigos de la agresión. No se establecen escenarios concretos para el empleo de armas nucleares, pero los analistas franceses señalan casos extremos: la amenaza de ocupación o los ataques contra las autoridades políticas. Los ataques limitados, incluidos los ataques con drones, no constituyen motivos para una respuesta nuclear. Al mismo tiempo, la disuasión nuclear debe sustentarse en unas fuerzas convencionales sólidas.
Como Estado con una capacidad nuclear reducida, Francia se ve obligada a recurrir a la ambigüedad estratégica como un componente importante de su propia doctrina nuclear. Su arsenal está concebido para permitir infligir daños irreparables a un enemigo y disuadirlo de atacar (la disuasión del fuerte por el débil). Las fuerzas nucleares francesas cuentan con dos componentes: el componente naval, constituido por cuatro submarinos de la clase Triomphant que están siempre en el mar, y el componente aéreo, representado por la aviación estratégica Rafale. Un ciclo completo y autónomo de producción de armas nucleares le otorga a Francia independencia respecto a Estados Unidos y a otros socios.
Por tanto, la disuasión nuclear francesa ha sido tradicionalmente soberana y ha preservado deliberadamente la ambigüedad estratégica. Por consiguiente, su «europeización» no significa convertir las armas francesas en una garantía europea común.
La idea de Macron no es nueva. En 1992, François Mitterrand anunció por primera vez la posibilidad de crear una doctrina nuclear europea; en 1995, Jacques Chirac mencionó la dimensión europea de los intereses vitales de Francia; y el propio Macron invitó a los socios a entablar un diálogo sobre la dimensión europea de la disuasión francesa ya en 2020.
Ahora, sin embargo, estas declaraciones han suscitado un gran interés debido a la transformación de la arquitectura de seguridad europea: la guerra a gran escala de Rusia contra Ucrania, la reorientación de Estados Unidos hacia la seguridad interna y la región del Indo-Pacífico, y la creciente actividad de Rusia y China en el ámbito nuclear. Europa se ha enfrentado nuevamente a riesgos existenciales, y las armas nucleares han vuelto al centro del debate como una garantía que los medios convencionales no pueden sustituir plenamente.
En este contexto, el discurso de Macron de 2026 no supone un alejamiento de la doctrina anterior, sino más bien su adaptación a las nuevas amenazas. El presidente sugirió que los intereses vitales de Francia podrían abarcar un contexto más amplio, incluida la seguridad de los aliados. Sin embargo, no existe una definición clara de estos intereses: los acontecimientos que se produzcan fuera de Francia pueden afectarlos, pero ello no significa que exista una respuesta nuclear garantizada.
Para aplicar este enfoque, Macron expuso una estrategia de disuasión avanzada, basada en una cooperación más estrecha con un número limitado de socios europeos. Esto implica consultas periódicas, la posibilidad de que los aliados participen en ejercicios nucleares y el posible despliegue de aviones Rafale en el territorio de los socios (despliegue avanzado). Por primera vez desde 1992, Francia dejará de reducir sus fuerzas nucleares y comenzará a incrementarlas, mientras que el número de ojivas permanecerá clasificado.
Sin embargo, estos cambios tienen límites claros: amplían el horizonte político de la disuasión francesa, pero no modifican su arquitectura institucional. Francia conserva plena soberanía: la decisión de emplear sus fuerzas nucleares corresponde exclusivamente al presidente francés. No se contempla compartir competencias con los socios, realizar una planificación nuclear conjunta, establecer estructuras de mando multinacionales ni transferir las fuerzas nucleares francesas a los aliados.
Esto genera una cierta asimetría: los socios pueden participar en consultas, ejercicios y en el posible despliegue de capacidades francesas, pero no influyen en la decisión sobre su empleo. Este enfoque difiere de la doctrina estadounidense, en virtud de la cual los países pueden aceptar o rechazar el empleo de armas nucleares desde su territorio. Actualmente, las bombas termonucleares estadounidenses B61 están desplegadas en Bélgica, Alemania, Italia, los Países Bajos y Turquía.
Además, dado que la nueva doctrina no define claramente los intereses vitales, no contiene garantías vinculantes de protección para los aliados ni del empleo de fuerzas nucleares en caso de que estos sean atacados. Una cooperación más estrecha puede generar expectativas excesivas que París quizá no pueda satisfacer: «los socios pueden empezar a creer que tienen un lugar en una mesa en la que, en realidad, solo hay una silla». La imprevisibilidad, que refuerza la disuasión frente a un adversario, complica así al mismo tiempo la interacción con los socios.
