Por Marharyta Hlybchenko
Key Takeaways
- Importancia del Capital Humano: Facilitar el regreso de los refugiados ucranianos es esencial para la recuperación económica y el crecimiento de Ucrania a largo plazo.
- Impacto Demográfico: La guerra ha provocado una importante reducción de la mano de obra ucraniana, y millones de refugiados, principalmente mujeres y niños, residen ahora en Europa.
- El Papel de la UE: Los países europeos, especialmente Alemania, Polonia y la República Checa, se han convertido en los principales destinos de los refugiados ucranianos, ofreciendo distintos niveles de apoyo e integración.
- Estrategias de Integración: En la UE se está pasando de ofrecer refugio temporal a fomentar la integración socioeconómica, con modelos de éxito como el de la República Checa que sirven de referencia.
- Lagunas de Comunicación: Una comunicación eficaz por parte del gobierno ucraniano es crucial para mantener la conexión de los refugiados con su patria y fomentar su regreso.
- Necesidad de Reformas Políticas: Ucrania debe aplicar estrategias integrales y reformas inmediatas en ámbitos como el desarrollo económico, el Estado de derecho y el servicio militar para mejorar las perspectivas de retorno de los refugiados.
Las crisis dañan a la sociedad, y sus consecuencias pueden tener más alcance del que cabría esperar. Por eso, en tiempos de guerra, los debates sobre la ayuda militar van acompañados de conversaciones sobre los planes de reconstrucción, y la dimensión humana se convierte en parte integrante. El capital humano es uno de los principales requisitos para las perspectivas a largo plazo del crecimiento económico de un país. Por eso es ya un tema habitual de la Conferencia sobre la Recuperación de Ucrania, otra cita tradicional del calendario político establecido tras el comienzo de la guerra rusa. De hecho, el tema es complejo, ya que los intereses de las distintas partes, en particular Ucrania y la UE, se entrecruzan delicadamente en este asunto.
En este artículo examinaremos la situación actual de los refugiados ucranianos, las peculiaridades de su estancia en la UE y las perspectivas de los planes del gobierno ucraniano para devolver a sus ciudadanos a casa.
Retrato de un Refugiado Ucraniano
Un refugiado ucraniano medio es una mujer de entre 35 y 44 años que abandonó su país con un niño.
Según el ACNUR, en junio de 2024 se registraron alrededor de 6.554.800 refugiados ucranianos en todo el mundo. Las mujeres representaban el 65% de todos los refugiados en el extranjero en enero de 2024. La gran mayoría de ellas (71%) se marcharon con sus hijos. Los hombres representan el 35% de los refugiados. La mayoría de los ucranianos que partieron procedían de las regiones meridional y oriental de Ucrania, donde la situación de seguridad es más precaria. Según el Centro de Estrategia Económica, uno de los principales grupos de reflexión ucranianos, por regiones el líder es la región de Járkiv (15,2% de los encuestados), seguida de Kyiv (13,3%) y la región de Jersón (9,6%).
Dado que nadie sabe cuándo acabará la guerra, es natural que la gente se vaya asentando poco a poco en sus nuevos lugares, lo que provoca la disminución anual de la proporción de ucranianos que desean volver a casa. Así, en la primavera de 2024, sólo el 26,2% de los refugiados ucranianos estaban convencidos de que volverían, frente al 49,7% en otoño de 2023. El perjuicio causado a la economía ucraniana es notable. En el contexto de las pérdidas demográficas debidas a la ocupación de territorios y a las bajas de guerra, la población activa de entre 15 y 70 años disminuyó en más de una cuarta parte de 2021 a 2023.
Europa se convirtió en el principal punto de reubicación de ucranianos, acogiendo a unos 6.021.400 refugiados hasta el 15 de julio de 2024. Cabe mencionar que los países de la UE prestan un apoyo significativamente mayor a los refugiados ucranianos que los de fuera del bloque. Según Eurostat, el mayor número de ucranianos que huyeron de la guerra se encuentra en Alemania, Polonia y la República Checa. Al mismo tiempo, las tendencias de los flujos siguen siendo dinámicas: en 2022, la mayoría eligió Polonia como destino final por su proximidad a Ucrania, mientras que en 2023, cada vez más ucranianos aspiraban a llegar a Alemania. Según los informes, este cambio se debió tanto a factores económicos (salarios más altos y mejor seguridad social) como sociales (basados en los consejos de amigos para la reagrupación familiar).
