10 دقائق للقراءة
أصبحت مسألة نقل الأصول الروسية المجمّدة إلى أوكرانيا مؤخراً واحدة من أكثر المواضيع نقاشاً، ولا سيما في سياق تأخر الدعم المالي والعسكري في الكونغرس الأمريكي. وقد جمّدت غالبية دول المنطقة الأوروبية الأطلسية، بما فيها الولايات المتحدة، جزءاً من الأموال الروسية، ولا سيما في شكل استثمارات مالية موجودة في أراضيها. وتوجد طرق مختلفة لمصادرة الأصول الروسية. غير أن الولايات المتحدة وحلفاءها يحاولون إنشاء آلية لا تتعارض مع التشريعات الوطنية والقانون الدولي ولا تفضي إلى عواقب سلبية لهذه الدول.
يبلغ إجمالي الأصول المجمّدة نحو 300 مليار دولار، وهو ما يمثل قرابة نصف احتياطيات البنك المركزي الروسي. وبمزيد من الدقة، وفقاً لرويترز، تشمل حيازات البنك نحو 207 مليارات يورو، و67 مليار دولار أمريكي، و37 مليار جنيه إسترليني، و36 مليار ين ياباني، و19 مليار دولار كندي، و6 مليارات دولار أسترالي، و1.8 مليار دولار سنغافوري، ومليار فرنك سويسري، وما إلى ذلك. ويشكّل جزء كبير من هذه الأصول ودائع مصرفية واستثمارات في أوراق مالية أجنبية.
تقع معظم الأصول المصادَرة في أوروبا، بإجمالي يقارب 210 مليارات دولار، فيما جُمِّد أكبر مبلغ، وهو 191 مليار دولار، في بلجيكا لدى Euroclear، وهي جهة الإيداع المركزي للأوراق المالية ومقرها بروكسل. في المقابل، ووفقاً لتقارير مختلفة، جمّدت الولايات المتحدة 4-5 مليارات دولار فقط، وهو ما لا يمثل سوى جزء ضئيل جداً من المبلغ الإجمالي الذي قد يُنقل إلى أوكرانيا.
وفقاً لحسابات البنك الدولي، ستحتاج أوكرانيا بحلول مارس/آذار 2023 إلى 411 مليار دولار لإعادة الإعمار بعد الحرب. ويُفترض أن هذا الرقم ارتفع أكثر خلال العام الماضي. ويتمثل الهدف الرئيسي من نقل الأصول الروسية إلى أوكرانيا في استخدام هذه الأموال لإعادة إعمار البلاد. وينبغي أن تصبح جزءاً من التعويضات المستقبلية التي سيتعين على روسيا دفعها.
يكمن التحدي الرئيسي لمصادرة الأصول المالية الروسية ثم نقلها إلى أوكرانيا في الجانب القانوني من المسألة. ففي بداية الغزو الروسي الشامل، صرحت وزيرة الخزانة الأمريكية جانيت يلين بأن القانون الأمريكي يحظر مصادرة الأصول النقدية الأجنبية. لكن هذا الموقف بدأ يتغير في صيف 2023، إذ بدأ الدعم الحزبي المشترك لمساعدة أوكرانيا يتضاءل في الولايات المتحدة. وعلاوة على ذلك، أدلت في فبراير/شباط 2024 بتصريح مناقض تماماً لما قيل قبل عامين.
«من الضروري والملح أن يجد ائتلافنا سبيلاً لتحرير قيمة هذه الأصول المجمّدة لدعم استمرار مقاومة أوكرانيا وإعادة إعمارها على المدى الطويل»، قالت يلين في تصريحات أدلت بها في ساو باولو بالبرازيل، حيث اجتمع وزراء مالية ومحافظو البنوك المركزية لمجموعة العشرين. «أعتقد أن هناك مبررات قوية في القانون الدولي والاقتصاد والأخلاق للمضي قدماً. وسيكون ذلك رداً حاسماً على تهديد روسيا غير المسبوق للاستقرار العالمي»، قالت.
