Puntos Clave
- La Asociación Estratégica Se Pone a Prueba: Ucrania y Polonia comparten una asociación estratégica de larga data, fortalecida desde 2014 por la oposición a la agresión rusa. Sin embargo, disputas históricas no resueltas y nuevas tensiones económicas están tensando esta relación, revelando áreas de fricción que antes se habían dejado de lado.
- Disputas Históricas: La tragedia de Volhynia sigue siendo un tema delicado en las relaciones entre Ucrania y Polonia. Polonia espera una postura más conciliadora de Ucrania en lo que respecta a la interpretación histórica y la autorización de las exhumaciones. Los dirigentes polacos advierten de que, si no se abordan estos agravios históricos, la adhesión de Ucrania a la UE puede verse obstaculizada, ya que esta cuestión resuena profundamente en la sociedad polaca.
- Disputas Agrícolas: Las políticas comerciales preferenciales de la UE hacia Ucrania han provocado fricciones con Polonia y otros países vecinos, que están preocupados por el impacto en su agricultura nacional. La petición de Polonia de imponer restricciones a la importación de cereales refleja la profundidad de estas tensiones económicas.
- Impacto en el Suministro de Armas y la Ayuda Humanitaria: Las disputas agrícolas y los bloqueos resultantes han tenido un impacto directo en el apoyo militar y humanitario de Polonia a Ucrania. Aunque Polonia aclaró que seguiría suministrando armas antiguas, la presión política interna ha causado interrupciones temporales, lo que pone de relieve el riesgo potencial para la continuidad del apoyo.
- Disminución del Apoyo Público: Las encuestas recientes realizadas en Polonia indican que el apoyo público a los refugiados ucranianos está disminuyendo, una tendencia que podría empeorar las relaciones bilaterales si aumenta el número de refugiados. Esta disminución podría reflejar un cansancio social más amplio o preocupaciones económicas, lo que suma otra dimensión a los desafíos que enfrenta la asociación.
- El Compromiso como Vía de Avance: para que Ucrania y Polonia mantengan una alianza resiliente, ambas partes deben mostrarse dispuestas a llegar a acuerdos sobre cuestiones históricas y económicas. Esto es crucial no solo para mantener el apoyo bilateral y el suministro de armas, sino también para impulsar las ambiciones de adhesión de Ucrania a la UE, ya que el papel de Polonia como defensor de Europa sigue siendo vital para la vía de integración de Ucrania.
Las relaciones entre Ucrania y Polonia, como Estados vecinos, han adquirido un carácter estratégico desde la independencia de Ucrania. Con las aspiraciones de Ucrania a la integración europea y la agresión rusa contra Ucrania en 2014 y 2022, estas relaciones han evolucionado hasta convertirse en una estrecha asociación estratégica. Sin embargo, a pesar de estos estrechos lazos, han resurgido varias cuestiones, que inicialmente se habían dejado de lado durante las primeras fases de la invasión a gran escala de Rusia.
Así pues, Ucrania se enfrenta ahora a retos de larga data en sus relaciones con Polonia, como las diferencias históricas sobre la interpretación de la tragedia de Volhynia, así como a nuevas cuestiones, como el conflicto agrícola y el deterioro de la actitud hacia los refugiados ucranianos en Polonia. Estas cuestiones complican las relaciones ucraniano-polacas, no sólo bilateralmente, sino también en el contexto más amplio de la integración europea.
Dada la determinación de Ucrania de proseguir su camino hacia la plena integración en la UE y la importancia de contar con aliados dentro de la Unión que faciliten este proceso, es esencial examinar con más detalle las cuestiones problemáticas de las relaciones ucraniano-polacas y esbozar las perspectivas de su resolución.
Un Socio con Asterisco
Con el avance de Ucrania hacia la Unión Europea, Polonia se ha convertido en uno de sus socios clave en este camino. Tras el compromiso de Ucrania con el rumbo europeo en 2014, Polonia se ha posicionado como uno de los defensores más activos de una integración más profunda de Ucrania en la UE, promoviendo activamente esta cuestión en el seno de la Unión Europea.
Tras el inicio de la invasión a gran escala de Rusia en 2022, Polonia se convirtió en uno de los principales socios de Ucrania, proporcionando una asistencia integral: humanitaria, económica y militar. Al mismo tiempo, Polonia sigue apoyando firmemente las ambiciones de adhesión de Ucrania a la UE, abogando por una mayor integración en la escena internacional.