Buen Samaritano Pragmático: Las Políticas de la UE sobre los Refugiados Ucranianos
En la actualidad, los ucranianos que huyen a la UE se encuentran en dos situaciones: pueden solicitar el estatuto de refugiado o el de protección temporal. Mientras que el estatuto de refugiado concede la residencia permanente en el territorio del Estado respectivo, el de protección temporal, regulado por la Directiva de Protección Temporal de la UE de 2001, proporciona una especie de refugio temporal. Los procedimientos para obtener el estatuto son diferentes, pero en general la obtención del estatuto de refugiado es mucho más compleja y restrictiva. Además, una solicitud de asilo implica la retirada del pasaporte antes de que expire el plazo de 6 meses y la ausencia de acceso al mercado laboral. Sin embargo, cabe señalar que, muy a menudo, los documentos oficiales no distinguen entre refugiados y beneficiarios de protección temporal, refiriéndose a ambos grupos de la misma manera.
La concesión de protección temporal a los ucranianos es una medida excepcional. Creada para hacer frente a la “afluencia masiva” tras el conflicto armado en los Balcanes Occidentales, no se invocó hasta que Rusia lanzó la guerra contra Ucrania. Todos los países de la UE, salvo Dinamarca, están sujetos a la Directiva. No obstante, Copenhague introdujo un estatuto similar a través de la legislación nacional. A diferencia del estatuto de refugiado, el de protección temporal ofrece a los ucranianos mayores niveles de movilidad, ya que pueden circular libremente dentro de la Unión hasta 90 días en un periodo de 180 días y pueden regresar a Ucrania temporalmente. Además, los ucranianos pueden volver a solicitar el estatuto de protección temporal si lo han perdido anteriormente, aunque este procedimiento no se ofrece en todos los países de la UE. Como es mucho más rápido obtener un permiso de residencia y acceder al mercado laboral y a la vivienda en virtud de la Directiva de Protección Temporal que con los procedimientos ordinarios de asilo, muchos creen que los ucranianos reciben mejor trato que otros nacionales refugiados. Sin embargo, la actitud hacia los refugiados ucranianos y, por consiguiente, las condiciones de estancia ofrecidas varían de un país a otro.
La protección temporal no es un mecanismo permanente: está sujeta a prórroga, y su duración, según la Directiva, es de tres años. No obstante, el Consejo de la UE ya ha prorrogado la protección temporal para los refugiados ucranianos hasta el 4 de marzo de 2026. Sin embargo, la situación con una nueva prórroga no está clara. Los políticos europeos están de acuerdo en que, hasta el fin de las hostilidades, la cancelación de la protección temporal no debe ser una opción, pero si la guerra se prolonga, las condiciones para la aplicación de la Directiva cambiarán definitivamente. Francamente hablando, ya están cambiando.
En el último año, los recortes en asistencia social y otras limitaciones relacionadas se han hecho más comunes entre los países de la UE. La razón principal es el cambio de trato a los solicitantes de asilo ucranianos. Como nadie espera que la guerra acabe de una vez, cada año resulta más problemático para los países europeos mantener al creciente número de refugiados. La falta de fondos y la crisis de alojamiento son algunos de los retos más importantes a los que se enfrenta Europa. Por ello, muchos países desean mejorar la inclusión socioeconómica de los refugiados, reforzando su autosuficiencia mediante la reducción de las ayudas. Además, la integración de los refugiados ucranianos forma parte de la estrategia para atraer competencias y talento a la UE. Los inmigrantes ucranianos pueden colmar las lagunas del mercado laboral causadas por la escasez de mano de obra.
Este planteamiento coincide con las recomendaciones del ACNUR de aumentar los niveles de integración en el marco de su Plan Regional de Respuesta a los Refugiados en Ucrania. Sin duda, esta política puede aumentar el número de casos de no retorno en Ucrania. Sin embargo, recurrir a ella siempre ha sido un caso común a lo largo de la historia de los conflictos y la migración. Normalmente, esta política se emplea en países inicialmente interesados en acoger a los refugiados: por ejemplo, tras las guerras yugoslavas, la participación laboral de los refugiados fue mayor en aquellos países de acogida que proporcionaban acceso al mercado laboral y/o residencia permanente. Oficialmente, los países de la UE afirman que mantener y mejorar las cualificaciones de los profesionales entre los refugiados puede ayudar a acumular recursos valiosos para su retorno y reintegración en su país de origen.