بموجب القوانين التشريعية القائمة، مثل قانون الصلاحيات الاقتصادية الطارئة الدولية (IEEPA) وقانون إعادة بناء الرخاء والفرص للأوكرانيين (REPO)، تمتلك الولايات المتحدة سلطة مصادرة الأصول الروسية. وتهدف هذه القوانين إلى إضفاء الشرعية على إجراءات السلطة التنفيذية، ولا سيما رئيس الولايات المتحدة، في مصادرة الأصول السيادية للاتحاد الروسي وإعادة توجيهها إلى كيان خاص غير ربحي يُعرف باسم «صندوق دعم أوكرانيا». وسيدير موارد الصندوق وزير الخارجية الأمريكي، الذي سيتمكن، بعد التشاور مع USAID (الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية)، من نقلها مباشرة إلى أوكرانيا أو إلى آلية تعويض دولية يُخطط لإنشائها مستقبلاً. ويجب الإبلاغ عن نقل الأموال إلى لجان الشؤون الخارجية والمالية في مجلسي الكونغرس الأمريكي، كما يجب على وزير الخارجية تقديم تقرير إلى الكونغرس الأمريكي كل 90 يوماً عن تنفيذ الواجبات.
في سبتمبر/أيلول 2023، أصدرت مبادرة تجديد الديمقراطية، وهي منظمة أمريكية غير ربحية مكرسة لتعزيز الديمقراطية الليبرالية والدفاع عنها في الولايات المتحدة وخارجها، تقريراً بعنوان «الحجج القانونية والعملية والأخلاقية لنقل الأصول السيادية الروسية إلى أوكرانيا». وأعد التقرير خبراء قانون أمريكيون بارزون، منهم Laurence H. Tribe وRaymond P. Tolentino وKate M. Harris وJackson Erpenbach وJeremy Lewin. ويتمثل هدفه الرئيسي في القول إنه ينبغي للولايات المتحدة وحلفائها مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا. ويرى المؤلفون أن القانون الداخلي الأمريكي يمنح الرئيس صلاحية كاملة لمصادرة الأموال ونقلها إلى أوكرانيا ضمن إطار آلية خاصة ينص عليها التشريع. وعلاوة على ذلك، يبين تحليلهم أن القانون الدولي لا يضع أي عقبات أمام مثل هذه الإجراءات من جانب الولايات المتحدة أو الدول الأخرى.
يتناول المؤلفون في تحليلهم على وجه التحديد قانون الصلاحيات الاقتصادية الطارئة الدولية (IEEPA)، الذي يمنح الرئيس صلاحية الإشراف على الأموال السيادية لدولة أخرى — روسيا في هذه الحالة — إذا أُعلنت حالة طوارئ بسبب تهديدات للأمن القومي الأمريكي أو السياسة الخارجية الأمريكية أو الاقتصاد الأمريكي. ومن الجدير بالذكر أنه منذ عام 2014، أعلن الرئيس أوباما حالة الطوارئ رداً على ضم روسيا لشبه جزيرة القرم. وفي فبراير/شباط 2022، وسّع الرئيس بايدن نطاق تطبيقه أكثر عقب الغزو الروسي الشامل لأوكرانيا. وبناءً عليه، فقد تم استيفاء الشرط الأول المبين في هذا القانون بالفعل، ما يعني أن السلطة التنفيذية (رئيس الولايات المتحدة) تمتلك الآن صلاحية تخصيص الأصول الروسية المجمّدة لدعم أوكرانيا.
تتمثل الحجة الرئيسية التي يطرحها معارضو هذه الإجراءات في أن أصول البنك المركزي لدولة أخرى محمية بموجب القانون الدولي. وبناءً عليه، فإن مصادرتها ستشكل انتهاكاً لسيادة تلك الدولة. غير أن الخبراء يؤكدون أن انتهاك إحدى الدول للأحكام العالمية لميثاق الأمم المتحدة يمنح جميع الدول الأخرى الحق في اللجوء إلى مبدأ التدابير المضادة. ويتيح لها ذلك، في جوهره، اتخاذ إجراءات محددة تتعارض عادة مع الأعراف الدولية، لكنها تكون موجهة في هذه الحالة إلى معاقبة المنتهك.