La iniciativa también está limitada por el reducido círculo de Estados implicados. Macron señaló un grupo de solo ocho países con los que Francia profundizará la cooperación: el Reino Unido, Alemania, Polonia, los Países Bajos, Bélgica, Grecia, Suecia y Dinamarca. Entre los socios no figuran los Estados bálticos, Finlandia ni Noruega, que comparten frontera con Rusia y se encuentran bajo una amenaza direct
A falta de estructuras de mando conjuntas, la nueva doctrina profundiza la cooperación bilateral de Francia con sus socios, convirtiéndola en un marco multibilateral. El Reino Unido y Francia llevan mucho tiempo cooperando en el ámbito nuclear en virtud del Tratado de Lancaster House (2010) y de la Declaración de Northwood (2025), que establecen la asistencia mutua, el intercambio de inteligencia y la coordinación de la disuasión nuclear a través del Grupo Directivo Nuclear (Nuclear Steering Group). Alemania desempeñará el papel central entre los nuevos socios: en marzo, el presidente Macron y el canciller Merz anunciaron la creación de un grupo directivo nuclear franco-alemán. Merz también anunció la participación de las fuerzas alemanas en ejercicios nucleares franceses en 2026.
Sin embargo, la iniciativa francesa no constituye una alternativa a la disuasión estadounidense. Las fuerzas nucleares francesas siguen siendo complementarias de las estadounidenses y no pretenden sustituir el paraguas nuclear estadounidense. París se está preparando más bien para escenarios en los que la participación de Estados Unidos pudiera retrasarse o encontrarse con obstáculos políticos, pero no sustituye a Estados Unidos ni a la OTAN y no crea «fuerzas nucleares europeas»; complementa la arquitectura existente.
Resulta revelador que Estados Unidos haya respondido en general con moderación a la iniciativa. Dado que el enfoque francés no socava la disuasión extendida estadounidense, podría haberse considerado un paso hacia una mayor responsabilidad europea por su propia seguridad. El apoyo a la iniciativa francesa por parte de Alemania, Bélgica y los Países Bajos, donde están desplegadas ojivas nucleares estadounidenses, indica que el diálogo con Francia no contradice sus compromisos dentro de la Alianza.
La lógica de la complementariedad también explica la reticencia de Francia a incorporarse al Grupo de Planificación Nuclear de la OTAN (NPG). Francia no se convirtió en miembro ni siquiera después de regresar a las estructuras de mando de la OTAN en 2009, lo que tuvo una importancia simbólica para preservar su independencia nuclear. La participación en el NPG sigue siendo un tema políticamente sensible en el plano interno, ya que podría interpretarse como una «transferencia» del papel nuclear a la UE o a Alemania.
En Francia, el discurso de Macron fue recibido favorablemente en términos generales por los distintos partidos, ya que preservó la independencia gaullista en la adopción unilateral de decisiones y la ambigüedad, mientras que una definición clara de los intereses vitales podría haber provocado resistencia política. Tampoco especificó una magnitud concreta para un posible aumento del arsenal, en parte para no suscitar críticas entre los votantes favorables a la prohibición de las armas nucleares. El incremento de las fuerzas sin publicar el número de ojivas reduce simultáneamente la resistencia interna, envía una señal a los enemigos y les niega una cifra concreta sobre la que trabajar.
Al mismo tiempo, el apoyo al discurso de Macron no garantiza la durabilidad de la nueva política nuclear. Después de la década de 1990, el interés por las cuestiones nucleares disminuyó y las armas nucleares dejaron de considerarse una garantía de seguridad clave. Después de las elecciones de 2027, un nuevo presidente francés podría proclamar una doctrina diferente. Además, el regreso de las armas nucleares al centro del debate podría reducir la disposición de la población a afrontar un conflicto convencional si los ciudadanos las perciben como una garantía de seguridad suficiente.
Por tanto, los cambios en la doctrina nuclear francesa tienen, ante todo, un efecto comunicativo. Una mayor ambigüedad sobre el alcance del empleo de armas nucleares, un posible aumento del número de ojivas y un eventual aumento de la geografía de su despliegue están destinados a hacer que la disuasión francesa sea menos predecible para los enemigos. Este enfoque también requiere menos recursos, ya que no exige un gasto adicional en defensa, resulta aceptable para distintas fuerzas políticas en Francia, preserva su soberanía sobre las fuerzas nucleares y no ofrece garantías vinculantes a los socios. Al mismo tiempo, la doctrina nuclear francesa genera una mayor incertidumbre para los socios, consolidando dos imperativos contradictorios: europeidad y soberanía.
Esta publicación fue elaborada en el marco del proyecto «Fortalecimiento de las capacidades analíticas para la toma de decisiones en política exterior con la sociedad civil» del Centre for International Security, con el apoyo de la Konrad-Adenauer-Stiftung Ukraine.
El texto completo del documento está disponible para su descarga en formato PDF.