De camino a Ucrania, Volodymyr Zelenskyi se reunió con Andrzej Duda en la “ciudad de rescate” de Rzeszów el 22 de diciembre de 2022. Fuente: Página web oficial del presidente de Ucrania
Sin embargo, en este ambiente de relaciones aliadas han empezado a resurgir viejos problemas. Esto se hizo evidente en las demandas de Polonia y otros cuatro países europeos de imponer restricciones a las exportaciones agrícolas ucranianas a la UE tras la introducción por parte de la UE de preferencias comerciales para Kyiv en 2022.
La negativa de la Comisión Europea a dar curso a estas demandas y la oposición de Ucrania a la decisión han tensado las relaciones entre Ucrania y Polonia. La situación se deterioró aún más con el bloqueo de la frontera ucraniana por agricultores polacos y las críticas mutuas intercambiadas entre los presidentes ucraniano y polaco en la 78ª sesión de la Asamblea General de la ONU.
Para aumentar la tensión, han resurgido las disputas históricas sobre la tragedia de Volhynia, que han afectado a las relaciones bilaterales. El primer ministro polaco, Donald Tusk, hizo hincapié en este punto, afirmando que sin resolver estas delicadas cuestiones históricas con Polonia, Ucrania no podrá adherirse a la UE.
El Grano de la Discordia
Uno de los primeros problemas que surgieron entre Ucrania y Polonia tras la invasión a gran escala de Rusia fue la exportación casi sin restricciones de productos agrícolas ucranianos a la UE. La Comisión Europea rechazó la petición del gobierno polaco de imponer restricciones a las exportaciones agrícolas ucranianas a la UE, lo que provocó el descontento público de la parte ucraniana. Las tensiones aumentaron cuando los agricultores polacos empezaron a bloquear los puestos de control a lo largo de la frontera ucraniano-polaca, ejerciendo una presión adicional sobre las autoridades polacas. Hungría, Rumanía, Eslovaquia y Bulgaria se unieron a Polonia en la petición de prohibir las importaciones de grano ucraniano.
Agricultores polacos bloquean el paso fronterizo polaco-ucraniano de Dorohusk. Fotografía de: Omar Marques/Getty Images. Fuente: The New York Times
Esta repentina escalada, manifestada en bloqueos fronterizos, afectó negativamente tanto a las empresas ucranianas, para las que este asunto llegó a eclipsar la preocupación por la corrupción y la escasez de mano de obra, como a las polacas, más de 3.500 de las cuales sufrieron pérdidas. Finalmente, la Comisión Europea cedió, aplicando una prohibición temporal a las exportaciones ucranianas de grano a los cinco países de la UE que exigían el embargo en mayo de 2023, aunque levantó la prohibición en septiembre de 2023 con la condición de que Ucrania aplicara controles efectivos a las exportaciones de cuatro grupos de productos básicos para evitar perturbaciones del mercado en los países vecinos.
A principios de 2024, el recién elegido gobierno polaco dudó inicialmente en levantar el embargo e incluso amenazó con ampliarlo si la UE no encontraba medios más eficaces para proteger los mercados polaco y europeo. Sin embargo, con el inicio de las consultas intergubernamentales entre Ucrania y Polonia sobre las restricciones a las exportaciones agrícolas ucranianas a Polonia, las tensiones se relajaron un poco (también se iniciaron consultas similares con los gobiernos de los países vecinos). El volumen de las críticas de las autoridades polacas dirigidas a Ucrania disminuyó, y Ucrania detuvo temporalmente sus quejas ante la OMC por las actuaciones de los gobiernos polaco, húngaro y eslovaco, que habían infringido la normativa del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994 y el Acuerdo sobre la Agricultura, ambos vinculantes para los miembros de la OMC. Aunque las consultas siguen siendo tensas, los negociadores ucranianos informan de avances en el levantamiento de las restricciones a las exportaciones y al tránsito de algunos productos agrícolas ucranianos y de la continuación de las consultas sobre otros. A finales de abril de 2024, se levantó el bloqueo de la frontera entre Polonia y Ucrania.