لذلك، يمكن تطبيق مبدأ التدابير المضادة بصورة مبررة في حالة روسيا. فقد انتهكت روسيا مبادئ عديدة من القانون الدولي، ولا تفي بالتزاماتها الدولية بموجب معاهدات مختلفة، ولا يمكنها التذرع بالمبدأ الدولي لسيادة الدولة حين إنها هي نفسها تجاهلت سيادة دولة مجاورة. وبناءً عليه، يضفي ذلك الشرعية على تطبيق تدابير مضادة ضد روسيا.
ومع ذلك، من المهم أخذ احتمال أن يدفع هذا الموقف روسيا إلى الرد بإجراءات مماثلة في الاعتبار، مثل مصادرة الأصول الغربية المستثمرة داخل روسيا. ففي أبريل/نيسان 2023، وقّع بوتين مرسوماً لمصادرة أصول شركات فنلندية وألمانية رداً على العقوبات الغربية، وهدد بمواصلة هذه العملية. ومع ذلك، يبدو أن البعد السياسي في هذا السياق يفوق المخاوف الاقتصادية، إذ إن كثيراً من الشركات الأمريكية والأوروبية، المترددة في التعامل مع دولة معزولة سياسياً، تنسحب طوعاً من السوق الروسية.
تشمل الحجج الإضافية ضد نقل هذه الأصول المالية إلى أوكرانيا مخاوف بشأن تراجع جاذبية الاستثمار في الاقتصادات الغربية. كما توجد مخاوف بشأن احتمال إزالة الدولرة، التي تنطوي على التحول بعيداً عن استخدام العملات الغربية، ولا سيما الدولار الأمريكي، في المعاملات المالية. وتوجد مخاوف من أن تؤثر هذه العوامل في ميل دول ما يسمى بالجنوب العالمي نحو الدولار الأمريكي والغرب عموماً. غير أن الغزو الروسي لأوكرانيا في عام 2022 والتجميد اللاحق للأصول الروسية لم يظهرا تسارعاً كبيراً في عملية إزالة الدولرة، التي كانت، بالمناسبة، قد بدأت قبل هذه الأحداث بوقت طويل. وفي حين يجادل البعض بأن المصادرة ستبعث إشارة إلى دول مثل الصين أو السعودية مفادها أن الدولار أو اليورو غير موثوقين لحفظ الأصول المالية بهذه العملات، فإن غالبية الخبراء تدحض هذا الادعاء.
يؤكد مؤلفو مقال مبادرة تجديد الديمقراطية أن معظم الادعاءات المتعلقة بالعواقب السلبية لمصادرة الأصول الروسية، مثل إزالة الدولرة، مبالغ فيها. ويجادلون بأن هذا المثال لن يقنع دولاً أخرى بالتخلي عن الدولار كعملة لحفظ احتياطياتها، ولا سيما أنه لا يوجد حالياً بديل أفضل متاح.
تناول هذا التقرير أيضًا البعد الأخلاقي للقضية. ويؤكد المؤلفون الحاجة الملحّة إلى إظهار أن حرب إبادة جماعية، شُنّت من دون استفزاز، لن تفلت من انتباه المجتمع الدولي، وأن المعتدي سيواجه عواقب. وعلاوة على ذلك، فإن مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا سيعيدان تأكيد مبدأ أن أي انتهاك للقانون الدولي والمبادئ العالمية سيُقابَل بالمساءلة، وأن الدول المعتدية لا يمكنها الاحتماء وراء السيادة بعدما تنتهك سيادة الآخرين. وفي السياق العالمي، يبرز المؤلفون أهمية التعاون بين الدول، إذ من شأنه تعزيز الشرعية الدولية لمثل هذه الإجراءات.