Al mismo tiempo, otro de los objetivos de las normas de estancia más estrictas de la Directiva de Protección Temporal es animar a los ucranianos que no estén preparados para trabajar en el nuevo Estado a regresar a casa. Hasta ahora, sólo Noruega y Suiza, países no pertenecientes a la UE, han ofrecido dinero para la repatriación. En Irlanda se han debatido e ideado planes similares. La República Checa fue el primer miembro de la UE en lanzar un proyecto piloto para cubrir los gastos de transporte de los ucranianos que regresen a la madre patria en junio de 2024.
Mientras tanto, los políticos europeos están pensando en soluciones duraderas para acoger a los ucranianos tras la expiración de la Directiva, por ejemplo, concediendo permisos de residencia de larga duración. Actualmente, aunque este permiso puede concederse tras cinco años de residencia en el territorio del Estado de la UE según la Directiva de 2003 sobre residentes de larga duración, no se aplica a los nacionales que residen en virtud de la Directiva de protección temporal. No obstante, este punto se está negociando. A nivel nacional, sólo la República Checa ha redactado ya enmiendas para permitir a los ucranianos con protección temporal obtener un permiso de residencia de larga duración, siempre que sean económicamente autosuficientes.
Como se puede observar, Praga introduce audazmente nuevas medidas en materia de migración procedente de Ucrania. Quizá por ello, la República Checa se convirtió en el primer país en el que los refugiados aportan más ingresos de los que el Estado gasta en asistencia social: en el primer trimestre de 2024, los ingresos al presupuesto procedentes de los refugiados casi duplicaron los gastos). Otros Estados de la UE han tenido en cuenta el éxito de la República Checa y están dispuestos a desarrollar sus propios proyectos para la integración acelerada de los refugiados ucranianos: por ejemplo, Alemania ha introducido un programa Job Turbo para la integración de los refugiados ucranianos justo después de adquirir los conocimientos lingüísticos básicos.
La situación laboral de los ucranianos es bastante dinámica. La proporción de ucranianos con empleo aumenta constantemente y varía según los países. A principios de 2024, aproximadamente el 45% de todos los refugiados tenían empleo y el 16% eran estudiantes. Eslovaquia, la República Checa, el Reino Unido y Polonia se convirtieron en líderes en términos de empleo de refugiados ucranianos: los empleados constituyen el 60-70% de todos los refugiados. En los países donde el acceso de los ucranianos al mercado laboral está sujeto a restricciones, la proporción es menor. Además, muchos refugiados se quejan de que encontrar trabajo en países con un desempleo creciente (como España o Finlandia) es casi imposible debido a los altos niveles de competencia.
Allanar el Camino a Casa: Los Esfuerzos de Ucrania por Traer de Vuelta a sus Refugiados
Con el éxodo masivo de ucranianos al extranjero como telón de fondo, la preocupación por la pérdida irreversible de mano de obra es cada vez más justificada y urgente. Por ello, Ucrania ya está entablando conversaciones con los países de la UE, calculando posibles vías para favorecer el retorno de los ucranianos. Según la recomendación de “no retorno” del ACNUR, el regreso a gran escala de ucranianos sólo es posible tras la estabilización de la situación de seguridad del país. Sin embargo, determinados medios de comunicación insinúan que los funcionarios ucranianos ya están presionando a la institución de la UE para que introduzca más restricciones a nivel nacional con el fin de fomentar la afluencia de retornados. Los funcionarios ucranianos se niegan a autorizar formalmente tal política. No obstante, los diplomáticos europeos han declarado en repetidas ocasiones que las decisiones sobre los emigrantes ucranianos se tomarán en estrecha consulta con Kyiv, por lo que la visión de Ucrania sobre la política de retorno de refugiados es un factor clave en el proceso europeo de elaboración de políticas.
Y aquí es donde surgen las dificultades.