Zugzwang Histórico
Otro obstáculo en las relaciones ucraniano-polacas han sido las diferencias históricas, sobre todo en cuanto a las interpretaciones de la tragedia de Volhynia de 1943 y las consecuencias prácticas de estas disputas. Con el inicio de la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia, la cuestión de las diferencias históricas se dejó de lado temporalmente. Sin embargo, a medida que la guerra se estabilizaba y Ucrania avanzaba en el cumplimiento de los requisitos de adhesión a la UE, la cuestión resurgió.
La parte polaca insiste en que Ucrania debe levantar la “moratoria” introducida en 2017, que restringe los permisos para los trabajos de búsqueda y exhumación relacionados con la tragedia de Volhynia, y adoptar una interpretación histórica revisada de estos hechos.
El presidente ucraniano Volodymyr Zelenskyi (derecha) y el presidente polaco Andrzej Duda rinden homenaje a las víctimas de la tragedia de Volhynia. Lutsk, 9 de julio de 2023. Fotografía de: Alina Smutko. Fuente: Reuters
La parte ucraniana alega que no existe una “moratoria” sobre la búsqueda y exhumación, sino que adopta un enfoque selectivo a la hora de conceder permisos (en concreto, el jefe del Instituto del Recuerdo Nacional de Ucrania indicó que se concedieron tres permisos a Polonia en 2019). Ucrania también destaca una declaración conjunta de los parlamentos ucraniano y polaco en 2003 en la que se condenaban los crímenes que condujeron a la tragedia de Volhynia y se hacía hincapié en que la interpretación histórica compartida debía ser desarrollada por grupos de historiadores ucraniano-polacos expertos, no por políticos.
Tanto Ucrania como Polonia siguen manteniendo estas posturas en la actualidad. Ucrania expresó su esperanza de que el recién elegido gobierno polaco adoptara una postura más complaciente en las cuestiones históricas, considerando la postura de Polonia como una maniobra política en la campaña electoral. Sin embargo, esta expectativa no se ha materializado, como demuestran las declaraciones del actual primer ministro polaco. Esto subraya que la cuestión es sistémica y de gran importancia para la sociedad polaca en general, más que para partidos políticos concretos por sí solos.
Implicaciones Estratégicas
Las diferencias mencionadas entre Ucrania y Polonia también han repercutido en su cooperación estratégica más amplia. En septiembre de 2023, el primer ministro polaco Mateusz Morawiecki anunció que Polonia detendría la transferencia de armas a Ucrania, ya que se estaba centrando en modernizar su propio ejército. Tras la reacción pública, el presidente polaco Andrzej Duda aclaró que los comentarios del primer ministro habían sido malinterpretados: mientras que Polonia conservaría armamento moderno, Ucrania seguiría recibiendo armas occidentales y soviéticas más antiguas. Este anuncio se produjo justo un día después de un intercambio público entre los presidentes polaco y ucraniano en la 78ª sesión de la Asamblea General de la ONU, en medio de llamamientos de algunos vecinos occidentales, entre ellos Polonia, para que la Comisión Europea ampliara la prohibición de las importaciones de grano ucraniano.
Un obstáculo evidente para el suministro de armas y ayuda humanitaria a Ucrania era el bloqueo de la frontera por parte de los agricultores polacos. En consecuencia, a principios de 2024, la situación llegó a un punto en el que el primer ministro Donald Tusk designó los pasos fronterizos con Ucrania y determinados tramos de autopistas y ferrocarriles como infraestructuras críticas para garantizar el flujo sin trabas de armas y ayuda humanitaria a Ucrania.
Otro factor notable es el descenso gradual del apoyo a la aceptación de refugiados ucranianos entre los polacos, que alcanzó el 52%–el nivel más bajo desde febrero de 2022 –en octubre de 2024. Aunque la mayoría de los polacos sigue apoyando la ayuda a los ucranianos en Polonia, esta tendencia negativa podría afectar a las relaciones ucraniano-polacas en el futuro, especialmente si aumenta la afluencia de refugiados.
El Primer Paso Siempre es el más Difícil
A pesar de un ligero alivio en las disputas agrícolas entre Ucrania y Polonia tras el cambio en el gobierno polaco en otoño de 2023 y el inicio de consultas intergubernamentales, el conflicto subraya que las cuestiones agrícolas serán probablemente una de las áreas más difíciles en las relaciones ucraniano-polacas durante las conversaciones de adhesión de Ucrania a la UE.