يجدر بالذكر أن سوابق موجودة بالفعل في التاريخ. فبعد أن غزا العراق الكويت عام 1990، صادرت الولايات المتحدة مليارات الدولارات من الأصول العراقية، ووجّهتها نحو تعويضات للكويت. والفرق الوحيد هو أن هذه الإجراءات كانت مصرحًا بها من لجنة الأمم المتحدة للتعويضات. وفي حالة حرب روسيا ضد أوكرانيا، يستحيل مثل هذا السيناريو بسبب وضع روسيا في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة وحقها في النقض. ومع ذلك، ستكون إجراءات الولايات المتحدة وحلفائها قانونية حتى من دون عقوبات خاصة من الأمم المتحدة.
كما أُشير سابقًا، إلى جانب قانون الصلاحيات الاقتصادية الطارئة الدولية (IEEPA) القائم في التشريع الأمريكي، والذي يخول بالفعل رئيس الولايات المتحدة مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا، طُرح أيضًا في 15 يونيو/حزيران 2023 قانون إعادة بناء الازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين. وقد صُمم هذا القانون خصيصًا للسيناريوهات المتعلقة بروسيا واستهدف تسريع عملية المصادرة.
وفقًا للمعلومات التي قدمها معهد هدسون، يتضمن قانون إعادة بناء الازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين (REPO)، المدعوم من الحزبين والمطروح في مجلسي الكونغرس، أربع خطوات رئيسية تهدف إلى منح الرئيس سلطة قانونية واضحة لمصادرة الأصول الروسية المجمدة ونقلها لإعادة إعمار أوكرانيا. وإضافة إلى ذلك، يحرم روسيا من القدرة على الطعن في عمليات المصادرة بلا نهاية أمام المحاكم الأمريكية، ويحظر الإفراج عن الأصول السيادية المجمدة إلى أن تسحب روسيا قواتها من أوكرانيا وتلتزم بتقديم تعويضات. ويرى بعض الخبراء أن مصادرة الأصول قد تؤدي إلى معارك قانونية مطولة، لكن ما إذا كانت روسيا ستسلك هذا المسار وما قد تكون النتيجة لا يزالان غير مؤكدين. ويوجه القانون الرئيس أيضًا إلى التواصل مع شركاء متشابهين في التفكير لإنشاء آلية تعويض دولية.
يؤكد مؤلفو مبادرة تجديد الديمقراطية أنه رغم أن إقرار هذا القانون رمزي في المقام الأول، فإنه يكتسب أهمية كبيرة لأنه يهدف إلى دفع السلطة التنفيذية المترددة نحو المصادرة. ومع ذلك، يبرز كثير من الخبراء أنه يحتاج إلى مزيد من الصقل، إذ تتسم بعض أحكامه بغموض ينبغي معالجته.
في ديسمبر/كانون الأول 2022، أيد مجلس الشيوخ بالإجماع خطة لاستخدام أصول روسية معينة تمت مصادرتها لمساعدة أوكرانيا في حربها مع روسيا. وجوهر المسألة هو أن بعض الممتلكات العائدة إلى الأوليغارشيين والشركات الروسية في الولايات المتحدة، التي ارتكبت أفعالًا غير قانونية بموجب قوانين الولايات المتحدة، أو انتهكت العقوبات الأمريكية المفروضة على روسيا، أو كانت مرتبطة ببوتين بطريقة ما، أو دعمت غزو أوكرانيا، ستخضع للمصادرة ثم تُنقل إلى أوكرانيا.