Aún no se ha articulado la política estatal detallada de Ucrania sobre esta cuestión. Kyiv ha insistido varias veces en que no deben utilizarse métodos administrativos para forzar el retorno de los ucranianos desplazados, pero aún se están elaborando estrategias bien definidas. El proyecto más prometedor es el programa de retorno de refugiados del Ministerio de Economía, que considera la emigración como una tarea de cuatro sectores. Entre las áreas de mejora identificadas figuran la seguridad del Estado, el acceso al mercado laboral, la vivienda y una educación de mayor calidad. Se ha alegado que las oportunidades de alojamiento y trabajo ya pueden cubrirse con los programas existentes “eOselia” y “eRobota” (traducidos aproximadamente como “hay Hogar” y “hay Trabajo”). Sin embargo, esto es básicamente a lo que se limita la descripción del programa público. Esto no significa que Ucrania no esté haciendo nada en este ámbito a la espera de que se ultime el documento. Por ejemplo, este mes de junio, Ucrania y la UE pusieron en marcha la iniciativa “Skills Alliance for Ukraine”, destinada a formar a trabajadores para su posible participación en la reconstrucción de posguerra. La cuestión es que estos proyectos temáticos no se llevan a cabo como parte de la ejecución del programa, sino que se presentan como iniciativas separadas. En otras palabras, el programa se está aplicando en esencia, pero en realidad el documento en sí aún no se ha aprobado.
ONG ucranianas organizan cursos de formación para que las mujeres emprendan nuevas carreras profesionales. Fuente: Administración Estatal Regional de Cherkasy
Cabe señalar que los expertos ucranianos siempre han criticado al Gobierno por las insuficientes medidas adoptadas en el ámbito de la migración, que condujeron a un saldo migratorio negativo incluso antes de la guerra. Se consideró que la Estrategia de Migración de 2017 no se había aplicado a fondo. La decisión de conceder a Ucrania el estatus de candidato a la UE tuvo un impacto positivo en la situación. En enero de 2024, se modificó la Estrategia de Migración, estableciendo nuevos objetivos para crear las condiciones necesarias para el retorno sin problemas de los refugiados ucranianos. El propio enfoque de la migración se ha hecho más integral, lo que lo ha acercado al enfoque actualizado de la UE. Sin embargo, Ucrania se enfrenta ahora a la tarea de aplicar las cláusulas prescritas, lo que resulta especialmente difícil debido a la escasez de recursos. Por eso es importante que Ucrania organice adecuadamente la comunicación con los ciudadanos en el extranjero.
Además, hay algo más que considerar. La situación actual en la línea del frente impide cualquier debate sobre el establecimiento de condiciones favorables para el retorno de los refugiados. Por lo tanto, es imposible considerar una situación de seguridad estable como requisito previo para el retorno permanente de los ucranianos en un futuro previsible. Teniendo esto en cuenta, huelga decir que para mantener a los ucranianos dispuestos a regresar, es urgente ajustar y mejorar las políticas ucranianas existentes. Posponer las decisiones y los cambios en las leyes hasta el final de la guerra limita el éxito de la política de retorno, ya que cuestiones como la falta de reservas normalizadas del servicio militar y de una comunicación adecuada sobre este tema ya empeoran las perspectivas de retorno a largo plazo.
Una Trampa de Comunicación Insuficiente
¿Qué saben los refugiados ucranianos de la situación actual en su país?
En medio de los debates sobre las estrategias y los programas de retorno de los refugiados, esta cuestión apenas se aborda. Todas las iniciativas y discursos se centran tradicionalmente en cambios prácticos en la calidad de vida. Parece que a menudo se olvida que es el refugiado quien toma la decisión final de quedarse en el país. Por consiguiente, ninguna política social o programa de apoyo empresarial mejorados podrán persuadir a una persona de que regrese si inicialmente no ve su futuro en el país. Esta es exactamente la razón por la que el retorno sostenible de los refugiados requiere una estrategia de comunicación avanzada.