En otoño de 2023, el ministro polaco de Agricultura, Robert Telus, subrayó en una entrevista que, aunque Polonia apoya la adhesión de Ucrania a la UE, está a favor de unas condiciones específicas. Recordó que cuando Polonia se encontraba en la senda de la adhesión a la UE, tuvo que cumplir estrictas condiciones impuestas por los entonces Estados miembros, especialmente en materia de agricultura. Aunque fueron beneficiosas retrospectivamente, ya que permitieron a Polonia ingresar en la UE y recibir subvenciones como compensación, estas condiciones se consideraron dolorosas en su momento.
El ministro polaco de Agricultura, Robert Telus, entrevista en “Radio Plus”, 13 de septiembre de 2023. Fuente: TVN24.pl
Dado que la agricultura es aún más crucial para la economía ucraniana en la actualidad de lo que lo fue para la polaca hace más de 20 años, Telus subrayó que Ucrania probablemente tendrá que someterse a un proceso similar. A diferencia de las cuestiones agrícolas, que Ucrania abordará con Polonia y otros Estados de la UE en el marco de las negociaciones de adhesión, la resolución de las disputas históricas requerirá un compromiso individual con Polonia.
Existen precedentes de este tipo de resoluciones. Por ejemplo, el ministro polaco de Asuntos Exteriores, Radosław Sikorski, citó en una entrevista que durante las negociaciones de adhesión de Polonia a la UE, Polonia y Alemania crearon una comisión conjunta sobre los libros de texto de historia, en la que los hechos históricos eran consensuados por un comité de expertos formado por historiadores de ambos países.
El ministro polaco de Asuntos Exteriores, Radosław Sikorski, entrevista con European Pravda, 16 de septiembre de 2024. Fuente: European Pravda
En cuanto a los permisos para las actividades de exhumación y búsqueda en los lugares de la tragedia de Volhynia, teniendo en cuenta la importancia de esta cuestión para Polonia (tanto para el gobierno como para la oposición), es posible que Ucrania tenga que hacer ciertas concesiones para reabrir el diálogo con Polonia sobre la resolución de los desacuerdos históricos. “Necesitarás amigos. Los necesita ahora. Y los necesitará en el proceso de adhesión a la UE”, subrayó Sikorski.
Conclusiones
En resumen, Polonia ha sido y sigue siendo uno de los principales socios de Ucrania en su resistencia a la agresión rusa, al tiempo que aboga por la adhesión de Ucrania a la Unión Europea.
Se ha avanzado en el conflicto agrícola entre Ucrania y Polonia. Las elecciones parlamentarias polacas y el posterior cambio de gobierno han suavizado la postura negociadora de Polonia, permitiendo ciertos compromisos. Sin embargo, las tensiones siguen siendo elevadas, al igual que las negociaciones, y desde que comenzaron las conversaciones de adhesión a la UE, ambos países tendrán que abordar cuestiones agrícolas más amplias, más allá de las actuales prohibiciones de importación de determinados productos ucranianos.
Las amenazas periódicas de bloqueo de la frontera por parte de los agricultores polacos son un motivo de preocupación aparte. No obstante, las medidas técnicas del gobierno polaco para desbloquear la frontera polaco-ucraniana han permitido el flujo continuo de ayuda humanitaria y militar vital para Ucrania, disminuyendo el posible impacto negativo de cualquier bloqueo futuro en comparación con las interrupciones anteriores.
La cuestión de las diferencias históricas entre Polonia y Ucrania puede resultar tan difícil como la agrícola. Esto afecta tanto a las relaciones bilaterales ucraniano-polacas como al proceso de adhesión a la UE. Los funcionarios polacos han insistido en repetidas ocasiones en que, si no se resuelven estas cuestiones, la vía de adhesión de Ucrania a la UE podría encontrar obstáculos, una señal inequívoca por parte polaca. El gobierno ucraniano ha intentado, hasta cierto punto, eludir este asunto dando prioridad a los desacuerdos políticos y económicos, pero durante el cierre de los capítulos de las conversaciones de adhesión a la UE, esta cuestión, si creemos a la parte polaca, resurgirá inevitablemente.
Así pues, la existencia de serias disputas históricas y económicas con un socio clave subraya la necesidad de que Ucrania realice una cuidadosa labor diplomática y esté dispuesta a alcanzar compromisos para concluir con éxito sus negociaciones de adhesión a la UE.
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