وعلاوة على ذلك، صادرت الولايات المتحدة بالفعل أصولًا روسية في حالات محددة. فعلى سبيل المثال، صادرت حكومة فيجي في مايو/أيار، نيابة عن الحكومة الأمريكية، يختًا بقيمة 300 مليون دولار يعود إلى سليمان كريموف، وهو أوليغارشي روسي. ووفقًا لصحيفة واشنطن بوست، حددت وزارة الخزانة الأمريكية كريموف، وهو أحد أثرى أفراد روسيا وحليف سياسي للرئيس فلاديمير بوتين، بوصفه مسؤولًا في حكومة الاتحاد الروسي وعضوًا في مجلس الاتحاد الروسي.
وفوق ذلك، في فبراير/شباط 2023، صادر مدعون أمريكيون 5.4 مليون دولار تعود إلى الأوليغارشي الروسي كونستانتين مالوفيف، الذي اتُّهم بانتهاك العقوبات الأمريكية ضد روسيا، وكان مقررًا نقلها إلى أوكرانيا.
ينطوي قانون REPO (قانون إعادة بناء الازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين) على تعاون متعدد الأطراف بين رئيس الولايات المتحدة والحلفاء من أجل المصادرة المشتركة للأموال ونقلها إلى أوكرانيا. ولا شك أن إنشاء آلية دولية خاصة، تسهّل مصادرة الأموال وتحدد كيفية استخدامها في أوكرانيا، يمثل خطوة حاسمة إلى الأمام.
نظرًا إلى أن الأصول الروسية المصادرة في الولايات المتحدة تمثل جزءًا ضئيلًا للغاية من المبلغ الإجمالي (نحو 5 مليارات دولار من أصل 300 مليار دولار)، فإن للقرار أهمية سياسية أكبر من أهميته المالية بالنسبة إلى الولايات المتحدة. وتتمحور المخاوف الرئيسية للدول الأوروبية حول المبلغ الضخم من الأموال المجمدة وإمكانية إرساء سابقة سلبية لخصوم الرد الغربي الجماعي.
إضافة إلى ذلك، تستلزم تشريعات معظم الدول تعديلات تشريعية جديدة لإضفاء الشرعية على الإجراءات المتعلقة بمصادرة الأصول الأجنبية. وبين الحلفاء الأوروبيين، يوجد دعم واسع لفكرة تحويل الأرباح من الأصول الروسية المجمدة إلى أوكرانيا، كما أيدت ذلك مؤخرًا جانيت يلين، وزيرة الخزانة الأمريكية. لكن هذه الخطوة وحدها لا تكفي، إذ تحتاج أوكرانيا إلى مبلغ أكبر بكثير لإعادة الإعمار بعد الحرب من إجمالي الأصول المجمدة، فضلًا عن الأرباح المتأتية منها.
يجدر بالذكر أن الولايات المتحدة والمملكة المتحدة أكثر نشاطًا في مصادرة الأصول من فرنسا أو ألمانيا، إذ لدى أكبر شركاتهما استثمارات في روسيا تواجه خطر مصادرتها من جانب الاتحاد الروسي ردًا على الإجراءات الغربية. ومع ذلك، يجب على جميع دول مجموعة السبع، وكذلك الدول الأوروبية الأخرى التي جمدت أصولًا روسية، اتخاذ قرارات مشتركة وإنشاء آليات لمصادرة الأموال الروسية. وتتردد الدول كثيرًا في اتخاذ مثل هذه الإجراءات بصورة منفردة، لذا فإن الجهود المشتركة وحدها من شأنها ضمان مصادرة ناجحة وتخفيف العواقب السلبية التي قد تواجهها دولة واحدة.
صرح السيناتور الأمريكي جيم ريش (جمهوري من أيداهو)، العضو الأقدم في لجنة العلاقات الخارجية بمجلس الشيوخ، أثناء حديثه في معهد هدسون عن قانون إعادة بناء الازدهار الاقتصادي والفرص للأوكرانيين (REPO) المدعوم من الحزبين:
«في غضون ذلك، تشير التقارير العامة إلى وجود أكثر من 300 مليار دولار من الأصول السيادية الروسية المجمدة حاليًا حول العالم، يُحتفظ بمعظمها في أوروبا. وبينما تتفق الدول المتشابهة في التفكير على أن على روسيا أن تدفع مقابل إعادة إعمار أوكرانيا، لم تكن أي دولة مستعدة بعد لاتخاذ الخطوة الأولى لتحقيق ذلك. وكما هو الحال في جميع نقاط القرار الرئيسية المتعلقة بمساعدة أوكرانيا حتى الآن، فإن القيادة الأمريكية ضرورية».