No comunicarse adecuadamente con los refugiados puede tener consecuencias negativas a largo plazo. Dado que el gobierno ucraniano negocia con los refugiados desde una posición de debilidad (debido a la imposibilidad de proporcionarles condiciones de vida seguras), debe ser muy cuidadoso a la hora de elegir los mensajes que va a emitir. La tarea más importante es evitar las narrativas que enfaticen la exclusión de los refugiados, ya que conducirán a su mayor alienación. Además, este tipo de declaraciones contribuyen a la polarización de la sociedad. Por ejemplo, durante la felicitación de Año Nuevo 2024, el presidente Zelenskiy se dirigió a los refugiados: “Un día tendrás que preguntarte: ¿quién soy? Y tomar una decisión: ¿quién quiero ser? ¿Una víctima o un vencedor? ¿Un refugiado o un ciudadano?”. Esto provocó un debate en las redes sociales: la mayoría de los ucranianos que se quedaron en el país apoyaron las palabras del presidente, mientras que muchos refugiados interpretaron la declaración como una acusación.
Es importante comprender que no todos los ucranianos pueden regresar a sus hogares en cuanto se estabilice la situación de seguridad. Según el Centro de Estrategia Económica, el 5% de los refugiados tienen sus casas completamente destruidas (el mayor número de estos refugiados vive en Alemania – 7%), y el 19% tienen casas dañadas que pueden ser restauradas (el mayor número de estos refugiados vive en el Reino Unido – 28%). Está claro que las principales condiciones para su retorno son un lugar de residencia garantizado y oportunidades de trabajo con un salario elevado.
En cuanto a la comunicación cotidiana con los refugiados, el nivel actual de comunicación ocasional es definitivamente insuficiente. Las principales fuentes de información para los refugiados ucranianos siguen siendo los medios de comunicación sociales y de masas, dominados por noticias sobre bombardeos, pérdidas en combate y recesión económica. Y como el Estado aporta poco para contrarrestar el impacto negativo de las noticias pesimistas, los ucranianos están perdiendo la motivación para regresar.
Ya estamos siendo testigos de las consecuencias de una comunicación inadecuada con los refugiados: un tercio de los refugiados ucranianos que viven actualmente en Alemania, Polonia y la República Checa no se interesan por la situación en Ucrania. Estas personas pueden considerarse ya perdidas para el mercado laboral ucraniano en un futuro próximo.
Una estrategia global debería incluir medidas tanto para mantener los vínculos con los refugiados que planean regresar como para mantener los lazos con los emigrantes. Dado el alto riesgo de no retorno, es crucial aprovechar al máximo el potencial de presión de la nueva diáspora ucraniana. Debe darse prioridad a la elaboración de políticas de compromiso con los ciudadanos ucranianos en Alemania, la República Checa y Polonia, donde los refugiados ucranianos son más numerosos.
Conclusiones
La economía ucraniana se ha visto muy afectada por la migración: la fuerza laboral de entre 15 y 70 años disminuyó en más de una cuarta parte entre 2021 y 2023. Dado que nadie sabe cuándo terminará la guerra, la proporción de ucranianos que desean regresar a su país ha ido disminuyendo anualmente. Europa, especialmente Alemania, Polonia y la República Checa, ha sido el principal destino de los refugiados ucranianos, con tendencias que se desplazan hacia Alemania debido a mejores oportunidades económicas y factores sociales.
Sin embargo, los países europeos se enfrentan a retos a la hora de apoyar al creciente número de refugiados. Para hacer frente a estos problemas, se ha pasado de un mero planteamiento de refugiados temporales a una estrategia de integración socioeconómica. El éxito de nuevas medidas pioneras para la integración económica de los refugiados ucranianos en países como la República Checa ya está influyendo en las políticas de otros Estados de la UE.
En el caso de Ucrania, es necesario desarrollar estrategias para el retorno de los refugiados. El programa de retorno de refugiados del Ministerio de Economía debería ultimarse para coordinar mejor los esfuerzos. Posponer las reformas sobre el desarrollo económico, el Estado de derecho y el servicio militar hasta el final de la guerra limita el éxito de la política de retorno y empeora las perspectivas de regreso a largo plazo. Desarrollar una sabia estrategia de comunicación con los refugiados ucranianos es crucial para asegurar su retorno a largo plazo.
Independientemente de las causas por las que luchen las naciones del mundo, la vida humana sigue siendo el bien más valioso. Sólo los seres humanos pueden concebir algo nuevo y dar a luz una idea que pueda cambiar el entorno. Por eso un capital humano suficiente es una de las principales condiciones para la prosperidad de los países. Siempre habrá demanda de mano de obra cualificada. Ucrania debe empezar a preparar un terreno sólido para acoger a sus repatriados, no sólo espiritual sino también materialmente.
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