استنادًا إلى المعلومات المقدمة، يمكن الاستنتاج أن قرار نقل الأصول المجمدة بالنسبة إلى الولايات المتحدة، حيث يوجد جزء صغير منها فقط، سيكون في المقام الأول بادرة سياسية. ويرجع ذلك إلى أن المبلغ المعني يتضاءل أمام ما تحتاجه أوكرانيا لجهود إعادة الإعمار، وكذلك أمام إجمالي الأصول الروسية الموجودة في الدول الحليفة للولايات المتحدة. ومن ثم، يتمثل الدور الرئيسي للولايات المتحدة في هذا السيناريو في تشجيع الدول الأوروبية، حيث تقع غالبية الأموال الروسية، على اتخاذ خطوات لبدء عملية المصادرة.
ينبغي أن يسهّل التعاون على مستوى مجموعة السبع بشأن مصادرة الأصول التماسك وتطوير آلية قانونية موحدة تلتزم بالقانون الدولي والتشريعات المحلية لكل دولة مشاركة على السواء. وفي حالة الولايات المتحدة، تمنح قوانينها الوطنية القائمة بالفعل سلطة مصادرة الأصول واستخدامها وفقًا لتقدير السلطة التنفيذية.
وفقًا للخبراء، فإن المصادرة مشروعة بالكامل في إطار القانون الدولي، والعواقب السلبية المحتملة على الدول ضئيلة. ولذلك، ينبغي للولايات المتحدة أن تتولى القيادة السياسية في مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا، مظهرة بذلك أن أي انتهاك للقانون الدولي من جانب دولة معتدية لن يفلت من انتباه المجتمع الدولي.
وعلاوة على ذلك، يمكن أن تشكل هذه الأموال جزءًا من التعويضات التي ستُلزم روسيا في نهاية المطاف بدفعها (على الأرجح رغماً عنها)، ويمكن توجيهها إلى إعادة إعمار أوكرانيا بعد الحرب، التي يُقدّر أنها ستتطلب مئات المليارات من الدولارات الأمريكية.
وبالنظر إلى الاهتمام الكبير المحيط بموضوع مصادرة الأصول الروسية ونقلها إلى أوكرانيا، والخطوات الأولية التي اتخذتها دول معينة، بما فيها الولايات المتحدة، والتأخر في تقديم المساعدة إلى أوكرانيا من جانب الكونغرس الأمريكي، فمن المرجح أن تستمر هذه العملية في المستقبل وأن تُنجز في نهاية المطاف. وسيسمح ذلك للولايات المتحدة وحلفائها بإظهار التزامهم بأوكرانيا في مواجهتها مع روسيا، ووحدتهم، وقدرتهم على اتخاذ إجراءات مشتركة تهدف إلى معاقبة الدول المعتدية.
إخلاء المسؤولية: الآراء والأفكار ووجهات النظر المعبر عنها في الأوراق المنشورة على هذا الموقع تخص المؤلفين وحدهم، ولا تعكس بالضرورة آراء مركز الحوار عبر الأطلسي أو لجانه أو منظماته التابعة. وتهدف الأوراق إلى تحفيز الحوار والنقاش ولا تمثل مواقف سياسية رسمية لمركز الحوار عبر الأطلسي أو لأي منظمات أخرى قد يكون المؤلفون مرتبطين بها.
تُرجم هذا النص تلقائيًا من الأصل باللغة الإنجليزية، الذي يظل متاحًا عند تغيير لغة الموقع إلى الإنجليزية.
